政府治理視域下的社會(huì)矛盾化解機(jī)制研究

唐明

摘要：社會(huì)矛盾化解能力是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容，對(duì)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重大意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著深刻調(diào)整，伴隨而來(lái)的社會(huì)矛盾日益多發(fā)，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解機(jī)制、有效化解社會(huì)矛盾已成為我國(guó)政府治理的一項(xiàng)重要課題和重大任務(wù)。文章通過(guò)對(duì)社會(huì)矛盾產(chǎn)生和化解的理論分析，結(jié)合現(xiàn)階段社會(huì)矛盾的主要特征和化解社會(huì)矛盾存在的主要問(wèn)題，提出了創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解機(jī)制的主要思路，即從事前預(yù)防、事中應(yīng)急、事后調(diào)解全過(guò)程，構(gòu)建多元化、系統(tǒng)化的社會(huì)矛盾化解機(jī)制，為有效解決社會(huì)矛盾提供理論依據(jù)和路徑選擇。

關(guān)鍵詞：政府治理；社會(huì)矛盾；化解機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）04-0105-07

1978年12月改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在取得巨大經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就的同時(shí)，社會(huì)矛盾和問(wèn)題也日益突出。社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾以及社會(huì)沖突的不斷增加和由此所形成的對(duì)社會(huì)生活的沖擊，對(duì)中國(guó)當(dāng)代社會(huì)帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“新形勢(shì)下，如果利益關(guān)系協(xié)調(diào)不好、各種矛盾處理不好，就會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題激化，嚴(yán)重的就會(huì)影響發(fā)展進(jìn)程”[1]。當(dāng)前，我國(guó)既處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整期，又處于社會(huì)矛盾的凸顯期，在我國(guó)全面建成小康社會(huì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，有效化解社會(huì)矛盾已成為政府治理過(guò)程中的一項(xiàng)重大而突出的任務(wù)。時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)在變革，政府必須總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要和政府治理要求，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制[2]，完善社會(huì)矛盾化解工作體系，探索適合于我國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的社會(huì)矛盾化解長(zhǎng)效機(jī)制。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）社會(huì)矛盾產(chǎn)生的原因

在任何社會(huì)體制中都存在一定的社會(huì)矛盾，倘若社會(huì)矛盾得不到及時(shí)正確的處理就會(huì)出現(xiàn)矛盾激化的現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩。針對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾產(chǎn)生的原因，陳岸華（2011）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)利益矛盾是我國(guó)社會(huì)矛盾的經(jīng)濟(jì)根源，而思想矛盾則是引發(fā)社會(huì)矛盾的思想根源[3]。李強(qiáng)（2008）從改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化的角度，指出在改革開(kāi)放一系列政策的推動(dòng)下所產(chǎn)生的貧富差距成為了誘發(fā)社會(huì)矛盾發(fā)生的基礎(chǔ)，他認(rèn)為：“貧富的分化當(dāng)然會(huì)造成社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張，但是，社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張卻并不意味著社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突就一定會(huì)激化或者爆發(fā)”[4]。從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，影響社會(huì)穩(wěn)定的因素主要有社會(huì)福利、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、文化交流、民主政治等四個(gè)方面。誠(chéng)然，任何時(shí)代和國(guó)家都存在窮人和富人，貧富差距本身并不會(huì)直接引起社會(huì)矛盾，在貧富差距之上的人們對(duì)于公正與否的主觀感受才是引起社會(huì)矛盾的主要原因。宋立民（2006）認(rèn)為，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)部分民眾信仰的缺失也為社會(huì)矛盾的發(fā)生埋下了導(dǎo)火索。同時(shí)，邪教組織對(duì)民眾精神的吞噬也造成了一部分不安定的因素。

（二）社會(huì)矛盾化解的方式

李強(qiáng)（2008）認(rèn)為，當(dāng)前除了在逐步縮小貧富差距之外，還應(yīng)在促進(jìn)社會(huì)公平和公正方面做出更大的努力，從而從源頭上化解社會(huì)矛盾。宋寶安、于天琪（2010）認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，重點(diǎn)在于處理好群體性事件，而處理好群體性事件的關(guān)鍵就在于最大限度地實(shí)行社會(huì)公正[5]。在維護(hù)社會(huì)公正的基礎(chǔ)之上，重新建立社會(huì)的信仰體系，使全體公民有著共同的努力方向，同時(shí)，改變過(guò)去只注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的觀念，將社會(huì)建設(shè)也重視起來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展對(duì)解決社會(huì)矛盾和沖突有著重要的作用。胡仁智、付子堂（2010）認(rèn)為矛盾化解需要多方面協(xié)調(diào)，要將以法律規(guī)范為核心的制度規(guī)范體系處于中心地位。同時(shí)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)矛盾法律機(jī)制的建設(shè)和完善，關(guān)鍵在于加強(qiáng)法律意識(shí)形態(tài)、法律制度、司法機(jī)制的建設(shè)和完善[6]。

