原則與例外的統(tǒng)一：“一般基礎(chǔ)設(shè)施”判斷的歐盟實踐及對中國的啟示

李仲平

(廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510521)

原則與例外的統(tǒng)一：“一般基礎(chǔ)設(shè)施”判斷的歐盟實踐及對中國的啟示

李仲平

(廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510521)

歐盟根據(jù)政府資助是否授予接受者不公平的競爭優(yōu)勢區(qū)分“一般基礎(chǔ)設(shè)施”和“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”，并分別在使用者、所有者/管理者及其股東層面，創(chuàng)設(shè)出判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的公開使用原則、國家職責(zé)原則、公開招投標原則、私人投資者原則和低利潤原則。此外，基于協(xié)調(diào)保護競爭與其他社會目標之間的沖突以及克服市場失靈的現(xiàn)實需要，歐盟委員會又設(shè)置了豁免“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的若干例外。中國可借鑒上述原則識別“一般基礎(chǔ)設(shè)施”，并豁免政府向兼具經(jīng)濟不可行性、公共利益性和比例性的“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”提供的資助。

一般基礎(chǔ)設(shè)施；特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施；補貼

在《補貼與反補貼措施協(xié)定》(以下簡稱“《反補貼協(xié)定》”)第8條關(guān)于不可訴補貼的條款失效后，世界貿(mào)易組織成員方向“一般基礎(chǔ)設(shè)施”提供的補貼，成為不受反措施規(guī)制的唯一例外。由于《反補貼協(xié)定》并未就“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的法律含義及判斷標準做出說明，致使其成為國際補貼與反補貼理論及其實踐亟需澄清的模糊之一。而美國與歐盟在世界貿(mào)易組織爭端解決機構(gòu)互訴對方影響大型民用航空器補貼爭端的提出，則標志著“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的判斷標準已經(jīng)成為新近國際補貼爭端的主要焦點之一*European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft,WT/ DS 316/R,30 June 2010,paragraph.7.1054,7.1102, 7.1135,7.1136 and United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft , WT/DS353/R,31 March 2011. paragraphs.7.360,7.370-7.371,https:// www.wto.org/ english/ tratop_e/dispu_e/cases _e/ds316 _e.htm,2015年9月10日訪問。。在歐美學(xué)界紛紛根據(jù)各自域內(nèi)實踐，已就如何判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”展開大量研究并取得顯著成果的情形下*比如Ragosta et al.(1994)探討了美國商務(wù)部判斷基礎(chǔ)設(shè)施補貼可否抵消的規(guī)則演變;Lee(2006)探討了《反補貼協(xié)定》語境下“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的含義和判斷標準；Koenig et al.(2004)研究了歐盟委員會判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的法律邏輯；Kekelekis(2011)探討了歐盟委員會判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的最新趨勢和發(fā)展動態(tài)；等等。，中國學(xué)界關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的研究仍多限于反壟斷法的視閾*比如：姚保松(2008)主要探討反壟斷法對基礎(chǔ)設(shè)施所有者可能濫用市場支配地位的識別和規(guī)制；李劍(2009)在反思既有基礎(chǔ)設(shè)施理論適用理由的基礎(chǔ)上，指出效果權(quán)衡才是適用該理論的正當(dāng)性基礎(chǔ)；林平(2007)和祁歡(2007)則主要介紹并評析美歐各世界貿(mào)易組織成員方在反壟斷語境下創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施原則的動因、適用、發(fā)展及對中國的啟示。，從而給自身的反補貼抗辯帶來一定難度*美國對中國新充氣工程輪胎反補貼案、編織袋反補貼案、石油工業(yè)用管材反補貼案、預(yù)應(yīng)力混凝土鋼絞線反補貼案、光柵反補貼案、鎂碳磚反補貼案、鋼輪反補貼案和晶體硅太陽能電池反補貼案中，否認中國政府提供的電力或土地構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”，中國政府和涉案企業(yè)均未提出任何抗辯，藉此凸顯出中國對“一般基礎(chǔ)設(shè)施”研究的相對不足。詳情見美國商務(wù)部網(wǎng)http://enforcement.trade.gov/frn/summary/ prc/prc-fr.htm,2015年1月2日訪問。。

基于同是美國反補貼調(diào)查對象的歐盟已在多年實踐中形成一套相對成熟的判斷標準，以及歐盟法律的全球化影響力，本文以歐盟界定“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的競爭優(yōu)勢為主線，剖析其在使用者、所有者/管理者及其股東層面上判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的基本原則，探究其豁免“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的若干例外，最后指出中國借鑒上述原則判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的適用邊界以及豁免“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的考慮因素。

