水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度Ⅱ：主體梳理

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度Ⅱ：主體梳理

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態(tài)環(huán)境損害；責(zé)任追究；責(zé)任主體

在水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，需要明晰承擔(dān)水土資源損害責(zé)任的相關(guān)主體。在系統(tǒng)梳理水土保持管理體制的基礎(chǔ)上，分析了水土保持管理事權(quán)關(guān)系，進(jìn)而梳理總結(jié)出了承擔(dān)水土資源損害責(zé)任的相關(guān)主體，為界定水土保持責(zé)任、構(gòu)建水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度提供支撐。

在水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，需要明晰責(zé)任追究的范圍，即界定承擔(dān)水土資源損害責(zé)任的相關(guān)主體。水土管理涉及國(guó)家、省、地市、縣等多級(jí)黨委與政府部門(mén)，牽扯水利、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)行業(yè)管理部門(mén)，實(shí)際水土資源損害必將涉及不同層級(jí)、不同行業(yè)管理部門(mén)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。為科學(xué)界定水土資源損害的責(zé)任主體，本文在梳理水土保持管理體制及水土保持事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，概括總結(jié)了承擔(dān)水土資源損害責(zé)任的相關(guān)主體，以期為構(gòu)建水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度提供支撐，進(jìn)一步推動(dòng)水土保持生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

1 水土保持管理體制概況

根據(jù)水土保持法規(guī)定，我國(guó)水土保持管理的組織工作是在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理，國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)主管全國(guó)的水土保持工作。具體來(lái)講，我國(guó)水土流失及其綜合防治涉及地方黨委政府和行業(yè)管理部門(mén)，其中行業(yè)管理部門(mén)又包括主管部門(mén)(含派出機(jī)構(gòu))、協(xié)同管理部門(mén)、其他有關(guān)部門(mén)等[1]，詳見(jiàn)表1。

表1 承擔(dān)水土保持管理職責(zé)的相關(guān)責(zé)任主體

2 水土保持管理事權(quán)關(guān)系分析

分析中央與地方、行業(yè)管理部門(mén)間的水土資源管理事權(quán)關(guān)系，可以更好地梳理水土保持各相關(guān)工作部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，為合理界定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)水土資源損害責(zé)任的相關(guān)主體提供依據(jù)。

2.1 中央與地方事權(quán)關(guān)系

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的治理體系及財(cái)稅體制現(xiàn)狀，水土保持管理屬于中央和地方共同行使事權(quán)的事務(wù)。但是，根據(jù)水土保持相關(guān)事權(quán)的特征及事權(quán)運(yùn)行的流程不同，中央與地方共同行使事權(quán)的職能分工稍有不同。

2.1.1 分級(jí)管理的事權(quán)

分級(jí)管理事權(quán)即依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)將事權(quán)分成不同的級(jí)別，然后由中央和地方的業(yè)務(wù)主管部門(mén)分別行使[2]。對(duì)于特定標(biāo)準(zhǔn)，則根據(jù)相關(guān)事務(wù)的具體特征，進(jìn)行定性(初級(jí)和高級(jí)、普通和重大等)或定量(基于投資量、工程量等)分類。水土保持領(lǐng)域分級(jí)管理的事權(quán)主要涉及跨區(qū)域的事項(xiàng)、分級(jí)審批和分級(jí)監(jiān)管?？缡〖?jí)行政區(qū)域的水土保持管理相關(guān)事權(quán)都屬于中央。分級(jí)審批和分級(jí)監(jiān)管通常是根據(jù)水土資源領(lǐng)域事項(xiàng)的重要性(工程量、投資量、審批權(quán)限等)進(jìn)行劃分，包括建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水土保持建設(shè)工程審批與驗(yàn)收、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)等。

以水土保持方案審批為例，水行政主管部門(mén)審批水土保持方案實(shí)行分級(jí)審批制度：①國(guó)務(wù)院審批(核準(zhǔn)、備案)項(xiàng)目、跨省(區(qū)、市)項(xiàng)目和中央立項(xiàng)水利項(xiàng)目的水土保持方案，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)審批；②中央審批立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和限額以上技術(shù)改造項(xiàng)目的水土保持方案，除了國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)審批的項(xiàng)目，均由省級(jí)水行政主管部門(mén)審批；③地方審批立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和限額以下技術(shù)改造項(xiàng)目的水土保持方案，由相應(yīng)級(jí)別的水行政主管部門(mén)審批；④鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、個(gè)體及其他項(xiàng)目的水土保持方案，由項(xiàng)目所在縣級(jí)水行政主管部門(mén)審批；⑤跨地區(qū)項(xiàng)目的水土保持方案，報(bào)上一級(jí)水行政主管部門(mén)審批。同時(shí)，要求縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)審批的水土保持方案，報(bào)上一級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)備案。

2.1.2 過(guò)程分工的事權(quán)

過(guò)程分工的事權(quán)即中央和地方在不同階段介入某一事權(quán)運(yùn)行過(guò)程。過(guò)程分工的事權(quán)是最為常見(jiàn)的，尤其在政策領(lǐng)域最為普遍。根據(jù)決策與執(zhí)行的方式不同，過(guò)程分工的事權(quán)又可以分為剛性約束下的事權(quán)分工和彈性約束下的事權(quán)分工兩類[2]。