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)矛盾化解的研究主要是從社會(huì)矛盾的類型、社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀、社會(huì)矛盾形成的原因以及化解社會(huì)矛盾的角度等方面來(lái)展開(kāi)，普遍認(rèn)同經(jīng)濟(jì)利益是導(dǎo)致社會(huì)矛盾的重要原因，政治因素、社會(huì)生活因素以及思想因素也構(gòu)成社會(huì)矛盾形成的基礎(chǔ)。同時(shí)，在上述所有因素的基礎(chǔ)之上，作為個(gè)體的人對(duì)于社會(huì)公正與否的主觀感受則是導(dǎo)致社會(huì)矛盾的直接原因。

二、理論基礎(chǔ)

（一）社會(huì)沖突理論

馬克思指出：“我們判斷一個(gè)人不能以他對(duì)自己的看法為根據(jù)，同樣，我們判斷這樣一個(gè)變革時(shí)代也不能以它的意識(shí)為根據(jù)；相反，這個(gè)意識(shí)必須從物質(zhì)生活的矛盾中，從社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的現(xiàn)存沖突中去解釋。”[7]可見(jiàn)，馬克思主義理論認(rèn)為“社會(huì)沖突表面上是人們?cè)谏鐣?huì)交換中一種對(duì)抗性行為和關(guān)系，但其根源在于人們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)中的地位不平等。這種不平等表現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同層面：最基礎(chǔ)最根本的是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的沖突，然后是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾，最后表現(xiàn)在社會(huì)群體關(guān)系上則是階級(jí)與階級(jí)之間的沖突?！盵8]33而西方?jīng)_突理論的主流觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)中除了共識(shí)另一面則是沖突，社會(huì)就是處在矛盾化解趨于暫時(shí)共識(shí)，而后又出現(xiàn)新的矛盾再化解趨于共識(shí)的不斷循環(huán)的狀態(tài)下。

（二）人民內(nèi)部矛盾學(xué)說(shuō)

毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》一文中提出：“在我們的面前有兩類社會(huì)矛盾，這就是敵我之間的矛盾和人民內(nèi)部的矛盾。這是性質(zhì)完全不同的兩類矛盾?！盵9]由此，毛澤東創(chuàng)立了“正確處理人民內(nèi)部矛盾”理論。人民內(nèi)部矛盾是在基本利益一致的前提下由于各方需求與供給之間的矛盾產(chǎn)生的，這些矛盾正如科塞提出的“正沖突”，是有利于社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的，所以化解的方法是以和諧的手段來(lái)疏導(dǎo)。繼毛澤東之后，我國(guó)幾代領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相繼對(duì)“正確處理人民內(nèi)部矛盾”理論進(jìn)行了繼承、發(fā)展、完善和創(chuàng)新。

（三）和諧社會(huì)的基礎(chǔ)

中國(guó)法學(xué)會(huì)專職副會(huì)長(zhǎng)胡忠認(rèn)為，從國(guó)家治理的高度看，社會(huì)矛盾化解是社會(huì)治理的重要內(nèi)容之一。他認(rèn)為：“新形勢(shì)下的社會(huì)矛盾化解，是推動(dòng)三項(xiàng)重點(diǎn)工作（社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法）深入研究的重要一環(huán)，也是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要理論探索”[10]。紀(jì)坤（2010）指出了社會(huì)和諧、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)矛盾的關(guān)系（見(jiàn)圖1）。在圖中可以清晰的體現(xiàn)出社會(huì)的動(dòng)力、方法和目標(biāo)，政府治理首先要解決的就是社會(huì)矛盾的化解問(wèn)題。政府治理創(chuàng)新重在治本，就是要把主要注意力放在解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾上?；馍鐣?huì)矛盾是社會(huì)治理的基本任務(wù)中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定的前提和實(shí)現(xiàn)途徑。

三、轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的主要特征及社會(huì)矛盾化解存在的主要問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的主要特征

1.矛盾主體——多元化利益交織

矛盾的產(chǎn)生多是由于利益糾紛所引起的，在如今復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境下，社會(huì)矛盾的主體越來(lái)越復(fù)雜，并且由多種利益交織在一起。經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)了所有制結(jié)構(gòu)與分配方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致市場(chǎng)主體與利益主體共存。社會(huì)的發(fā)展?fàn)縿?dòng)著各類社會(huì)主體，矛盾主體由過(guò)去的工人、農(nóng)民擴(kuò)大到了干部、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、學(xué)生等群體，由相同利益的驅(qū)動(dòng)逐漸形成利益群體，矛盾也從以個(gè)案為主上升為以群體糾紛為主。