一、競爭優(yōu)勢：歐盟界定“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的關(guān)鍵

為了維護競爭的自由和公平，并阻止對其可能造成的扭曲，《歐共體條約》(以下簡稱“《條約》”)第87條第1款禁止成員方政府向特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)(以下簡稱為“某些企業(yè)”)提供財政資助。歐盟委員會認為，在非歧視基礎(chǔ)上向所有潛在使用者開放的基礎(chǔ)設(shè)施，旨在使社會全體成員平等獲益，并不會破壞正常的市場競爭秩序，此類“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的政府資助應(yīng)被允許；而那些僅能被某些企業(yè)使用的基礎(chǔ)設(shè)施，必然賦予其在正常市場條件下無法享有的競爭優(yōu)勢，因此，政府給予此類“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的資助應(yīng)予禁止(Koenig et al.，2007)。

由此，政府提供資助的效果——是否選擇性地授予競爭優(yōu)勢，而非政府提供資助的原因、目的或意圖，是歐盟委員會界定“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的核心因素(Wendland，2013)。如果政府資助授予企業(yè)在正常市場條件下原本不會獲得的好處或利益，即為歐盟委員會意義上的競爭優(yōu)勢。競爭優(yōu)勢這一概念本身意味著優(yōu)勢是否存在需要與某個基準進行比較?；跉W盟實行市場經(jīng)濟體制，這一比較基準通常是正常市場競爭條件下的情形。

市場由消費者認為可替代的商品組成。在一個企業(yè)生產(chǎn)的商品可被另一個企業(yè)生產(chǎn)的商品替代時，市場就會出現(xiàn)競爭的局面。沒有扭曲的競爭意味著任何企業(yè)都可以在市場上沒有任何阻礙地銷售商品。市場本身因此提供了一個比較所有相關(guān)商品的機制，并且創(chuàng)設(shè)了判斷企業(yè)成本或價格高低與否的基準。正是在此意義上，歐盟委員會首選“正常市場條件下的成本或收入”作為比較基準。但是，當(dāng)某些商品由于自身特點不可能由市場提供時，“正常市場條件下的成本或收入”可能并不存在。

在此情形下，歐盟委員會退而求其次,選擇“缺乏政府資助下的情形”作為比較基準。需要說明的是，作為政策制定者的國家行為，不同于作為私人投資者的國家行為。當(dāng)國家作為私人投資者行為時，其追求的是利潤，而不考慮其他公共問題。由于并非每一種國家干預(yù)行為都會授予企業(yè)競爭優(yōu)勢，“缺乏政府資助下的情形”也就不可能總是合適的比較基準。

由此，歐盟委員會判斷競爭優(yōu)勢的關(guān)注點，不是國家干預(yù)是否存在，而是企業(yè)是否通過此類干預(yù)擺脫了市場約束。市場競爭施加的約束，使得企業(yè)通常不會索要高于其競爭者的價格。在其他條件相同的情形下，成本或價格最低的企業(yè)，將是最有效率的企業(yè)，通常也是占據(jù)競爭優(yōu)勢地位的企業(yè)。這恰好是政府給予最有效率的企業(yè)的財政資助不會扭曲市場競爭的原因所在?；谶@一原理，歐盟委員會在實踐中逐漸形成了判斷競爭優(yōu)勢的“三步走”檢測法：第一步，政府資助是否減少或提高了企業(yè)的成本或收益？如果答案是否定的，那么，競爭優(yōu)勢不存在；如果答案是肯定的，則繼續(xù)追詢。第二步，成本或收益是否異常地高，并且該異常是由國家行為引起的？如果答案是肯定的，并且政府資助旨在補償企業(yè)由政府行為引起的損害，那么競爭優(yōu)勢不存在；如果答案是否定的，則繼續(xù)追詢。第三步，是否存在能以較低成本實施同一項目，或為較低收入而提供相同產(chǎn)品的其他企業(yè)？僅在答案是肯定的情形下，方能得出競爭優(yōu)勢存在的結(jié)論。

試舉一例予以說明：A和B是兩個相互競爭的企業(yè)，在A的成本比B低的情形下，A較之于B更有效率，但由于產(chǎn)能限制，A不可能完全取代B，結(jié)果是，盡管A和B都在市場上銷售產(chǎn)品，但A的利潤率遠高于B。假定政府試圖建設(shè)一個氣象監(jiān)測站，而A和B是擁有建設(shè)該網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力的僅有的兩家企業(yè)。由于A的成本比B低，在B的報價是成本加10%利潤率的情形下，A能夠提出更低的報價，并可能獲得超過10%的利潤率。較之于其競爭者B，政府?dāng)M建項目使A得以賺取較高利潤。但是，由于這個利潤是A在正常競爭條件下也可以獲得的市場回報，政府資助并沒有授予A競爭優(yōu)勢。相反，假定B贏得這個項目，由于這并非基于B的效率高，而是政府資助提高了其盈利性，因此，即使B獲得的利潤低于行業(yè)平均水平，此類利潤也是其在正常市場競爭條件下無法獲得的，而屬于應(yīng)受規(guī)制的競爭優(yōu)勢。

