關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的調(diào)查與思考

摘 要 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)是一個(gè)事關(guān)農(nóng)村法制體系構(gòu)建的關(guān)鍵問(wèn)題，也是關(guān)于貫徹落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的嚴(yán)肅問(wèn)題。關(guān)于這一問(wèn)題，筆者通過(guò)對(duì)基層農(nóng)村的走訪，做出了一些相關(guān)的研究調(diào)查。本文經(jīng)過(guò)對(duì)調(diào)查結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)分析，可以判定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在農(nóng)村民主與法制建設(shè)中的位置和功能是任何部門都難以替代的，它最主要的職責(zé)是在農(nóng)村構(gòu)建民主法制體系，讓農(nóng)村人民群眾的法制意識(shí)和觀念得到一定程度的提升。

關(guān)鍵詞 司法行政 農(nóng)村法治 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 司法所 調(diào)查

作者簡(jiǎn)介：龔召陽(yáng)，江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)東橋鎮(zhèn)人民政府。

中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.311

法制建設(shè)在近些年來(lái)，一直在由上至下深入進(jìn)農(nóng)村，滿足了廣大農(nóng)村人民群眾的司法需要，隨著國(guó)家普法宣傳的不斷深入人心，農(nóng)村法治工作取得了積極的成果。但隨著國(guó)家法治進(jìn)程的日益推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)也面臨著現(xiàn)代挑戰(zhàn)，下面將從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，討論一些有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的問(wèn)題。

一、從農(nóng)村實(shí)際需要來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有著極強(qiáng)的生命力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)動(dòng)力，說(shuō)到底是基于農(nóng)村和農(nóng)民的需求。一是農(nóng)村法制宣傳上稍顯薄弱，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所來(lái)填補(bǔ)這樣的空缺，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所被賦予了“送法進(jìn)村到戶”的使命，這樣的工作有著強(qiáng)有力的針對(duì)性和實(shí)用性，農(nóng)民朋友最亟需的法律知識(shí)就是司法所工作人員要普及的法律知識(shí)。農(nóng)民朋友在經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)后，就會(huì)有更強(qiáng)烈的法律意識(shí)。二是農(nóng)村在依法治理的進(jìn)程中存在諸多新?tīng)顩r和新問(wèn)題，這就有待于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所來(lái)進(jìn)行研究和解決。農(nóng)村依法治理通?？梢苑殖舌l(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何依法行政并做出正確的決策，鄉(xiāng)村事務(wù)該怎樣將法律化作規(guī)則，以及這些規(guī)則該如何實(shí)施，是比較復(fù)雜和系統(tǒng)的一項(xiàng)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在這些方面已經(jīng)做了非常多的探索和嘗試，并為我國(guó)的法制建設(shè)提出了不少的建議。在我國(guó)，絕大多數(shù)省份已經(jīng)進(jìn)行過(guò)依法治理。三是農(nóng)村村民之間經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生一些糾紛，而隨著社會(huì)日益進(jìn)步，這些糾紛也逐漸變得更為繁雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所負(fù)擔(dān)起了調(diào)解處理這些糾紛的艱巨使命。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的調(diào)解和指導(dǎo)，群眾調(diào)解工作已經(jīng)在近些年走向了正軌，形成了一套完整的、適合農(nóng)村的工作方式。已經(jīng)達(dá)到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的基本要求。在建設(shè)司法所之后，農(nóng)村糾紛有了更加合適的調(diào)解手段，提升了農(nóng)村人民群眾的司法觀念、水平和意識(shí)，降低了農(nóng)村刑事案件的發(fā)生率，化解了不少群眾上訪事件。四是鄉(xiāng)村和農(nóng)民需要更周全更方便的法律服務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所以其靈活的工作模式極大的推進(jìn)了這一工作的順利開展?，F(xiàn)在農(nóng)村的法律服務(wù)工作基本上可以通過(guò)司法所和基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行承擔(dān)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建立以來(lái)，已經(jīng)處理了大量的司法糾紛，為農(nóng)民挽回了巨量的經(jīng)濟(jì)損失。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在社會(huì)治安管理上起到非凡的效果，為農(nóng)村的秩序穩(wěn)定起到了重要的作用。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所也承擔(dān)著刑釋人員的幫教和安置，從精神上、心理上和生活上起到了一定的幫助作用，并減少這些人出現(xiàn)重新犯罪的概率。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，我省最近幾年全省刑釋人員重新犯罪率持續(xù)下降，2016年已經(jīng)下降到5.7%。