2.形成原因——民生問(wèn)題集中

今天的民生不僅指民眾的生計(jì)問(wèn)題，而且還上升到了生活狀態(tài)、生活質(zhì)量、權(quán)益保障等多個(gè)層面，具體主要涉及就業(yè)、教育、分配、社保、穩(wěn)定等五個(gè)方面。西方發(fā)達(dá)國(guó)家很早就開(kāi)始注重社會(huì)保障問(wèn)題，積極構(gòu)建“福利國(guó)家”，并且有效地處理各方糾紛。而在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，公眾一方面存在政治訴求；另一方面還需要更完善的福利保障，在社會(huì)保障建設(shè)并不完善的發(fā)展中國(guó)家往往更容易形成社會(huì)矛盾多發(fā)。對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家社會(huì)矛盾要從根源上得到治理，首先要解決的就是公眾的民生問(wèn)題。

3.表現(xiàn)形態(tài)——群體性對(duì)抗頻發(fā)

近年來(lái)，社會(huì)矛盾的發(fā)生明顯從主要是個(gè)案升級(jí)到主要是群體性事件，且群體性事件的規(guī)模不斷擴(kuò)大，手段日趨激進(jìn)，形式越來(lái)越復(fù)雜多樣。群體性事件主要包括兩類：一類是由個(gè)別小糾紛處理不當(dāng)激起大批群眾的怨恨，導(dǎo)致群眾同政府工作人員發(fā)生大規(guī)模正面沖突；另一類則主要由農(nóng)村征地補(bǔ)償不公而引起。對(duì)于這些群體性事件，由于當(dāng)事人員的情緒都是非理智的，加上參與人員眾多，事態(tài)就很難控制，容易受到其他不法分子蠱惑利用，如若處理不當(dāng)就會(huì)造成更壞的社會(huì)影響。

（二）社會(huì)矛盾化解存在的主要問(wèn)題

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口大量進(jìn)城務(wù)工，形成新的勞動(dòng)階層，同時(shí)，私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)的蓬勃發(fā)展也使得人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。然而，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著變化的同時(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的諸多不合理分配制度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下沒(méi)能得到及時(shí)的調(diào)整，使得社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差距越來(lái)越大，出現(xiàn)權(quán)力尋租、利益分配不均、補(bǔ)償不到位、貧富差距拉大等不公平現(xiàn)象。社會(huì)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的整體發(fā)展和進(jìn)步，同時(shí)也是引發(fā)諸多社會(huì)矛盾的重要原因。

2.社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制不健全

從近年來(lái)典型的社會(huì)矛盾事件來(lái)看，大多數(shù)矛盾的激化發(fā)生在基層人群，由于社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制不健全，政府相關(guān)部門(mén)未能及時(shí)了解民眾的利益訴求，及時(shí)解決存在問(wèn)題，從而引發(fā)惡性矛盾。目前，信訪渠道是政府進(jìn)行矛盾調(diào)處的主要途徑，但由于政府信訪機(jī)關(guān)自身并沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題的權(quán)力，其社會(huì)矛盾的調(diào)處功能不能有效發(fā)揮。同時(shí)，社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制的不健全還體現(xiàn)在事前預(yù)防不足。對(duì)于可能出現(xiàn)的矛盾在其出現(xiàn)之前未能及時(shí)調(diào)解、處理，從而醞釀出更大的社會(huì)矛盾或社會(huì)危機(jī)。

3.法律調(diào)處效用不明顯

隨著法律知識(shí)的普及以及公眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，公眾逐漸懂得運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自身利益、解決矛盾糾紛，然而，由于法律訴訟的成本較高，而且一些法律制度的規(guī)定不完善、不具體，公眾依靠法律并不能有效解決矛盾問(wèn)題。要?jiǎng)?chuàng)新政府治理，化解社會(huì)矛盾，一方面要依靠法律制度的完善；另一方面要強(qiáng)化矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的有效性、便利性，提高法律的調(diào)處效能。

