吃準(zhǔn)重點(diǎn) 精細(xì)增修

劉金鵬

職工代表大會(huì)制度是企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本形式，是基層民主政治建設(shè)的重要途徑。

2010年12月23日，市十三屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)《上海市職工代表大會(huì)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）。2011年5月1日，條例開始施行。

條例執(zhí)行情況喜憂參半

2014-2016年，為檢查條例貫徹實(shí)施情況，并為法規(guī)修訂做準(zhǔn)備，市人大內(nèi)司委、市總工會(huì)對(duì)條例執(zhí)行情況開展了監(jiān)督調(diào)研，先后走訪17個(gè)區(qū)縣，召開30多個(gè)專題座談會(huì)，聽取近800人次意見建議，對(duì)600多名職工進(jìn)行法規(guī)實(shí)施情況滿意度測(cè)評(píng)。

調(diào)研表明，條例施行以來(lái)，全市各級(jí)黨政工組織非常重視，基本形成黨委統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、行政承擔(dān)主體責(zé)任、工會(huì)履行運(yùn)行職責(zé)、職工群眾積極參與的工作格局，職代會(huì)制度建設(shè)呈現(xiàn)出多種形式、職代會(huì)逐步成型、職代會(huì)運(yùn)行質(zhì)量不斷提高、各級(jí)組織勇于在推進(jìn)中創(chuàng)新克難等特點(diǎn)，條例在促進(jìn)企事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)職工合法權(quán)益、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了重要的法治保障作用。

但是，條例在執(zhí)行中也存在一些問題：有的政府部門責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，組織、指導(dǎo)和監(jiān)督工作缺位；不少企業(yè)管理者法治觀念薄弱，部分外資和私營(yíng)企業(yè)管理方因擔(dān)心企業(yè)與工會(huì)形成對(duì)立、工作程序繁雜、運(yùn)行成本較高等原因，拒絕或阻礙建制；一些地區(qū)和行業(yè)的小微企業(yè)面廣量大、流動(dòng)分散，建制難度非常大；一些區(qū)域、行業(yè)以聯(lián)合職代會(huì)形式覆蓋非公企業(yè)，但企業(yè)和職工知曉率和參與度較低。

修改條例迫在眉睫

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)改制和股權(quán)結(jié)構(gòu)變化等更趨頻繁，部分企業(yè)忽視職工的民主權(quán)利，職工在重大調(diào)整中缺乏知情權(quán)、審議權(quán)和表達(dá)權(quán)，經(jīng)常出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議和群體性勞動(dòng)糾紛。為進(jìn)一步營(yíng)造構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的良好環(huán)境，本市《關(guān)于貫徹<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見>的實(shí)施意見》明確提出，要“研究修訂《上海市職工代表大會(huì)條例》”。

與此同時(shí)，受當(dāng)時(shí)條件限制，條例相關(guān)規(guī)定較為原則，職代會(huì)的部分運(yùn)行方式和操作程序不夠明確，需要予以補(bǔ)充或者細(xì)化。

面對(duì)這些新情況新問題，條例亟需進(jìn)行修改完善。

法規(guī)起草工作深入扎實(shí)

今年，市人大常委會(huì)將條例修改列入年度立法正式項(xiàng)目后，市人大內(nèi)司委和市總工會(huì)在三年監(jiān)督調(diào)研基礎(chǔ)上，組成聯(lián)合起草組深入開展研究論證。

聯(lián)合起草組先后召開相關(guān)黨政職能部門、國(guó)有企業(yè)及事業(yè)單位、非公企業(yè)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人大代表、專家學(xué)者和律師等各方面座談會(huì)10多次，廣泛查閱上位法、有關(guān)規(guī)章和文件，并學(xué)習(xí)借鑒兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)做法。法規(guī)草案初步形成后，又多次與人力資源社會(huì)保障、社會(huì)工作黨委、工商聯(lián)、企聯(lián)等開展專題研討，并赴徐匯、楊浦等區(qū)現(xiàn)場(chǎng)觀摩區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)運(yùn)行情況，書面征求市級(jí)各相關(guān)部門、各區(qū)人大常委會(huì)和總工會(huì)、部分街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專家學(xué)者和部分來(lái)自企業(yè)的人大代表的意見建議，同時(shí)還委托市政協(xié)社法委召開相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員座談會(huì)。經(jīng)過(guò)反復(fù)修改完善，最終形成《上海市職工代表大會(huì)條例修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“修正案草案”）。6月22日，市十四屆人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)修正案草案進(jìn)行了審議。

修正案草案注重關(guān)鍵問題

本次修正堅(jiān)持以上位法為主要依據(jù)，注重將中央和本市對(duì)企事業(yè)單位民主管理的最新規(guī)定作為重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容，將本市各級(jí)組織和企事業(yè)單位在實(shí)踐中創(chuàng)造的典型經(jīng)驗(yàn)提升到立法層面進(jìn)行研究。修正案草案新增和修改條文共12條（其中新增2條、修改10條）。

關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善各方面職責(zé)

一是完善了企事業(yè)單位的職責(zé)。修正案草案專門增加一款，規(guī)定“企事業(yè)單位與本單位工會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)商制定實(shí)行職工代表大會(huì)制度的具體辦法，并納入本單位的管理制度”，以保證法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定能夠得到具體落實(shí)。