由此，判斷競爭優(yōu)勢存在與否，決定性因素不是受資助企業(yè)是否能夠獲利，而是其是否作為一個市場參與者行事，并與其他競爭者在市場上公平競爭(Koenig et al.，2004) 。起初，歐盟委員會僅在基礎(chǔ)設(shè)施的使用者層面識別競爭優(yōu)勢，隨著公共物品理論的發(fā)展，其逐漸將審查范圍拓展至基礎(chǔ)設(shè)施的所有者/運營者及其股東層面。

二、差異化識別：歐盟判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的基本原則

基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)由政府提供但可由市場生產(chǎn)的現(xiàn)實，意味著歐盟委員會不得不根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同供給模式，適用不同的判斷原則。

(一)使用者層面：公開使用原則

傳統(tǒng)上，歐盟委員會根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是否能以平等和非歧視條件被全體社會成員共同使用來識別“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。本質(zhì)上，公開使用原則強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施在使用上的非選擇性。歐盟委員會不僅在大量裁決中適用這一原則，如在“法國佛蘭德港口案”、“希臘高速公路案”及“英國北愛爾蘭地區(qū)德里機場案”中，認定爭議所涉港口、道路和機場構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”*Commission Decisions N 520/2003 on Financial support for infrastructure works in Flemish Potts;Commission Decisions N 565/2007 Central Greece Motorway Project; Commission Decision N 21/2006 on the City of Derry airport，http:// ec.europa.eu/ competition /elojade/ isef/index.cfm?fuseaction =dsp_result，2015年1月28日訪問。；在“希臘雅典國際機場燃料管道案”、“從荷蘭鹿特丹到德國魯爾丙烯管道案”和“德國巴伐利亞州乙烯管道案”中，認定爭議所涉管道構(gòu)成“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”*Commission Decision N 527/2002 on aviation fuel pipeline supplying Athens international airport;Commission Decision N 170/2005 on propylene pipeline from Rotterdam via Antwerp to the German Ruhr;Commission Decision N385 /2007 on an ethylene pipeline in Bavaria，http:// ec.europa.eu/ competition/ elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。。而且將其作為一般指導(dǎo)方針，規(guī)定在相關(guān)競爭政策報告和行業(yè)通訊之中*The XXVth Annual Report on Competition Policy 1995,point 175，http:// eur-lex.europa.eu/ search.html?qid=1447295964952&text=The XXVth Annual Report on Competition Policy 1995 &scope = EURLEX&type=quick&lang=en，2015年12月20日訪問；Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - Reinforcing Quality Service in Sea Ports: A Key for European Transport，http://eur-lex.europa. eu/search.html?qid=1447296506645 &text=ReinforcingQualityServicein SeaPorts:A Key for EuropeanTransport&scope=EURLEX&type=quick&lang=en，2015年12月20日訪問。。

(二)所有者/管理者層面：不同情形適用不同原則

1.國家所有并管理的基礎(chǔ)設(shè)施適用國家職責(zé)原則

由于私人投資者一般不會投資建設(shè)公共道路或橋梁，致使其屬于國家公共職責(zé)的范圍。此類基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性，決定了一國管轄范圍內(nèi)的所有社會成員，均享有平等的使用權(quán)*Application of Articles 92 and 93 of the EC Treaty and Article 61 of the EEA Agreement to State aids in the aviation sector OJ C 350,10. 12. 1994,p. 5，http:// ec.europa.eu/ competition/sectors/ transport/legislation_air _state_aid.html，2015年1月28日訪問。。就此而言，國家職責(zé)原則與公開使用原則在本質(zhì)上是一致的，后者是前者邏輯上的必然延伸和結(jié)果。

2.國家所有但由私人實體建設(shè)或管理的基礎(chǔ)設(shè)施，適用公開招投標原則或私人投資者原則

國家所有的基礎(chǔ)設(shè)施，可能交由私人實體建設(shè)或管理。由于識別私人實體是否收到“競爭優(yōu)勢”的比較基準非常困難，歐盟委員會遂根據(jù)下列原則判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”：

(1)公開招投標原則。如果私人實體經(jīng)由公開招投標程序進行選擇，并且其根據(jù)市場價格支付的費用能夠反映該資產(chǎn)的實際價值，則通常不會享有市場原本不會提供的競爭優(yōu)勢，這是通過招投標程序進行公開競爭的結(jié)果。雖然公開競爭本身不能確保沒有任何優(yōu)勢，但卻可以將政府資助額度降至最低，藉此排除給予中標者的可能優(yōu)勢*Commission Decision N 462/09 on Poland Aid for the construction and operation of the A2 Motorway，http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。。歐盟委員會在“比利時和荷蘭火車路線建設(shè)案”、“英國倫敦地鐵案”及“德國城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、商業(yè)化、技術(shù)和孵化器中心建設(shè)案”中，均適用了這一原則*Commission Decision N 390/2005 on Belgium De bouw van over slagfaciliteiten op de spoorlijn Lanaken Maastricht;Commission Decision N 264/2002 on United Kingdom London Underground Public Private Partnership;Commission Decision 782 /2001 on Germany aid for the development?of municipal infrastructure and the construction of business, technology and incubator?centers，http://ec.europa. eu/competition/ elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。。