四、創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解機(jī)制的主要內(nèi)容

20世紀(jì)80年代，西方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)日益嚴(yán)重，伴隨著社會(huì)福利改革運(yùn)動(dòng)的興起，“多元參與與合作共治”的治理理念開(kāi)始受到多方的關(guān)注。這一理念主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，突破政府與市場(chǎng)的二元對(duì)立或者單一主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)，開(kāi)始重視社會(huì)領(lǐng)域在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中的作用；第二，重視“參與管理”，強(qiáng)調(diào)包括社會(huì)組織機(jī)構(gòu)等各個(gè)部門(mén)的多元主體參與社會(huì)事務(wù)的管理；第三，重視“多中心治理”和“協(xié)作式治理”，在這種管理模式下，政府和市場(chǎng)及社會(huì)主體不再是單向的支配和被支配的關(guān)系，而是在平等的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商和合作解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，參與主體的多元化、治理方式的民主化、治理規(guī)則的法治化、治理體系的系統(tǒng)化已成為政府治理的主要特征。當(dāng)前，我國(guó)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期、利益協(xié)調(diào)期，社會(huì)矛盾從糾紛參與者到事件起因都呈現(xiàn)出多元化的形態(tài)，社會(huì)矛盾日益頻發(fā)，并且造成嚴(yán)重后果，威脅社會(huì)安全，以往單一的社會(huì)矛盾化解機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段的矛盾發(fā)展，建立在法治基礎(chǔ)上的多元主體共同治理已成為深化政府治理的必然選擇。

為適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要，必須從完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系、建設(shè)更高水平的和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，著眼信息化條件下的社會(huì)治理特征和規(guī)律，建立起多元化、系統(tǒng)化的矛盾化解新機(jī)制。社會(huì)矛盾化解機(jī)制是指“社會(huì)矛盾化解中相關(guān)因素與環(huán)節(jié)的相互結(jié)合和整體聯(lián)動(dòng)”[11]。習(xí)近平總書(shū)記在2016年10月就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作了重要指示，指出社會(huì)治理要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開(kāi)放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，提高預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來(lái)。多元化、系統(tǒng)化的社會(huì)矛盾化解機(jī)制正是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理重要指示精神的具體化。創(chuàng)新社會(huì)矛盾化解機(jī)制要以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，以解決國(guó)家治理中的社會(huì)問(wèn)題為主要任務(wù)，以社會(huì)福利、社會(huì)公平為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮多元治理主體的作用，構(gòu)建涵蓋事前預(yù)防、事中應(yīng)急、事后調(diào)解全過(guò)程的社會(huì)矛盾化解機(jī)制。

（一）事前預(yù)防機(jī)制

1.政府公共機(jī)制

政府公共機(jī)制是政府作為社會(huì)治理的主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)采取的一系列公共政策所形成的社會(huì)公共利益調(diào)節(jié)機(jī)制。政府公共機(jī)制是社會(huì)公共利益調(diào)節(jié)最主要的手段和方式，對(duì)于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著根本性的作用，是保障社會(huì)和諧穩(wěn)定的“壓艙石”。政府公共機(jī)制主要通過(guò)三個(gè)方面對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行調(diào)節(jié)：一是公共政策機(jī)制。公共政策機(jī)制的制定具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性和統(tǒng)籌性，有效的公共政策機(jī)制的制定對(duì)于平衡整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)揮著舉足輕重的作用。公共政策機(jī)制主要體現(xiàn)在公共教育政策、就業(yè)政策、社會(huì)政策、反貧困政策等調(diào)節(jié)社會(huì)結(jié)構(gòu)的公共政策方面。通過(guò)公共政策使各種社會(huì)資源在不同群體之間進(jìn)行分配調(diào)節(jié)，從利益平衡角度來(lái)防止矛盾的產(chǎn)生。同時(shí)，政府通過(guò)制定公共政策，對(duì)相應(yīng)的利益群體的共同利益進(jìn)行調(diào)節(jié)和保障，以緩解社會(huì)矛盾，從源頭對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行有效治理。二是收入分配機(jī)制。在改革開(kāi)放初期，為了加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)，加上在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下激烈的競(jìng)爭(zhēng)，造成了社會(huì)貧富差距拉大，形成了兩級(jí)分化。在資源分配不公的情況下就會(huì)引發(fā)矛盾沖突，所以政府要對(duì)不公平收入以及非法收入進(jìn)行嚴(yán)格控制，通過(guò)收入再分配以及強(qiáng)制監(jiān)督手段來(lái)達(dá)到收入公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。任何國(guó)家都存在收入高低不等的情況，但分配不公就會(huì)出現(xiàn)富人越來(lái)越富，窮人越來(lái)越窮，加劇社會(huì)矛盾。為了消除社會(huì)的矛盾糾紛必須要完善收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制，通過(guò)收入再分配均衡社會(huì)財(cái)富，以緩解階層矛盾，有效促進(jìn)社會(huì)公平。三是福利國(guó)家機(jī)制。“福利國(guó)家”的概念是由英國(guó)大教主威廉·坦普爾于1941年提出的，發(fā)展至今確立了三個(gè)基本觀點(diǎn)：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在著經(jīng)濟(jì)危機(jī)、貧富分化、失業(yè)等許多問(wèn)題和缺陷，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種社會(huì)福利措施來(lái)解決失業(yè)、貧困等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題。第二，一個(gè)國(guó)家只要致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使人均國(guó)民收入達(dá)到一定水平，并使國(guó)民具有較為充分的社會(huì)保障和失業(yè)救濟(jì)等福利，就可被認(rèn)為是福利國(guó)家。社會(huì)福利包括失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老金、家庭補(bǔ)助以及提供公共住房、教育文化活動(dòng)等。政府應(yīng)建立較為完善的社會(huì)福利制度，保障國(guó)民的基本生活水平，并使大多數(shù)人享受到較好的物質(zhì)生活條件。第三，福利國(guó)家的主要任務(wù)就是通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控、監(jiān)督和服務(wù)，擴(kuò)大社會(huì)福利，并通過(guò)實(shí)施高額累進(jìn)所得稅限制私人資本，實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的公平分配。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰的機(jī)制會(huì)危及到部分弱勢(shì)民眾的生存問(wèn)題，這類問(wèn)題長(zhǎng)期積累就會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，所以一個(gè)社會(huì)乃至國(guó)家的良性發(fā)展就要依靠福利國(guó)家機(jī)制的建立，構(gòu)筑全面的社會(huì)安全網(wǎng)。

