公共危機(jī)治理中非政府組織的參與

李斯文??

摘要：當(dāng)前，我國社會正在經(jīng)歷著社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變等形勢，諸多挑戰(zhàn)使得我國的公共危機(jī)治理在面臨諸多挑戰(zhàn)的同時，參與公共危機(jī)治理也有了更多的機(jī)遇，多元參與共同治理公共事務(wù)的格局已經(jīng)凸顯，據(jù)此，在系統(tǒng)分析非政府組織參與公共危機(jī)管理的優(yōu)勢及存在問題的基礎(chǔ)上提出了更好促進(jìn)非政府組織參與公共危機(jī)管理的建議對策。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；非政府組織；治理

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.26.063

1前言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國社會轉(zhuǎn)型進(jìn)入到關(guān)鍵時期，日益復(fù)雜的社會環(huán)境使我國的公共危機(jī)事件頻發(fā)，其波及范圍不斷擴(kuò)大。環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、社會分化、貧富差距拉大、社會控制弱化等多種因素都可能誘發(fā)影響公共危機(jī)事件。雖然在危機(jī)事件應(yīng)急處置中，政府扮演著主要角色，但其固有的效率低、反應(yīng)速度慢等弊端，使得非政府組織的作用日益凸顯，其自主性、專業(yè)性、執(zhí)行力高效等特點讓其在公共危機(jī)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。

本文通過分析在公共危機(jī)治理中非政府組織亟待解決的問題，針對這些問題提出了應(yīng)對之策。

2公共危機(jī)特征及公共危機(jī)治理

2.1公共危機(jī)的特征

羅森塔爾認(rèn)為：危機(jī)就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件，它具有嚴(yán)重威脅、不確定性和有危機(jī)感的情緒。公共危機(jī)除了具有危機(jī)的一般特征外，還具有自身的特征。

首先，公共危機(jī)具有社會性和公共性；公共危機(jī)事件和危機(jī)管理體系中涉及的危機(jī)是專指在公共管理范疇內(nèi)的危機(jī)管理，即對應(yīng)社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其影響和涉及的主體具有社群性。

其次，公共危機(jī)具有明顯的突發(fā)性和緊急性；風(fēng)險事態(tài)及狀態(tài)的發(fā)生是不能或難以預(yù)測的，是一種打亂既有體系或部分體系運作，對于體系內(nèi)變量的一種急速而突然變化的狀況。公共危機(jī)事件存在著發(fā)生征兆和預(yù)警的可能，而且正因為出乎通常社會秩序或人們的心理慣性運行，才會形成某種程度上的危險性。

再者，公共危機(jī)具有不確定性；公共危機(jī)一定程度上是在事件發(fā)生后，很難預(yù)計可能帶來的后果。同時，由于信息技術(shù)發(fā)展，事物間聯(lián)系呈現(xiàn)多元和共時的特征，資源的有效性事實上也會導(dǎo)致顧此失彼，“蝴蝶效應(yīng)”將危機(jī)的影響擴(kuò)大。

最后，公共危機(jī)的信息有限性也是明顯的特征；在危機(jī)狀態(tài)下，信息是極度匱乏和有限的，而且常常難辨真?zhèn)危恍畔⒉煌暾?、信息不及時以及信息不準(zhǔn)確共同造成在信息的反饋和處理過程中，信息極易失真，其正確性和有效性難以保證。

2.2公共危機(jī)治理

當(dāng)下的公共危機(jī)治理應(yīng)當(dāng)是一個多元主體參與的局面，而非政府獨當(dāng)一面。政府、社會組織、企業(yè)、個人有機(jī)合作能夠使公共危機(jī)治理更加高效，能夠避免很多不必要的麻煩。國內(nèi)學(xué)者薛瀾據(jù)此提出“公共治理結(jié)構(gòu)”的概念，該結(jié)構(gòu)由非政府組織、政府、企業(yè)和個人所構(gòu)成的治理主體的組織形態(tài)，這些主體在處理公共事務(wù)中依據(jù)共同的治理理念所形成的治理規(guī)范、治理秩序和治理手段組成。