筆者同樣也對(duì)從事本行業(yè)同仁的看法進(jìn)行了解，通過(guò)大量的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，筆者也對(duì)他們的這些看法進(jìn)行了總結(jié)。絕大多數(shù)法律服務(wù)工作者都認(rèn)為司法所在當(dāng)前的位置和鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)站一樣不可或缺，社區(qū)醫(yī)院解決了農(nóng)民看病難的問(wèn)題，司法所則滿足了農(nóng)民對(duì)法律的迫切需要，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所建設(shè)很有必要。究其原因，實(shí)際上是司法所補(bǔ)全了我國(guó)司法體系在農(nóng)村的不足，是司法工作的第一道防線，將更多的社會(huì)矛盾解決在萌芽狀態(tài)，鏟除了村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最大阻礙。在沒(méi)有設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所之前，農(nóng)村群眾出現(xiàn)糾紛，大事小情都要找領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)評(píng)理，而鎮(zhèn)村干部在法律方面并不專業(yè)，所以占用了大量的工作時(shí)間和人力資源，當(dāng)有了司法所之后，這些問(wèn)題通過(guò)司法所基本上都能消弭于無(wú)形。在調(diào)研中令筆者印象最深刻的就是某個(gè)擁有六萬(wàn)余人的大鎮(zhèn)，在2016年發(fā)生的745起糾紛當(dāng)中，村委會(huì)調(diào)解了532起，司法所解決了各村提交的213起，真正移交到法庭的只有4起。更加可貴的是，司法所成功的勸解了17次村民上訪，達(dá)到了小事不出村，大事不出鎮(zhèn)的目標(biāo)。另外，司法所工作人員也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會(huì)議中的決策提供了法律上的依據(jù)和意見(jiàn)建議，起到一個(gè)法律顧問(wèn)的作用。眾所周知，依法行政是政府執(zhí)政的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，因?yàn)椴粔驅(qū)I(yè)的原因，執(zhí)政部門在實(shí)施依法行政方面確實(shí)有一定難度，但是有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，這些難度也就不存在了。此外，2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)這一決議中，司法所起到了不可或缺的作用。

加強(qiáng)司法所建設(shè)的理由可以歸結(jié)為三點(diǎn)：一是司法所在處理社會(huì)事務(wù)中可以起到巨大的作用，這和職能轉(zhuǎn)化后的政府職能相切合。二是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，社會(huì)矛盾將日漸增加和復(fù)雜化，司法所在應(yīng)對(duì)和化解這些新矛盾、新問(wèn)題上有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。三是在依法治國(guó)政策的推進(jìn)下，可以預(yù)見(jiàn)，以后我國(guó)的法治化進(jìn)程將會(huì)愈來(lái)愈快，而法制是基于普法基礎(chǔ)上的，司法所向鄉(xiāng)村普及法律方面有著比較大的優(yōu)勢(shì)，所以，筆者認(rèn)為不管是以前、現(xiàn)今還是未來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)都完全不能放緩放松。

不過(guò)，筆者在調(diào)查總結(jié)中也發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)也漸漸開始出現(xiàn)了和區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不協(xié)調(diào)的一面。這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，思想觀念的老化問(wèn)題。一些從事司法工作的同志片面的認(rèn)為鎮(zhèn)村的司法行政工作無(wú)異于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人民調(diào)解工作，依法治理并不在司法所的管轄范圍內(nèi)，而是在黨委和政府的工作范疇，對(duì)刑釋人員的幫教和安置是公安機(jī)關(guān)需要做的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所并無(wú)存在和建設(shè)的意義。這樣的觀念阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在農(nóng)村的建立，同時(shí)也對(duì)基層司法工作的推進(jìn)有所影響。

第二，隊(duì)伍素質(zhì)不高。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員有專職也有少量兼職，在專職的司法助理員中，以工代干、以農(nóng)代干或招聘合同制干部占到三分之一左右，隸屬司法行政編制的不到一半。從文化層次角度上來(lái)看，本科以上文化的司法工作人員還不到一半。司法助理員文化水平還不算高，并且有著成分復(fù)雜、管理多重、待遇參差不齊的特點(diǎn)，這對(duì)于基層司法行政工作來(lái)說(shuō)并不算是好事。

第三，組織形式不適應(yīng)。還有不少司法所在機(jī)構(gòu)、人員編制上還比較模糊，并未得到根本上的解決。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建立密度上，我國(guó)還沒(méi)有完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的任務(wù)，并且在建立地點(diǎn)上，東部多于西部、南方多于北方，在司法資源上不平衡。上述問(wèn)題都是亟待改變的。

二、新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)司法所的構(gòu)建提出了新的標(biāo)準(zhǔn)

第一，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮發(fā)展，民主和法制構(gòu)建進(jìn)程越來(lái)越快，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了依法治國(guó)在當(dāng)前中依然需要不斷踐行，這就需要各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要緊緊圍繞依法治國(guó)來(lái)開展工作，在這里鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法治理工作可謂是一個(gè)重點(diǎn)。截至去年，中國(guó)農(nóng)村人口有5.89億，占到全國(guó)總?cè)藬?shù)的42.65%，很顯然依法治國(guó)中農(nóng)村要做的工作很多，這些數(shù)據(jù)也充分說(shuō)明了農(nóng)村在依法治國(guó)的基本方針的實(shí)施中，仍是不可忽略的一大陣地。而司法所受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開依法治理工作，能向村民深入開展普法教育工作，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決議給出法律審核建議，無(wú)論是法律普及還是依法治理都離不開司法所。