2.社會(huì)民意整合機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，所有活動(dòng)都圍繞著利益展開(kāi)博弈，所有的矛盾沖突歸根結(jié)底都是利益分歧的結(jié)果。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的社會(huì)環(huán)境中，各個(gè)利益主體的價(jià)值觀不同，如果各利益主體偏激地只謀取單方利益，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的不平衡，這些不和諧因素就會(huì)引起矛盾沖突。為了更好地化解社會(huì)矛盾，作為公民有序政治參與機(jī)制的基礎(chǔ)條件，必須構(gòu)建有效的民意整合機(jī)制[12]。社會(huì)民意整合機(jī)制是運(yùn)用法律、政治、行政、社會(huì)等多個(gè)途徑來(lái)使各個(gè)利益主體能夠充分表達(dá)利益訴求，通過(guò)相互的協(xié)商溝通，來(lái)調(diào)節(jié)各種利益得到一個(gè)共同標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到滿足各方利益的機(jī)制。這里從兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)民意的整合，一方面是訴求表達(dá)機(jī)制，只有建立多種通暢的公民個(gè)人利益表達(dá)渠道，才能將社會(huì)矛盾得到有效釋放，也才能夠全面掌握社會(huì)各利益主體的多元利益需求；另一方面是利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在充分表達(dá)各種利益之后，需要政府對(duì)社會(huì)各種利益訴求進(jìn)行強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)。民意整合機(jī)制最為關(guān)鍵的就是政府要將搜集來(lái)的民意信息和利益訴求，運(yùn)用公共政策手段對(duì)社會(huì)多元利益進(jìn)行調(diào)整，使之達(dá)成共同價(jià)值觀，尋求合理的方式來(lái)化解矛盾，通過(guò)協(xié)商調(diào)解各方利益，形成多元化解機(jī)制來(lái)維持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.預(yù)警機(jī)制

社會(huì)矛盾預(yù)警是指通過(guò)了解分析社會(huì)中潛在的矛盾因素，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并對(duì)此及時(shí)做出判斷處理，將矛盾沖突盡可能控制在萌芽狀態(tài)，使這種危害不會(huì)繼續(xù)惡化。預(yù)警機(jī)制是一個(gè)主動(dòng)化解矛盾的過(guò)程，將化解社會(huì)矛盾的方式由被動(dòng)承受轉(zhuǎn)化為主動(dòng)排查。首先，要構(gòu)建信息收集和處理系統(tǒng)。要全面及時(shí)掌握潛在的社會(huì)矛盾問(wèn)題，需要充分有效的信息數(shù)據(jù)作為支撐。在信息搜集過(guò)程中，要確保信息來(lái)源的真實(shí)性、可靠性，并且信息在各機(jī)構(gòu)組織中傳遞時(shí)應(yīng)盡量避免多層級(jí)傳遞，確保信息的完整準(zhǔn)確。要將搜集到的信息建立完整的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)分析，從原因、發(fā)生頻率、發(fā)展趨勢(shì)等方面分析掌握社會(huì)不穩(wěn)定因素，并且及時(shí)采取措施化解矛盾。其次，要完善輿情預(yù)警分析系統(tǒng)。輿情分析是指在一定的社會(huì)空間內(nèi)，圍繞中介性社會(huì)事件的發(fā)生、發(fā)展和變化，作為主體的民眾對(duì)作為客體的社會(huì)管理者及其政治取向產(chǎn)生和持有的社會(huì)政治態(tài)度，它是公眾對(duì)于社會(huì)中各種現(xiàn)象、問(wèn)題所表達(dá)的信念、態(tài)度、意見(jiàn)和情緒的綜合，是民意對(duì)執(zhí)政者行為、制定的政策的反映[13]。政府必須構(gòu)建科學(xué)有效的預(yù)警機(jī)制，通過(guò)定時(shí)、定量的系統(tǒng)分析，及時(shí)掌握民情民意，合理應(yīng)對(duì)危機(jī)情況，將社會(huì)危機(jī)防范于未然。再次，要建立矛盾處理疏導(dǎo)系統(tǒng)。從政府角度來(lái)說(shuō)，要始終把群眾的利益放在第一位，妥善協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，建立起有效的矛盾疏導(dǎo)系統(tǒng)。隨著新時(shí)期社會(huì)矛盾多樣化發(fā)展，為利于社會(huì)矛盾的化解，政府必須從實(shí)際出發(fā)，對(duì)不同情況采取不同解決措施。最后，應(yīng)強(qiáng)化全民法治教育，大力加強(qiáng)普法宣傳，增強(qiáng)人民群眾的法治觀念和法治意識(shí)，從思想上正確引導(dǎo)民眾對(duì)待矛盾的態(tài)度，合理化解矛盾沖突。

