城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式存在的問(wèn)題及對(duì)策

[摘要]城市基礎(chǔ)設(shè)施既是人民生活和城市發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是城市現(xiàn)代化程度的重要體現(xiàn)。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來(lái)越高，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大，現(xiàn)有的融資模式及融資結(jié)構(gòu)難以滿足資金需求。為了緩解資金缺口，需要建立以市場(chǎng)化融資為主，投資主體多元化、融資渠道多樣化的融資體系，加大對(duì)項(xiàng)目融資等模式的推廣和應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施；融資模式；問(wèn)題；對(duì)策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729041

1城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征

城市基礎(chǔ)設(shè)施既是人民生活和城市發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是城市現(xiàn)代化程度的重要體現(xiàn)。作為城市公共服務(wù)體系的一部分，城市基礎(chǔ)設(shè)施建涵蓋公共交通、城市道路、供電、供水、供氣、垃圾處理、環(huán)境衛(wèi)生、安全防災(zāi)等設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，城市化率逐年提高，大量人口涌進(jìn)城市，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高要求。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施具有如下特征。

11城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共性和兩重性

城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)：一方面是城市其他產(chǎn)業(yè)成功運(yùn)作時(shí)必需的投入品；另一方面也是居民衣食住行賴以生存的基礎(chǔ)。城市基礎(chǔ)設(shè)施為整個(gè)城市提供社會(huì)服務(wù)，是一種公共產(chǎn)品，具有消費(fèi)的非排他性特點(diǎn)，不會(huì)單獨(dú)地為某個(gè)人或者某個(gè)機(jī)構(gòu)服務(wù)，服務(wù)的范圍也不僅僅局限于本地區(qū)的企業(yè)或者居民，其覆蓋面和輻射面較為寬廣。此外，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有兩重性，既為城市的物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)，又為城市居民的生活服務(wù)。

12城市基礎(chǔ)設(shè)施的超前性和壟斷性

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與城市其他建設(shè)項(xiàng)目相比，投資數(shù)量多，建設(shè)規(guī)模大，施工周期長(zhǎng)。這要求城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須具有超前性，以滿足城市后續(xù)發(fā)展的需要。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般屬于固定資產(chǎn)投資，建設(shè)完成后的項(xiàng)目較難流動(dòng)，不可以用于其他活動(dòng)或者進(jìn)行出售處理，從而造成大量資本被固化，客觀上阻止了其他競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入，客觀上形成了一種自然壟斷。此外，城市基礎(chǔ)設(shè)施需要在一定時(shí)間內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，這要求城市基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)營(yíng)上保持壟斷性。

13城市基礎(chǔ)設(shè)施收益的持續(xù)性和穩(wěn)定性

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往工程量浩大，牽涉的利益主體較多，前期建設(shè)的周期長(zhǎng)。在后期的營(yíng)運(yùn)過(guò)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施公共性特點(diǎn)決定了政府對(duì)其價(jià)格采取一定的管控，回收資金成本也需要較長(zhǎng)的時(shí)間，故而必須保證足夠長(zhǎng)的營(yíng)運(yùn)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)收益。由于項(xiàng)目服務(wù)的對(duì)象較為穩(wěn)定，項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格會(huì)受到政府部門的管控，項(xiàng)目收益部分甚至全部來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼，因而城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。

14城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)有機(jī)的綜合體，是城市大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，它與城市其他設(shè)施共同構(gòu)成一個(gè)大系統(tǒng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施范圍內(nèi)的每項(xiàng)設(shè)施又自成體系、相互聯(lián)系、相互影響，因而需要協(xié)調(diào)發(fā)展。作為城市系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展態(tài)勢(shì)必須保持協(xié)調(diào)一致。

2城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的1792%提高至2016年的5735%。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，催生了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，而資金保障又是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。據(jù)《2013年中國(guó)中小城市綠皮書》推測(cè)，到2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化社會(huì)保障和市政設(shè)施支出將超過(guò)30萬(wàn)億元，是我國(guó)2009年全部財(cái)政收入的5倍左右。如果不考慮土地出讓收入，到2020年，保守估計(jì)城市基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口為15萬(wàn)億元。面對(duì)如此龐大的資金缺口，解決資金投入問(wèn)題，成為我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。但現(xiàn)有的財(cái)政資金及以間接融資為主的融資結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)的要求，因此，完善現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式顯得非常必要。

21城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資模式

211稅收及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付融資

地方政府稅收及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種重要的融資方式。隨著分稅制的改革，我國(guó)財(cái)政收入狀況獲得了明顯好轉(zhuǎn)。2016年我國(guó)財(cái)政收入近16萬(wàn)億元，占GDP的比重約為20%。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以說(shuō)離不開政府巨額的財(cái)政稅收。除此之外，最近幾年，中央加大了對(duì)地方政府的稅收返還以及轉(zhuǎn)移支付，比例高達(dá)70%。也正因?yàn)槿绱?，政府的“錢袋子”越來(lái)越鼓。這樣，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金得到了巨大提升。

212地方投融資平臺(tái)融資

為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方投融資平臺(tái)成為解決城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程中資金短缺問(wèn)題的重要途徑。地方投融資平臺(tái)往往依托地方財(cái)政向銀行貸款，以此來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其是2008年金融危機(jī)以來(lái)，為擺脫危機(jī)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，央行聯(lián)合其他部門頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)。此后，從省到市再到縣，三級(jí)共存的地方政府融資平臺(tái)紛紛成立，這些地方政府融資平臺(tái)為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要的促進(jìn)作用。