二是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。職代會(huì)制度作為基層民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。調(diào)研中，相關(guān)黨政部門也提出，應(yīng)增加加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。為此，修正案草案規(guī)定“職工代表大會(huì)接受本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位的中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，依法行使職權(quán)”。

三是強(qiáng)化了政府及部門職責(zé)。修正案草案從兩個(gè)方面作了修改完善：一方面，明晰各級(jí)政府的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，補(bǔ)充規(guī)定各級(jí)政府“應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)本地區(qū)實(shí)施職工代表大會(huì)制度，建立健全工作機(jī)制，通過(guò)與工會(huì)召開聯(lián)席會(huì)議或者采取適當(dāng)方式，推進(jìn)本地區(qū)落實(shí)職工代表大會(huì)制度”。另一方面，在規(guī)定政府相關(guān)部門對(duì)職代會(huì)制度實(shí)行情況履行“督促、指導(dǎo)”職責(zé)基礎(chǔ)上，還增加履行“檢查”職責(zé)的規(guī)定。

關(guān)于完善職代會(huì)職權(quán)

一是補(bǔ)充了審議建議權(quán)內(nèi)容。為充實(shí)和完善職代會(huì)對(duì)企事業(yè)單位重大調(diào)整事項(xiàng)的審議建議權(quán)，把預(yù)防和化解群體性勞動(dòng)糾紛關(guān)口前移，修正案草案在職代會(huì)審議建議權(quán)方面增加了一項(xiàng)內(nèi)容，規(guī)定企事業(yè)單位相關(guān)重要調(diào)整事項(xiàng)，涉及職工工作崗位和地點(diǎn)調(diào)整、分流安置、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葎趧?dòng)關(guān)系變更的方案，應(yīng)當(dāng)向職代會(huì)報(bào)告。

二是補(bǔ)充了審議通過(guò)權(quán)內(nèi)容。在增加職代會(huì)審議建議權(quán)的同時(shí)，修正案草案相應(yīng)增加了一項(xiàng)審議通過(guò)權(quán)內(nèi)容，即“企事業(yè)單位因?qū)嵤┍緱l例第九條第（三）項(xiàng)的勞動(dòng)關(guān)系變更方案引發(fā)群體性勞動(dòng)糾紛，依照規(guī)定開展集體協(xié)商形成的專項(xiàng)集體合同草案”，應(yīng)當(dāng)向職代會(huì)報(bào)告，并由職代會(huì)審議通過(guò)，目的是保障企事業(yè)單位深化改革、轉(zhuǎn)型改制的順利進(jìn)行，為企事業(yè)單位在進(jìn)行重大調(diào)整中協(xié)調(diào)處理好勞動(dòng)關(guān)系提供法律導(dǎo)向，為維護(hù)企事業(yè)單位和職工雙方利益提供法律保障。

關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)建設(shè)

一是明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處職責(zé)。區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度建設(shè)，是順應(yīng)本市非公經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、中小企業(yè)迅速增加等變化應(yīng)運(yùn)而生的一種制度創(chuàng)新。但是，當(dāng)前其在建制率、覆蓋面和運(yùn)行質(zhì)量等方面還存在一些問題。鑒于區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)主要建立和運(yùn)行在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門發(fā)揮直接具體的指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)作用十分重要。為此，修正案草案規(guī)定，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)職能部門，并明確其職責(zé)。二是將“商業(yè)街區(qū)”納入?yún)^(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)適用范圍，并將繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等納入其審查內(nèi)容。

關(guān)于加大監(jiān)督檢查和壓實(shí)法律責(zé)任

一是增設(shè)了聯(lián)合檢查內(nèi)容。為加強(qiáng)部門協(xié)作，加大監(jiān)督檢查力度，修正案草案專門增加一條，規(guī)定“市和區(qū)人力資源社會(huì)保障行政管理部門與同級(jí)工會(huì)對(duì)企業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)保障法律法規(guī)情況開展聯(lián)合檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)檢查企業(yè)實(shí)行職工代表大會(huì)制度的情況”，以促進(jìn)有關(guān)部門開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查，并根據(jù)需要開展重點(diǎn)監(jiān)督檢查。

二是增設(shè)了運(yùn)用社會(huì)信用管理等違法處置程序。根據(jù)本市相關(guān)區(qū)縣總工會(huì)使用“勞動(dòng)法律監(jiān)督整改意見書”和“勞動(dòng)法律監(jiān)督處理建議書”（即“兩書”）工作實(shí)踐，為增強(qiáng)操作性，修正案草案明確了“兩書”的整改期限，分別為九十日和三十日；同時(shí)規(guī)定，對(duì)于因“違反本條例規(guī)定引發(fā)群體性勞動(dòng)糾紛”以及被“工會(huì)開具勞動(dòng)法律監(jiān)督處理建議書”的企事業(yè)單位，相關(guān)政府部門“應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查處理”；為增強(qiáng)執(zhí)法剛性，結(jié)合上海各區(qū)縣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修正案草案規(guī)定“對(duì)企事業(yè)單位逾期仍不改正的，由市總工會(huì)按照本市社會(huì)信用管理的相關(guān)規(guī)定將該信息納入市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。對(duì)違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的，由人力資源社會(huì)保障行政管理部門依法作出行政處理?！眅ndprint