(2)私人投資者原則。在不存在公開競爭的情形下，歐盟委員會通?？紤]爭議所涉政府資助是否原本能被私人投資者在正常市場中以類似條件被提供(Koenig et al.，2009)。如果政府向基礎(chǔ)設(shè)施提供資助時，不考慮未來的營利前景，則此類基礎(chǔ)設(shè)施通常不構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。歐盟委員會和法院分別在“德國慕尼黑機場終端2案”及“林德訴歐盟委員會案”中，適用并確認了這一原則的合理性*Commission Decision to open the investigation in State aid C 38/08 Measures in favour of Munich Airport 1erminal T2，http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問;Case T-98/00,Linde AG v Commission of the European Communities，http:// eur-lex.europa. eu/search.html?qid=1447298825064&text=Case T-98/00&scope= EURLEX&type= quick&lang =en，2015年12月20日訪問。。

3．私人所有并管理的基礎(chǔ)設(shè)施

如果國家將所有權(quán)和運營權(quán)均交給一個經(jīng)由公開和非歧視程序挑選出的私人實體，并且給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理補貼，代表了市場價格試圖實現(xiàn)的預(yù)期，則此類基礎(chǔ)設(shè)施通常構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。私人投資者和公開招投標原則，同樣適用于這種情形。

(三)所有者和管理者的股東層面：低利潤原則

在基礎(chǔ)設(shè)施不是排他性地由國家所有并運營時，公平市場競爭的維護，要求基礎(chǔ)設(shè)施所有者/管理者的股東負有不得謀利的義務(wù)，或者僅能獲取最低限度的利潤，或者應(yīng)將既有利潤再投資到基礎(chǔ)設(shè)施的維護之中，此即基礎(chǔ)設(shè)施所有者/管理者股東的低利潤原則(Koenig et al.，2002)。

基礎(chǔ)設(shè)施所有者/管理者的股東是否違反低利潤原則，可從以下方面予以考察：(1)其是否根據(jù)自己的特殊需要影響基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃；(2)其獲得的股息是否高于正常市場條件下的回報；(3)其擁有的股份價值是否高于正常市場條件下類似股份的價值*Commission Decision of 25 November 1998 on measures by Germany to assist InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH 01 1999 L 260/1 (13)，http://eur-lex.europa.eu/search.html? qid= 1447299577033 &text=Germany to assist InfraLeuna Infrastructure and Service GmbH&scope =EURLEX&type= quick&lang=en，2015年12月20日訪問。；(4)其是否獲得使用基礎(chǔ)設(shè)施的特權(quán)*Commission Decision N 356/2002 on Network Rail，http:// ec.europa.eu/competition/ elojade/ isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。.。

盡管保護競爭是歐盟的重要目標，但其并非歐盟的唯一目標。加強經(jīng)濟和社會融合、促進研究和技術(shù)發(fā)展、保護就業(yè)和環(huán)境等等，也是歐盟試圖實現(xiàn)的目標。加之現(xiàn)實的市場經(jīng)濟條件下總會存在市場失靈，歐盟遂在上述一般原則的基礎(chǔ)上，豁免給予“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的政府資助。

三、原則之下的例外：“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”政府資助的豁免

為了協(xié)調(diào)保護競爭和其他社會目標之間的沖突并彌補市場失靈，歐盟在禁止成員方政府資助“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的同時，又設(shè)置了與共同體市場相協(xié)調(diào)的若干例外。

(一)可以豁免的“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”政府資助

《條約》第87條第3款枚舉了與共同體市場相協(xié)調(diào)的五種情形：(1)為推動生活水平或就業(yè)較低地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展；(2)為推動歐盟重要規(guī)劃的執(zhí)行或為彌補成員國經(jīng)濟生活的嚴重混亂；(3)為推動某些經(jīng)濟活動或某個經(jīng)濟地區(qū)的發(fā)展；(4)為推動文化發(fā)展與保護文化遺產(chǎn)；(5)理事會根據(jù)多數(shù)成員國建議并通過決議指定的其他情形。歐盟委員會實踐所涉多是第三種情形，典型案例是“英國蘇格蘭偏遠和農(nóng)村地區(qū)寬帶案”。在該案中，“蘇格蘭企業(yè)”是蘇格蘭地區(qū)的一家區(qū)域發(fā)展機構(gòu)，為了向該地區(qū)的13個商業(yè)園提供寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，其計劃建設(shè)一個寬帶網(wǎng)絡(luò)民用基礎(chǔ)設(shè)施，任何可能向商業(yè)園提供寬帶服務(wù)的提供者，都能以公開進入條件使用該基礎(chǔ)設(shè)施，并負有向所有寬帶網(wǎng)絡(luò)最終用戶收取相同費用的義務(wù)。擬建寬帶網(wǎng)絡(luò)民用基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)歸于“蘇格蘭企業(yè)”，但由通過公開招投標程序挑選出的私人管理者進行管理。這些私人管理者向?qū)拵ЬW(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者收取的費用，依賴后者是中小企業(yè)還是大企業(yè)而定，并接受“蘇格蘭企業(yè)”的指導(dǎo)*Commission Decision N307/2004 on United Kingdom Broadband in Scotland - remote and rural areas，http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。。