（二）事中應(yīng)急機(jī)制

事中應(yīng)急機(jī)制是針對(duì)社會(huì)矛盾引發(fā)的突發(fā)情況從第一時(shí)間作出反應(yīng)控制事態(tài)發(fā)展的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

1.健全應(yīng)急組織機(jī)制

公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治[14]。傳統(tǒng)社會(huì)應(yīng)急處置過(guò)程中，政府處于主導(dǎo)地位，但由于政府本身控制的范圍和能力有限，已不能滿足現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)急處置的現(xiàn)實(shí)需要，政府應(yīng)該采取多元化治理的方式，適當(dāng)導(dǎo)入社會(huì)組織來(lái)參與應(yīng)急管理。社會(huì)組織是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中由各個(gè)不同的社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性等特征的群眾性組織。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展涌現(xiàn)出許多新型社會(huì)組織，這些非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、公民志愿者自發(fā)的有組織的形成第三方部門(mén)，對(duì)于政府治理能夠發(fā)揮極為重要的支撐作用。根據(jù)國(guó)外政府治理的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也逐步引入了“第三部門(mén)”參與政府治理，這些社會(huì)組織在政府與群眾之間形成了很好的溝通橋梁，是社會(huì)矛盾沖突的“緩沖劑”，有利于正確引導(dǎo)社會(huì)輿論和疏導(dǎo)社會(huì)不良情緒，使應(yīng)急控制效率更高、成果更顯著。要積極引導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)應(yīng)急救助、志愿服務(wù)等社會(huì)組織體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)應(yīng)急組織的培養(yǎng)和扶持，幫助社會(huì)應(yīng)急組織完善組織機(jī)制和管理體制，從而使其在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮更大作用，進(jìn)而促進(jìn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)協(xié)同治理的服務(wù)性社會(huì)治理模式的形成。

2.完善應(yīng)急質(zhì)量管理機(jī)制

赫爾曼認(rèn)為危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之前可獲得的反應(yīng)時(shí)間是有限的，其發(fā)生也出乎決策主體的意料。薛瀾基于羅森塔爾的觀點(diǎn)從組織管理的角度給出了危機(jī)的定義：“危機(jī)是一種決策情勢(shì)，在此情境中，作為決策者的組織（核心單元為政府）所認(rèn)定的社會(huì)基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)面臨嚴(yán)重威脅，突發(fā)緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機(jī)中得以生存，并將危機(jī)所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當(dāng)有限的時(shí)間約束下做出關(guān)鍵性決策和具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施?！盵15]我國(guó)的應(yīng)急管理，經(jīng)歷了從無(wú)到有，從構(gòu)建到初步完善的過(guò)程，也從數(shù)次災(zāi)難中吸取了很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，應(yīng)急管理體制機(jī)制正在逐步完善。新形勢(shì)下應(yīng)急管理必須以質(zhì)量化、規(guī)范化為核心，建立完善的應(yīng)急質(zhì)量管理體系，才能使應(yīng)急管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化。政府作為公民利益的代表者，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和保障公民基本安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)著主要責(zé)任，是應(yīng)急管理的主要實(shí)施者和組織者。首先，政府應(yīng)建立常設(shè)的專門(mén)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，全面承擔(dān)危險(xiǎn)源管理、預(yù)案管理、應(yīng)急處置、危機(jī)后管理等工作任務(wù)，對(duì)應(yīng)急質(zhì)量管理進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的控制，合理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所屬的人員、資源等的配置，并制定完善的規(guī)章制度，明確相關(guān)工作崗位的職責(zé)，為應(yīng)急處置工作提供依據(jù)和規(guī)范行為。其次，應(yīng)對(duì)參與應(yīng)急處置的各崗位工作內(nèi)容和職責(zé)建立明確的職責(zé)邊界和標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急程序和工作流程，保證應(yīng)急處置的高效、有序?qū)嵤?。再次，要形成?yīng)急事件處置的工作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)案編制、危險(xiǎn)源管理、應(yīng)急處置等建立可復(fù)制的應(yīng)急質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)書(shū)，保證應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、常態(tài)化。