22城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)有融資模式存在的問(wèn)題

221政府投資邊界不清晰

盡管我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制在改革中形成了一定的特色，但是在具體實(shí)踐中尚存在政府投資邊界模糊的情況。一方面，政府在一些經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施介入過(guò)多。例如，在交通通信和電力等經(jīng)營(yíng)性比較明顯的基礎(chǔ)設(shè)施部門，省級(jí)政府投資占比約為68%。另一方面，過(guò)多地將主要應(yīng)由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場(chǎng)。例如，在國(guó)外公路建設(shè)一直是政府投資的重點(diǎn)，但在我國(guó)，部分地方政府和交通主管部門將大部分公路市場(chǎng)化，導(dǎo)致收費(fèi)站林立，影響了運(yùn)輸效率。目前，我國(guó)收費(fèi)公路里程已達(dá)16萬(wàn)公里，居世界首位。

222土地財(cái)政難以為繼

由于在我國(guó)財(cái)稅體制改革過(guò)程中，地方政府“事權(quán)大、財(cái)權(quán)小”，本級(jí)財(cái)政收入遠(yuǎn)少于支出，只能更多依靠自己的賣地收入。但是，我們看到房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)告別黃金時(shí)代，與之相適應(yīng)，土地出讓市場(chǎng)也發(fā)生了重大變化。隨著國(guó)家近年來(lái)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，土地資源剛性約束進(jìn)一步顯現(xiàn)，使得土地財(cái)政融資模式難以為繼。endprint

223地方財(cái)政稅收入不敷出

雖然近年來(lái)，地方財(cái)政收入和中央轉(zhuǎn)移支付處于逐年增加的形勢(shì)，但在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大融資需求面前，地方政府可以利用財(cái)政資源相當(dāng)緊缺，地方財(cái)政收入與支出缺口正逐年增加，這種情況的相對(duì)缺乏使得地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足。

224地方政府債券融資相對(duì)較小

在國(guó)外，市政債券融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要工具，市政債券市場(chǎng)規(guī)模較大，監(jiān)管也較為規(guī)范。然而，中國(guó)的市政債是特定背景下的嘗試，截至目前，地方政府債券規(guī)模僅為1萬(wàn)億元左右，規(guī)模比較小，很難滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。

3城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的對(duì)策

31界定政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資邊界

根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性、技術(shù)屬性和社會(huì)屬性，遵循公平與效率協(xié)調(diào)的原則，將我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施分為體現(xiàn)社會(huì)公平的公益性項(xiàng)目、體現(xiàn)控制力的項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)性項(xiàng)目和前期開發(fā)型項(xiàng)目。根據(jù)不同項(xiàng)目的界定范圍，各級(jí)政府應(yīng)明確分工，嚴(yán)格控制在基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模，積極創(chuàng)新新型投融方式以引導(dǎo)民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，形成政府、企業(yè)、個(gè)人多元化的投資主體。

32建立健全地方債券市場(chǎng)

目前地方政府發(fā)行市政債在國(guó)際城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中實(shí)施應(yīng)用廣泛。以國(guó)家經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)為主導(dǎo)，遵循國(guó)家政策方針，建立健全地方債券市場(chǎng)，擴(kuò)大市政債市場(chǎng)規(guī)模，完善相關(guān)政策措施，增強(qiáng)我國(guó)的綜合國(guó)力，使我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中立于不敗之地。

33探討并推行資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化應(yīng)用于不同行業(yè)的研究，從最初的房地產(chǎn)行業(yè)延伸到各個(gè)行業(yè)機(jī)構(gòu)，我們國(guó)家資源廣闊，如供水、電力、高速公路等，這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)都可以為資產(chǎn)證券化帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益。資產(chǎn)證券化是一種良好的金融工具，在實(shí)踐方面的不斷應(yīng)用創(chuàng)新，可以活躍經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，通過(guò)資本市場(chǎng)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。

34積極推廣項(xiàng)目融資模式

項(xiàng)目融資具有多方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)可以減輕財(cái)政壓力，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐；對(duì)于項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，可以充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性，吸引先進(jìn)的管理者參與其中；還可以提高基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營(yíng)、管理效率和服務(wù)質(zhì)量，為大眾服務(wù)，提高公眾滿意度。例如，PPP（Private—Public—Project）模式是政府和企業(yè)資本共同建設(shè)、共同負(fù)責(zé)的，社會(huì)資本可以在項(xiàng)目建設(shè)完成后享受政府給予的特許經(jīng)營(yíng)模式并受政府的監(jiān)督，從而收回成本賺取利益。采用政府和企業(yè)公私合作的融資模式，可以有效地吸納社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮社會(huì)資本的積極作用，同時(shí)可以探索先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，不斷提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平。目前，在地方債新規(guī)下，公私合作經(jīng)營(yíng)模式已成為地方政府融資的主要模式。

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[基金項(xiàng)目]本文系河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目“河南省新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資機(jī)制建構(gòu)與案例跟蹤研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16A790019）階段性研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]李祺（1977—），男，漢族，河南杞縣人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，鄭州大學(xué)商學(xué)院副教授，研究方向：金融理論與政策。endprint