歐盟委員會認為，盡管爭議所涉基礎(chǔ)設(shè)施旨在向“寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者”而非一般公眾提供寬帶服務(wù)，從而構(gòu)成“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”，但是政府資助可以豁免。原因是：(1)寬帶可獲得性是歐洲當(dāng)前優(yōu)先考慮的政策目標；(2)寬帶網(wǎng)絡(luò)民用基礎(chǔ)設(shè)施占寬帶網(wǎng)絡(luò)全部成本的80%，擬議項目可以去除這一最主要的市場進入壁壘，并增強未來的競爭；(3)私人資本不打算在該地區(qū)建設(shè)類似基礎(chǔ)設(shè)施；(4)價格條件的設(shè)計確保私人管理者以有利于中小企業(yè)的方式運作(Wendland,2015)。

基于擬建基礎(chǔ)設(shè)施旨在促進偏遠和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，歐盟委員會豁免了英國政府的資助，并在“英國東米德蘭茲寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)案”以及“英國愛爾蘭地區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施案”中，做出了相同的裁決*Commission Decision N199/2004 on United Kingdom Broadband Business Fund s, Commission Decision N 284/2005 on Ireland Regional Broadband Programme: Metropolitan Area Networks，http:// ec. europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。。原則上，政府提供的任何資助均與市場不相容，但彌補市場失靈的情形例外。尤其是考慮到某些基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷屬性使其不適宜競爭，并可能引起公共服務(wù)供給不足的風(fēng)險，歐盟在上述“可以豁免”之外，又設(shè)置了“特殊豁免”(Kliemann et al.，2013)。

(二)特殊豁免的“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”政府資助

《條約》第86條第2款規(guī)定：在與競爭原則不相抵觸的情形下，為一般經(jīng)濟利益提供服務(wù)的企業(yè)，免于承擔(dān)法律強加的義務(wù)。這意味著，如果基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)構(gòu)成“一般經(jīng)濟利益服務(wù)”，則相關(guān)政府資助應(yīng)被允許，這方面的典型案例是“法國比利牛斯山地區(qū)電信計劃案”。在該案中，法國比利牛斯山地方政府(以下簡稱“地方政府”)提供資助，打算建設(shè)一個公開使用的寬帶網(wǎng)絡(luò)民用基礎(chǔ)設(shè)施。通過簽署特許權(quán)協(xié)議，地方政府將擬議基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營與管理，交給獲得特許權(quán)的私人實體，其向?qū)拵ЬW(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者提供批發(fā)服務(wù)，且收取的費用不得視后者的規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋地區(qū)的人口密集度以及盈利性等有所不同。此外，地方政府保留基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，并在特許權(quán)協(xié)議終止后，獲得運營權(quán)和管理權(quán)。在運營期間，私人實體可以就其投資獲得10.89%的回報。超過這一數(shù)量的盈余，須返還給地方政府*Commission Decision N 381/2004 on France project of telecommunication in Pyrenees-Atlantiques，http://ec.europa.eu/ competition/elojade/ isef/ index. cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。。

歐盟委員會認為，擬建基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)構(gòu)成“一般經(jīng)濟利益服務(wù)”，地方政府的資助符合“阿爾特馬克(Altmark)標準”，從而應(yīng)予豁免(Bartosch，2004)。原因是：(1)擬建基礎(chǔ)設(shè)施不可能由市場提供，但政府通過資助使其向所有寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者開放，將有助于該地區(qū)發(fā)展成為一個信息社會；(2)私人實體獲得的補償，均已根據(jù)預(yù)先確定的要素和透明的標準予以計算；(3)此類補償沒有超過私人實體提供服務(wù)可能引起的成本*基于爭議所涉基礎(chǔ)設(shè)施的特殊性和復(fù)雜性，即使特許權(quán)是通過公開招投標程序被授予私人實體的，在特定寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者獲得優(yōu)先使用權(quán)的情形下，仍然存在過度補償?shù)娘L(fēng)險。但是，地方政府要求獲得特許權(quán)的私人實體對所有的寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者均適用獨立、同一且中立的市場準入標準，并規(guī)定其必須返還超過預(yù)期利潤的資助，已經(jīng)避免了此類風(fēng)險。；(4)地方政府在對投資數(shù)量和補貼規(guī)模進行了詳細研究后才發(fā)布招投標公告，藉此確保被挑選出的私人實體是最有效率的企業(yè)，并且已經(jīng)將補償降至最低(Gaal et al.，2014)。