第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)基層司法工作職能提出了更高的要求。司法行政機(jī)關(guān)要適應(yīng)這樣的變化，最好的途徑就是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的投入力度。職能變化主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是工作內(nèi)容的改變，從以往單一的為人民群眾進(jìn)行調(diào)解，向著更加全面的司法行政工作轉(zhuǎn)變。在上個(gè)世紀(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建立之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法助理員的工作基本上是調(diào)解糾紛，并且糾紛的種類也無(wú)非是常見(jiàn)的鄰里糾紛、家庭糾紛和簡(jiǎn)單的利益糾紛；而現(xiàn)在基層司法所不僅承擔(dān)糾紛調(diào)解工作，還涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理。宣傳教育和基層法律服務(wù)工作，還要參與到社會(huì)治安綜合治理進(jìn)而對(duì)刑滿釋放人員的幫教和安置工作，在工作難度和工作方式上都更加繁復(fù)；二是工作方法的變化。以前大多是要靠行政手段調(diào)解糾紛，而現(xiàn)在是通過(guò)法律手段。以往調(diào)解糾紛，都是通過(guò)行政手段來(lái)解決問(wèn)題，而現(xiàn)在隨著農(nóng)村人民群眾法律意識(shí)的日漸提升，如果調(diào)解不依法，那么他們就會(huì)將問(wèn)題的解決寄托于法院；三是工作范圍更加擴(kuò)大化。也就是從以往的封閉性工作范圍向著開放性工作轉(zhuǎn)變。以前司法所的工作范圍大致上局限于本土，人熟地也熟，而今隨著農(nóng)村勞務(wù)人口交流的不斷增加，鎮(zhèn)村的流動(dòng)人口也呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，在法制宣傳、法律服務(wù)和糾紛調(diào)解上可能會(huì)涉及到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)乃至省市，這也讓工作變得更加復(fù)雜化。四是工作對(duì)象的變化，以前司法所面向的是老百姓，而現(xiàn)在已經(jīng)開始向著依法管“官”方向轉(zhuǎn)變。這對(duì)于司法所工作人員的工作能力提出了更高的挑戰(zhàn)。以上幾點(diǎn)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政工作在構(gòu)建法制社會(huì)的歷程中將起到更為重要的作用，同時(shí)也揭示了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)仍舊是有必要的。

三、抓住歷史機(jī)遇，積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)工作

第一，在建所的進(jìn)程上，不要求全面推進(jìn)，而是要遵照“抓重點(diǎn)、帶周邊、建設(shè)規(guī)范同時(shí)抓”的方式，逐步推進(jìn)。通過(guò)已經(jīng)建立起司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶動(dòng)沒(méi)有覆蓋司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，注重司法所建設(shè)的規(guī)范性，主要任務(wù)是厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)司法局對(duì)司法所的管理規(guī)制，劃定司法所的職能和權(quán)利所在，構(gòu)建工作目的和評(píng)級(jí)規(guī)制，提升司法所工作人員專業(yè)素質(zhì)等。

第二，不要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都強(qiáng)制性建所，但是要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求入手，進(jìn)行靈活處理?？傮w而言，人口破萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立司法所是有必要的。司法所的專職工作人員應(yīng)不低于7人。社情較為繁復(fù)、經(jīng)濟(jì)較為繁榮的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立司法所也有必要，無(wú)須建立司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要配置一名司法助理員。

第三，在建所的方式上，不要以人口作為絕對(duì)判斷依據(jù)，要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際需要入手，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)部門作為建所的主要方式。一是在有助于在司法行政編制存在缺口的狀況下，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制人員來(lái)對(duì)司法所人員不足問(wèn)題進(jìn)行解決；二是有助于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政工作更多的納入進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政工作中，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政工作當(dāng)做職能以內(nèi)的事情；三是有助于司法所在辦公經(jīng)費(fèi)和環(huán)境上能夠受到更多的關(guān)注和支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之后，司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能對(duì)司法所進(jìn)行雙重管理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。

四、總結(jié)

我國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)上已經(jīng)持續(xù)投入了很多年，也取得了很大的成果，但也面臨著更多的挑戰(zhàn)，在以后，司法所的建設(shè)仍要持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，為我國(guó)法制建設(shè)的完善起到更加積極的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]弋振立. 關(guān)于司法所建設(shè)的調(diào)查與思考.人民調(diào)解.2015（10）.

[2]青海省司法廳基層基礎(chǔ)建設(shè)課題調(diào)研組、王小民、楊柳. 關(guān)于青海省司法所建設(shè)狀況的調(diào)查與思考.中國(guó)司法.2013（6）.

[3]吳愛(ài)英. 全面加強(qiáng)司法所建設(shè) 進(jìn)一步強(qiáng)化司法行政基層基礎(chǔ).中國(guó)司法.2014（7）.

[4]石翠杰. 謀求東部地區(qū)司法所建設(shè)新突破——關(guān)于山東省濟(jì)寧市推進(jìn)司法所建設(shè)的調(diào)查與思考.中國(guó)司法.2013（3）