3非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)狀分析及問題

3.1非政府組織及其參與公共危機(jī)治理的優(yōu)勢

非政府組織是指大多數(shù)獨立于政府之外，且主要為人類合作和社會公益，而非以商業(yè)性任務(wù)為目標(biāo)并提供基本社會服務(wù)或從事社區(qū)發(fā)展的工作的社會組織；與政府、企業(yè)不同，非政府組織有其自身的特性：組織性、合法性與非營利性等。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的進(jìn)一步發(fā)展，非政府組織憑借其特殊的優(yōu)勢，使得政府與非政府組織的合作范圍不斷擴(kuò)大，合作形式不斷擴(kuò)展，也取得了許多創(chuàng)新成果，總的來說，非政府組織在專業(yè)性、靈活性等方面有自身獨特的優(yōu)勢。

3.2非政府組織參與公共危機(jī)治理中存在的問題

非政府組織存在的問題一般可以分為兩個部分，一部分是非政府組織的問題，另一部分是非政府組織管理中存在的問題。前者以非政府組織為主，后者以社會等級管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位為主。

3.2.1非政府組織自身存在的問題

非政府組織在服務(wù)社會、承接政府職能和提高管理能力方面做了大量的工作，扮演了重要角色。在實踐過程中存在的問題可以概括為（1）官辦色彩較濃、自治性弱：非政府組織過分的依賴政府，在人員、辦公場所、財力等方面，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系；由于非政府組織官辦性強(qiáng)，政府過多介入，使其失去了應(yīng)有的獨立性、自治性。（2）資源有限性及較低的動員能力：由于缺乏足夠的行動基礎(chǔ)，包括政府的支持和制度上的規(guī)范，非政府組織的資源動員能力較低，資金來源少，資金不足，非政府組織的經(jīng)費主要來自個人和企業(yè)捐贈，缺乏有效的資金來源途徑；另外，非政府組織是公眾奉獻(xiàn)愛心、提供給公共服務(wù)的有機(jī)平臺，但是社會公眾參與率較低，直接影響了非政府組織自身的號召力。

3.2.2非政府組織管理中存在的問題

（1）政府管制過嚴(yán)，非政府組織缺乏應(yīng)有的活力。

政府對非政府組織實行“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的體制，該體制使非政府組織的活動受到諸多規(guī)定的限制和約束，政府管制性過嚴(yán)，使非政府組織缺乏應(yīng)有的活力；高門檻造成了很多游離于體制之外的“非法組織”，既不利于我國非政府組織的發(fā)展，也不利于非政府組織和政府進(jìn)行管理。另外，我國非政府組織的等級程序也比較復(fù)雜，目前的登記管理辦法，使得大量的非政府組織干脆放棄登記而自行活動。

（2）非政府組織監(jiān)督管理的不足。

首先，業(yè)務(wù)主管單位履行職責(zé)較虛，往往流于形式，對非政府組織運行過程中實質(zhì)性的監(jiān)管較少；其次，登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位之間缺乏應(yīng)有的溝通與協(xié)調(diào)，造成非政府組織政策制定與政策執(zhí)行上的不一致；從監(jiān)督形式上，年度檢查形式上較好，但缺乏可操作性；年度檢查對登記管理機(jī)關(guān)而言可以及時發(fā)現(xiàn)問題，但對非政府組織而言，忙于年度檢查的材料整理，一定程度上阻礙了非政府組織活動的進(jìn)一步開展。

4完善非政府組織參與公共危機(jī)治理的對策

針對非政府組織參與公共危機(jī)治理面臨的問題，可以從準(zhǔn)入制度、監(jiān)督管理、社會自律、人才隊伍建設(shè)等出發(fā)，以構(gòu)建更加合理有效的應(yīng)對之策。

4.1合理設(shè)置準(zhǔn)入門檻，簡化登記程序，探索直接登記

針對當(dāng)下我國非政府組織登記程序復(fù)雜，準(zhǔn)入門檻高的情況，業(yè)務(wù)主管單位和業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位分開管理的方式或許值得一試。部分非政府組織的管理可以撤銷業(yè)務(wù)主管部門，僅僅保留業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，在這種情況下，登記管理機(jī)關(guān)承擔(dān)登記、監(jiān)督等職責(zé)。社區(qū)性和與公眾生活直接相關(guān)的組織，可采取備案制的形式，承認(rèn)其合法地位，允許其根據(jù)各自的特點開展相應(yīng)的活動。這樣既能滿足社會公眾的各種需求，又能降低社會團(tuán)體的準(zhǔn)入門檻，簡化管理手續(xù)，減輕行政事務(wù)。