“一般經(jīng)濟利益服務(wù)”通常指滿足社會成員公共利益需求的水、電和天然氣等公共服務(wù)。由于此類服務(wù)具有自然壟斷性，屬于不適宜競爭或無法競爭的領(lǐng)域。為了確保民眾能以負擔(dān)得起的價格獲得一定品質(zhì)的此類服務(wù)，政府不得不以特許經(jīng)營的方式指定此類自然壟斷行業(yè)的運營者。盡管政府的干預(yù)必然扭曲市場競爭，但由于此類扭曲已被控制在最低限度之內(nèi)，因而屬于可被接受的范圍。

本質(zhì)上，“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的“可以豁免”和 “特殊豁免”均指向市場失靈領(lǐng)域。根據(jù)歐盟上述實踐，即使政府為彌補市場缺陷而不得不提供資助，并允許受資助者獲得一定利潤，該利潤也不得超過其在正常市場競爭條件下原本獲得的數(shù)額。通過為基礎(chǔ)設(shè)施的提供者附加此類義務(wù)，歐盟試圖在彌補市場失靈的例外情形下，最大限度地維護市場競爭這一基本原則。

凡原則均有例外，例外是法律的常態(tài)。對于歐盟這樣一個由若干成員方組成的區(qū)域政治經(jīng)濟共同體而言，有太多相互沖突的目標和利益，需要通過例外予以平衡。對于歐盟各成員方而言，例外是在尋求共同利益的過程中，對各自利益訴求的最高尊重，喪失捍衛(wèi)自己利益的例外，就失去了達成共識的可能；例外是利益協(xié)調(diào)與立場妥協(xié)的產(chǎn)物，沒有例外就缺失了規(guī)避風(fēng)險與損失的保障。復(fù)雜的例外雖然加大了規(guī)則的理解難度，但卻凸顯了立法者的遠見。對于在國際反補貼重壓之下亟需變革產(chǎn)業(yè)政策的中國而言，歐盟這套原則與例外相統(tǒng)一的規(guī)則，恰可以提供有益的啟示。

四、對中國的啟示

根據(jù)歐盟實踐，僅在基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”和市場供給存在失靈的情形下，政府資助可被接受。這為中國確定政府資助基礎(chǔ)設(shè)施的邊界提供了基本思路。

(一) 識別“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的基本原則

1.公開使用原則

鑒于公開使用是基礎(chǔ)設(shè)施的基本屬性，中國政府應(yīng)首先適用公開使用原則判斷基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。以道路建設(shè)為例，只要政府沒有人為限制使用者的資格，此類道路就構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。但應(yīng)注意的是：

(1)一些在法律上向所有使用者開放，而事實上僅能被某些企業(yè)使用的基礎(chǔ)設(shè)施，不構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。目前，世界各國均將基礎(chǔ)設(shè)施視為培育經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的重要工具之一。但是，這并不排除政府將其作為補貼手段，將表面上向社會公眾開放的基礎(chǔ)設(shè)施，在實際上僅限于特定企業(yè)使用，或者基礎(chǔ)設(shè)施本身就是為了滿足特定企業(yè)的需要而量身定做的。由于此類基礎(chǔ)設(shè)施的使用事實上受到限制，因此不構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”*Commission Decision on the state aid granted by France to Scott Paper SA Kimberly-Clark，http://eur-lex.europa.eu/search.html?qid=1447305389456&text=CommunicationotheCommission,Kimberly ClarkIndustries,OJ1994&scope=EURLEX&type=quick&lang=en，2015年12月20日訪問。。

(2)旨在實現(xiàn)私人投資者預(yù)期利益，并接受政府資助的基礎(chǔ)設(shè)施，可以構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。比如私人實體投資并修建的工業(yè)園。政府為使該工業(yè)園正常投入使用，承擔(dān)了工業(yè)園之外的道路建設(shè)，諸如進入工業(yè)園的道路、工業(yè)園與高速公路的鏈接道路等。由于此類道路是政府為了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)作為一個整體獲益而建設(shè)的，因此構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”*Commission Decision N 2003/227 on various measures and the State aid invested by Spain in Tecra Mitic 5A, OJL 91, 8 April 2003，http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction= dsp _result，2015年1月28日訪問。。

(3)當(dāng)“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”通過第三方介入，變得對于所有使用者開放時，比如具有自然壟斷性質(zhì)的電力、自來水和天然氣等初始基礎(chǔ)設(shè)施，向所有新進入市場的運營者開放，則可被視為“一般基礎(chǔ)設(shè)施”(Kekelekis，2011)。