3.建設(shè)應(yīng)急資源保障機(jī)制

應(yīng)急資源保障機(jī)制是應(yīng)急管理的重要組成部分。及時(shí)、充足的資源保障是有效實(shí)施應(yīng)急處置的前提。應(yīng)急資源主要包括人力資源、物資資助和基礎(chǔ)設(shè)施以及支持性服務(wù)等。在人力資源方面，要對(duì)應(yīng)急人員的基本素質(zhì)、能力、經(jīng)歷等提出基本的要求，開(kāi)展必要的培訓(xùn)提高工作人員的能力。必須建立一個(gè)包含各個(gè)領(lǐng)域技能型應(yīng)急人才的資源庫(kù)。要建立應(yīng)急專家與基層工作人員的合作平臺(tái)，為應(yīng)急工作提供有效的科學(xué)理論指導(dǎo)。在物資和基礎(chǔ)設(shè)施方面，應(yīng)首先明確可能需要的各種資源，并對(duì)這些資源進(jìn)行日常定量的儲(chǔ)備和維護(hù)，以確保物資的可獲得性。在支持性服務(wù)方面，要建立應(yīng)急管理專項(xiàng)使用資金，并加強(qiáng)資金管理和監(jiān)督，各級(jí)政府要落實(shí)應(yīng)急處置預(yù)備金制度，以保證突發(fā)事件的應(yīng)急救援具有充足的財(cái)力保障。對(duì)于運(yùn)輸、通訊或信息系統(tǒng)等保障資源，鑒于建設(shè)多項(xiàng)支持性服務(wù)的邊際成本過(guò)高，這就要求應(yīng)急組織在日常工作中應(yīng)與其他組織建立良好的雙贏性合作伙伴關(guān)系，互相提供服務(wù)性支持，確保在應(yīng)急處置過(guò)程中能有效發(fā)揮作用。

4.完善輿論引導(dǎo)機(jī)制

正確的輿論引導(dǎo)對(duì)于應(yīng)急事件的有效處置發(fā)揮著關(guān)鍵作用?，F(xiàn)代信息流通效率極高，公眾會(huì)第一時(shí)間從各種渠道獲得突發(fā)事件的信息，一旦公眾無(wú)法得到全面真實(shí)的信息，就會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌，給應(yīng)急處置工作帶來(lái)巨大的社會(huì)壓力，甚至是負(fù)面效應(yīng)。政府必須運(yùn)用信息流通平臺(tái)及時(shí)公布突發(fā)事件的真實(shí)、權(quán)威信息，遏制不實(shí)信息的傳播，引導(dǎo)公眾正確理性認(rèn)識(shí)事件的性質(zhì)和真實(shí)情況，穩(wěn)定社會(huì)情緒。特別是在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)和新媒體融合發(fā)展的時(shí)代，要特別注重網(wǎng)絡(luò)輿情的有效引導(dǎo)。所謂網(wǎng)絡(luò)輿情，是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)和傳播的，公眾對(duì)自己關(guān)心或與自身利益緊密相關(guān)的各種公共事務(wù)所持有的多種情緒、態(tài)度和意見(jiàn)的總和。它具有自由性與可控性、互動(dòng)性與即時(shí)性、豐富性與多元性、隱匿性與外顯性、情緒化與非理性、個(gè)性化與群體極性化等特點(diǎn)[16]。要加強(qiáng)基于網(wǎng)絡(luò)輿情研判的突發(fā)事件信息公開(kāi)，在主導(dǎo)、引導(dǎo)、疏導(dǎo)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情方面改進(jìn)工作方法，探索建立網(wǎng)絡(luò)輿情聯(lián)動(dòng)應(yīng)急創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情研判與突發(fā)事件應(yīng)急輿論引導(dǎo)之間建立無(wú)縫隙、靈敏、高效的切換與對(duì)接機(jī)制。