4.2加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督

4.2.1完善和細(xì)化非政府組織管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管職能

對于登記管理機(jī)關(guān)而言，應(yīng)該從重視登記到重視監(jiān)管。政府管理非政府組織的傳統(tǒng)方式是輕監(jiān)管、重審批，其優(yōu)勢是從入口嚴(yán)格把關(guān)，杜絕非法NGO的產(chǎn)生。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式是不利于非政府組織的良性發(fā)展的，為此，有必要實行輕審批、重監(jiān)管的模式，降低政府在非政府組織審批過程中限制性作為，把工作重點放在監(jiān)管上，減輕政府監(jiān)管部門在登記和年檢時的工作任務(wù)，將注意力和重點轉(zhuǎn)移到非政府組織活動的培育和監(jiān)管上來，重視管理過程，理順兩者之間的關(guān)系。

4.2.2多層次加強(qiáng)非政府組織的互律機(jī)制建設(shè)

積極培育獨立自主的社會認(rèn)證與評估機(jī)構(gòu)或組織是建立多層次互律機(jī)制的關(guān)鍵保障。第三方評估機(jī)構(gòu)的評估機(jī)制顯然是相對公平公正的，出具的評估報告自然可以增強(qiáng)非政府組織的社會公信力。此外，非政府組織提供的服務(wù)在效果和效率上很多時候并比政府更好，政府為實現(xiàn)權(quán)利下方及職能減負(fù)，完全可以通過購買非政府組織公共服務(wù)的方式實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移，實施的關(guān)鍵是通過規(guī)范、權(quán)威的評估機(jī)制選擇最恰當(dāng)?shù)摹肮?yīng)商”，項目實施過程中也要加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督而非管控，以此提高購買服務(wù)的質(zhì)量。

4.2.3以完善信息披露制度為重點加大社會監(jiān)督力度

非政府組織公信力的另一個體現(xiàn)是其信息透明度，組織本身以及組織在運行中對各種項目的信息公開都會顯著影響組織的公信力。但是由于監(jiān)管、自身管理、民眾意識等原因，我國非政府組織在信息公開上做得并不夠好，信息公開范圍狹小、內(nèi)容空洞、浮于表面等是我國非政府組織信息披露上的重大問題。社會民眾監(jiān)管力度差、意識不強(qiáng)是上述問題的主要原因，為此，加強(qiáng)社會監(jiān)督力度、建立非政府組織定期信息公開制度、培育良好的民主監(jiān)督意識可以從一定程度上解決上述問題。

4.2.4強(qiáng)化非政府組織人才隊伍的建設(shè)

人才隊伍建設(shè)與組織人員素養(yǎng)的提升是非政府組織良性發(fā)展的保證，綜合來看，現(xiàn)階段我國非政府組織中的人才隊伍構(gòu)成主要有社會工作人員、離退休人員、志愿者隊伍、義工隊伍等，受過專業(yè)培訓(xùn)或教育的專業(yè)人才隊伍嚴(yán)重匱乏；另外，在工作條件待遇上，非政府組織由于資金、管理等需要，在工作條件上并不能提供有吸引力的“籌碼”；此外，職業(yè)發(fā)展不明確也是阻礙優(yōu)秀人才進(jìn)入該領(lǐng)域的關(guān)鍵點。因此，應(yīng)該根據(jù)我國現(xiàn)有國情和非政府組織管理特點，完善人事管理公共政策，既要賦予非政府組織市民待遇，又要適當(dāng)加大對其人才建設(shè)的扶持力度。既要填補(bǔ)現(xiàn)有政策空白，又要考慮政策的過渡性。如：授權(quán)民政管理部門組建專門的非政府組織人事檔案管理中心；加大非政府組織補(bǔ)充養(yǎng)老保險（年金）推廣力度等。

參考文獻(xiàn)

[1]Rosenthal Uriel， Charles Michael T.Coping with Crisis： The Management of Disasters，Riots，and Terrorism， Springfield，Charles C. Thomas ，1989.

[2]張維平. 危機(jī)與我國社會危機(jī)的特點及分析[J]. 北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2006.

[3]薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌. 危機(jī)管理——轉(zhuǎn)型時期中國面臨的挑戰(zhàn)[J]. 北京：清華大學(xué)出版社，2005.

[4]陳金羅，劉培鳳. 轉(zhuǎn)型社會中的非營利組織監(jiān)管[J]. 北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[5]史波. 公共危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對機(jī)制及策略研究[J]. 情報理論與實踐，2010.

[6]毛凱英. 公共危機(jī)的協(xié)同治理機(jī)制——基于兩個案例的比較分析[J]. 中國社會科學(xué)，2011.

[7]陳寶勝. 公共危機(jī)治理的新制度主義闡釋[J]. 南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010.