2.國家職責(zé)原則

在基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本高、回收期限長、沉淀成本大且收益不確定時，私人實體通常不會投資。而國家基于公共職責(zé)不得不提供并運營此類基礎(chǔ)設(shè)施，確證了國家職責(zé)原則的合理性，但應(yīng)注意的是：

第一，當(dāng)國家所有并運營的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資交由私人實體實施的情形下，倘若后者擁有排他性的權(quán)力，國家職責(zé)原則同樣予以適用。比如：A是中國政府擁有并受委托提供公共交通的國有企業(yè)。B作為A的全資子公司，是中國境內(nèi)提供鐵路服務(wù)的唯一企業(yè)。B因修建鐵路而由A向銀行融資時，政府可能為A的此類貸款提供擔(dān)保。如果A和B都有確保政府投資決策執(zhí)行的責(zé)任，并且絕大多數(shù)工作都是根據(jù)政府采購規(guī)則并通過招投標程序?qū)嵤┑?，那么?dāng)A和B擁有執(zhí)行鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策的排他性權(quán)力時，A和B就可被視為政府當(dāng)局，擬建基礎(chǔ)設(shè)施有資格構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”。

第二，國家職責(zé)原則不適用于機場基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的判斷。傳統(tǒng)觀點認為，機場基礎(chǔ)設(shè)施屬于國家承擔(dān)的公共職責(zé)。但是，現(xiàn)今世界各國均鼓勵私人實體投資并建設(shè)機場基礎(chǔ)設(shè)施，并將其運營和管理交由后者。機場基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展可能使得私人實體獲益的事實表明，此類私人實體早已不再是根據(jù)政府意圖使用資金的“單一目標工具”(Wilson，2014)。在政府允許私人資本進入機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的情形下，否定機場基礎(chǔ)設(shè)施的“一般性”，既是對私人實體投資航空產(chǎn)業(yè)所獲利益的尊重，又是對政府認可私人資本對航空產(chǎn)業(yè)所作貢獻的積極回應(yīng)(Balfour et al.，2011)。

3.公開招投標原則和私人投資者原則的適用

在政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和管理交由私人實體實施時，為了確保此類私人實體是愿意接受最低資助的企業(yè)，一般經(jīng)由公開競爭的招投標程序進行挑選。這是因為競標者之間的競爭，確保中標者既不會賺到較之于其原本所能賺取的利潤更大的利潤，又不會超過次有效率的投標者所能賺取的利潤，即使其賺取的利潤可能超過行業(yè)平均利潤(梯諾爾，2015)。由于這個結(jié)果與正常市場競爭結(jié)果非常相似，因而在基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作提供模式中，公開招投標原則的適用具有合理性(Nicolaides，2015)。

在公開競爭不存在的情形下，私人投資者原則能夠還原正常市場競爭條件下的情形，藉此判斷政府資助是否符合市場競爭的基本原則。但是，私人投資者通常對大型、高成本的基礎(chǔ)設(shè)施項目不感興趣，從而使得政府資助不可或缺*Commission Decision of 23 July 2008 on measures by Germany to assist DHL and Leipzig Halle Airport C 48/06 (ex N 227/06), para.192，http:// eur-lex.europa.eu/search.html? qid=1447299008967&text= Commission Decision on Measures by Germany to assist DHL and Leipzig Halle Airport&scope =EURLEX&type =quick&lang=en，2015年12月20日訪問。。此外，在短期投資的情形下，市場行為者已經(jīng)具備參與的動力，政府提供資助就可能不會遵照市場經(jīng)濟投資者原則。尤其是，與全國性運營者相反，地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施通常很難盈利。盡管此類基礎(chǔ)設(shè)施通常由私人實體管理，但其建設(shè)成本卻不得不由政府承擔(dān)*Commission Decisions N 45/2008 on Greece for road infrastructure public financing of the Motorway Project，http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。 Greece - Road infrastructure - Public financing of the Elefsina-Korinthos-Patras-Pirgos-Tsakona Motorway Project.。因此，在市場失靈領(lǐng)域，私人投資者原則的適用似乎沒有太大的意義(Chirico et al.，2014)。

(二)豁免“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”資助的考慮因素

在“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”旨在彌補市場失靈的情形下，政府資助具有合理性，應(yīng)予豁免。識別此類市場失靈可以考慮的因素有：

1.基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟不可行性

在市場失靈情形下，如果基礎(chǔ)設(shè)施由私人通過市場提供，不可避免地會出現(xiàn)“免費搭車者”，從而難以實現(xiàn)全體社會成員的公共利益最大化。加之外部效應(yīng)的存在，私人提供基礎(chǔ)設(shè)施也會造成供給不足。上述情形均是市場機制本身難以解決的問題。因此，政府為克服市場失靈而不得不直接提供，或通過補貼誘使私人間接提供基礎(chǔ)設(shè)施，是政府資助“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”得以豁免的主要原因。需要說明的是，在市場經(jīng)濟條件下，基礎(chǔ)設(shè)施是否在經(jīng)濟上不可行，需要借助客觀的成本基準來回答。根據(jù)歐盟委員會的“阿爾特馬克標準”，這個客觀的成本基準通常是私人實體承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)引起的額外凈成本。