（三）事后調(diào)處機(jī)制

1.權(quán)利救濟(jì)糾紛解決機(jī)制

權(quán)利救濟(jì)是指行為當(dāng)事人的合法權(quán)利受到侵害時(shí)，通過(guò)法律手段來(lái)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。權(quán)利救濟(jì)發(fā)生的前提是當(dāng)事人的一定的合法利益受到了實(shí)際的侵害，沒(méi)有侵害行為就不會(huì)有權(quán)利救濟(jì)，同樣權(quán)利的實(shí)施必須依靠救濟(jì)的保障，沒(méi)有救濟(jì)也就沒(méi)有真正的權(quán)利。權(quán)利救濟(jì)主要是通過(guò)法律的方式來(lái)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而法律救濟(jì)主要通過(guò)司法、仲裁、行政司法三種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。司法救濟(jì)是指人民法院在當(dāng)事人提起權(quán)利訴訟時(shí)按照一定程序?yàn)楫?dāng)事人實(shí)施權(quán)利救濟(jì)。司法救濟(jì)程序具有法定性，結(jié)果具有強(qiáng)制性、終局性，雖然司法救濟(jì)是最有效的權(quán)利保障方式，但其只是權(quán)利救濟(jì)中的一種方式，并且投入成本較高不適宜普遍采用，一般作為權(quán)利保障的最后一道屏障。仲裁是一種法院外的救濟(jì)方法，基于當(dāng)事人之間的仲裁契約將糾紛交由第三方進(jìn)行裁決，與訴訟形成互補(bǔ)提高辦案效率。行政司法救濟(jì)是指由行政機(jī)關(guān)作為救濟(jì)主體，參照司法程序運(yùn)用法律手段來(lái)解決行政管理中發(fā)生的問(wèn)題糾紛，行政司法救濟(jì)在有效減輕法院負(fù)擔(dān)的同時(shí)也能體現(xiàn)行政效率，從而公正、合法的實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

2.非訴訟糾紛解決機(jī)制

非訴訟糾紛解決又稱為替代性糾紛解決（ADR），這一概念源于美國(guó)，原指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟糾紛以外的糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在著的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。當(dāng)代ADR的使用范圍已經(jīng)從傳統(tǒng)的民事糾紛、外交爭(zhēng)議和國(guó)家貿(mào)易糾紛擴(kuò)展到行政糾紛乃至部分刑事訴訟領(lǐng)域，并仍有繼續(xù)拓展的趨勢(shì)[8]294。2009年7月最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》對(duì)訴訟與非訴訟的銜接做出了明確的規(guī)定。非訴訟糾紛在我國(guó)目前主要有三種類型：民間社會(huì)性非訴訟糾紛、行政性非訴訟糾紛、司法性非訴訟糾紛。民間社會(huì)調(diào)解機(jī)制主要的方式是人民調(diào)解。人民調(diào)解主要通過(guò)人民調(diào)解員勸說(shuō)、教育的方式使矛盾雙方在自愿的情況下達(dá)成協(xié)議，是群眾自發(fā)組織起來(lái)的非訴訟調(diào)解活動(dòng)。人民調(diào)解制度相對(duì)于訴訟來(lái)說(shuō)，具有靈活性，投入成本低，糾紛當(dāng)事人在矛盾化解過(guò)程中有主動(dòng)權(quán)，在協(xié)商的情況下可以和諧的達(dá)成一致意愿，徹底化解矛盾。但當(dāng)前由于各種因素的影響，人民調(diào)解的作用未能充分發(fā)揮，今后應(yīng)把人民調(diào)解機(jī)制作為社會(huì)矛盾糾紛化解的重要方向，健全人民調(diào)解員隊(duì)伍，完善工作機(jī)制，積極發(fā)揮人民調(diào)解員的社會(huì)調(diào)解作用。行政性非訴訟糾紛調(diào)解機(jī)制主要是通過(guò)政府部門(mén)根據(jù)行政法規(guī)和政策、文件對(duì)矛盾糾紛作出處理意見(jiàn)，主要包括行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議以及信訪制度。行政性非訴訟糾紛化解機(jī)制，既具有行政效力，又具有法律保障，運(yùn)行成本較低，便于執(zhí)行。但目前存在不同隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)因職責(zé)邊界不清或政策文件的規(guī)定不一致，容易出現(xiàn)對(duì)同一矛盾糾紛處理意見(jiàn)不一致的情況，使當(dāng)事人無(wú)所適從、難以有效解決。這需要進(jìn)一步推進(jìn)政府部門(mén)的職能調(diào)整，明確職責(zé)邊界，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，以利于執(zhí)行。司法性非訴訟糾紛解決機(jī)制是將司法審判與非訴訟相結(jié)合，在司法審理的過(guò)程中盡可能使用調(diào)解的方式化解矛盾糾紛的一種有效機(jī)制。司法性非訴訟糾紛化解機(jī)制目前使用范圍十分廣泛，既能有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益，又能極大降低訴訟成本，實(shí)現(xiàn)將司法與非訴訟有機(jī)結(jié)合，是多元化社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制的一個(gè)突出方面和有效做法，并且將會(huì)繼續(xù)對(duì)社會(huì)矛盾化解發(fā)揮更大作用。

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