(1)剛性約束下的事權(quán)分工，主要包括決策和監(jiān)督兩個(gè)方面，在中央和地方形成“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”事權(quán)運(yùn)行流程, 如中央在起草法規(guī)、擬定政策、制定規(guī)劃、出臺(tái)規(guī)章/標(biāo)準(zhǔn)/技術(shù)規(guī)范決策之后，地方才能行使其政策執(zhí)行的職能，然后中央通過(guò)工作考核、工作檢查、監(jiān)測(cè)等手段，監(jiān)督地方落實(shí)政策的效果。剛性約束的事權(quán)分工體現(xiàn)在水土資源領(lǐng)域，主要包括水土保持相關(guān)法律法規(guī)、水土保持相關(guān)政策、水土保持規(guī)劃、水土保持行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)/技術(shù)規(guī)范、水土保持監(jiān)測(cè)與公告等，以及配套的貫徹落實(shí)監(jiān)督管理措施等。這類事項(xiàng)的相關(guān)責(zé)任較為明確，是水土資源損害責(zé)任追究中應(yīng)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

(2)彈性約束下的事權(quán)分工，主要指中央部門(mén)借助資金、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等方式，激勵(lì)和引導(dǎo)地方工作重心，在中央和地方之間形成“決策—執(zhí)行—激勵(lì)”的事權(quán)運(yùn)行流程。①補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，中央部門(mén)在下達(dá)任務(wù)時(shí)，提供一定的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)資金，完成相關(guān)任務(wù)的地方則獲得這些資金支持；②示范和評(píng)比，中央部門(mén)在地方層面開(kāi)展政策試驗(yàn)，樹(shù)立示范區(qū)，探索典型做法，然后推動(dòng)地區(qū)交流，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)推廣。彈性約束的事權(quán)分工體現(xiàn)在水土資源領(lǐng)域，主要包括國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持項(xiàng)目管理等治理工程方面，以及水土保持科技示范園區(qū)、水土保持生態(tài)文明示范縣/城市等。這類事項(xiàng)屬于鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)地方積極性的手段，水土資源損害責(zé)任追究時(shí)需要根據(jù)情況酌情考慮。

2.2 行業(yè)部門(mén)間事權(quán)關(guān)系

涉及水土保持管理的行業(yè)管理部門(mén)主要有水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、發(fā)展與改革、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、交通、建設(shè)等主管部門(mén)。行業(yè)部門(mén)間的事權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，其中水行政主管部門(mén)是水土保持的主管部門(mén)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源部門(mén)是水土保持協(xié)同管理部門(mén)，發(fā)展與改革、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、交通、建設(shè)等部門(mén)按照職責(zé)各自負(fù)責(zé)水土保持相關(guān)工作?，F(xiàn)有管理體制下，行業(yè)部門(mén)水土資源保護(hù)與治理的相關(guān)職責(zé)存在一定交叉。

水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)涉及水土保持有關(guān)政策、法律法規(guī)、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)/規(guī)范等領(lǐng)域的事權(quán)，承擔(dān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持審批并監(jiān)督實(shí)施、水土流失監(jiān)測(cè)與公告等事權(quán)。此外，水行政主管部門(mén)還承擔(dān)組織實(shí)施部分水土保持建設(shè)項(xiàng)目的事權(quán)。對(duì)其他行業(yè)部門(mén)或其他行業(yè)所屬的企事業(yè)單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施的水土保持建設(shè)項(xiàng)目提供指導(dǎo)并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)管理部門(mén)并不以水土資源管理為主，但是在本行業(yè)管理中融入了水土資源保護(hù)與治理的職責(zé)，體現(xiàn)了一崗雙責(zé)的特點(diǎn)。如交通部門(mén)在組織實(shí)施或監(jiān)督管理本行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)過(guò)程中，需要發(fā)揮其監(jiān)督管理水土流失防治及水土保持措施落實(shí)的相關(guān)責(zé)任。

發(fā)展與改革和財(cái)政部門(mén)則主要是參照行業(yè)管理部門(mén)的意見(jiàn)進(jìn)行相關(guān)審批及資金安排等事權(quán)。

3 水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體

通過(guò)梳理水土保持管理體制及相關(guān)事權(quán)關(guān)系可知，我國(guó)水土保持管理體現(xiàn)了“條塊分割，以地方為主”的模式，承擔(dān)損害的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任主體主要有地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部及行業(yè)管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)纱箢?。地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部，又可劃分為地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員和分管水土保持管理的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員。其中，地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)水土保持工作負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員是第一責(zé)任人，承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)涉及水土保持管理的集體決策也承擔(dān)主要責(zé)任。分管水土保持管理的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，主要涉及執(zhí)行、管理和監(jiān)督類的有關(guān)損害責(zé)任。行業(yè)管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部，又可劃分為水行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部和其他行業(yè)管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部。其中，水行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部主要承擔(dān)水土保持政策、規(guī)劃、執(zhí)行、許可與審批、監(jiān)測(cè)與公告、監(jiān)督與管理等相關(guān)責(zé)任；其他行業(yè)管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部主要承擔(dān)行業(yè)內(nèi)涉及水土保持的行業(yè)政策、規(guī)劃、監(jiān)督管理等責(zé)任。

4 結(jié) 語(yǔ)

水土保持工作具有顯著的綜合性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，因此承擔(dān)水土資源損害責(zé)任的相關(guān)部門(mén)及責(zé)任主體也相對(duì)較多。梳理部門(mén)職責(zé)和水土保持事權(quán)關(guān)系，可以明晰水土保持管理責(zé)任主體及其相互關(guān)系，為下一步界定水土資源損害責(zé)任奠定基礎(chǔ)。

[1] 水利部，中國(guó)科學(xué)院，中國(guó)工程院.中國(guó)水土流失防治與生態(tài)安全：水土流失防治政策卷[M].北京: 科學(xué)出版社，2010:123-124.

[2] 韓旭，涂鋒. 中央、地方事權(quán)關(guān)系研究報(bào)告[M].北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015:63-67.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)10-0019-03

李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費(fèi)縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-25