2.基礎(chǔ)設(shè)施的公共利益性

除了具備經(jīng)濟上的不可行性之外，“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的政府資助要想得到豁免，還必須具備公共利益性(Nicolaides，2007)。因為僅在政府提供的服務(wù)是國家對公眾承擔(dān)的公共職責(zé)時，對市場競爭造成的扭曲才屬于國際社會可以容忍的范圍。尤其是那些具備自然壟斷屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，如果僅以政府資助對市場競爭產(chǎn)生的影響，作為判斷資助合法與否的標準，往往會加重私人運營者向社會公眾提供經(jīng)濟利益服務(wù)的義務(wù)。因此，應(yīng)該允許政府資助此類基礎(chǔ)設(shè)施，并限制相關(guān)領(lǐng)域中的市場競爭(Styliadou，2005)。否則，政府向社會公眾提供公共服務(wù)的任務(wù)就無法完成。通過承認向市場提供此類服務(wù)的運營者無法由市場自由選擇，而是必須經(jīng)由政府指定，是后者確保此類服務(wù)能以民眾支付得起的價格得以普遍、連續(xù)供應(yīng)的唯一方法。

4. 政府資助的比例性

比例性強調(diào)政府資助所引起的競爭扭曲，應(yīng)與政府資助基礎(chǔ)設(shè)施的必要性相稱。通過確?；A(chǔ)設(shè)施在非歧視基礎(chǔ)上對于所有潛在使用者的普遍可獲得性，比例性要求可以將政府資助對市場可能造成的扭曲效果降至最低程度*Commission C 67/2003 on Propylene-pipeline - Nordrhein-Westfalen ; C 68/2003 on Investment aid for a propylene pipeline;C 69/2003 on Investment aid for a propylene pipeline - Flanders，http:// ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?fuseaction=dsp_result，2015年1月28日訪問。.。尤其是，在私人實體提供公共服務(wù)時，為排除政府資助產(chǎn)生的可能優(yōu)勢，給予私人投資者的補償必須限于其獲得正常市場回報的最低限度*Commission staff working paper.Guidelines on criteria and modalities of implementation of structural funds in support of electronic communications, SEC (2003) 895 of 28.072003, page 11，http: //ec. Europa. eu/regional_policy/archive/consultation/telecom_en.htm，2015年5月2日訪問。。換言之，過度補償對于克服市場失靈沒有必要。而政府資助數(shù)額不得超過私人實體提供公共服務(wù)所引起的額外凈成本，則意味著政府資助對市場競爭產(chǎn)生的扭曲或限制，必須是最小幅度和最低水平的(李仲平，2015)。

五、結(jié)語

基礎(chǔ)設(shè)施是典型的公共物品，但實踐中，政府可能將其作為提供補貼的特定方式從而背離其公共物品屬性。因此，《反補貼協(xié)定》沒有直接采用“基礎(chǔ)設(shè)施”這一概念，而是在其前面加上了“一般”這一限定詞?！耙话慊A(chǔ)設(shè)施”通過強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)在本質(zhì)上使社會不特定公眾平等獲益，以維護市場競爭的公平和自由?；谶@一理念，并結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的不同提供模式，歐盟創(chuàng)設(shè)出了判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”的不同原則。不僅如此，歐盟還意識到市場失靈使得政府資助不可或缺的現(xiàn)實，并在特定情形下設(shè)置了豁免“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的若干例外。除了更務(wù)實地判斷“一般基礎(chǔ)設(shè)施”之外，中國還應(yīng)通過考察基礎(chǔ)設(shè)施是否具備經(jīng)濟不可行性、公共利益性和比例性，豁免“特定使用者基礎(chǔ)設(shè)施”的政府資助。

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(責(zé)任編輯 劉志煒)

PrinciplesandExceptions:JudgmentofGeneralInfrastructureonEuropeanUnionPracticesandItsRevelationtoChina

LI ZhongPing

(School of Law, Guangdong University of Finance, Guangzhou 510521)

The European commission distinguish general infrastructure from specific user infrastructure according to whether the member government funding is granted to the recipient an unfair competitive advantage and respectively form the principle of public use, national responsibility, public bidding, private investors and low profit in the level of user and owner/manager and the shareholders of owner/manager. In addition, because of the need to coordinate the goal of protecting competition with other social goals and to overcome market failures, the European Commission set up some exceptions for immunity from specific user infrastructure. It should be more practical to apply these principles to identify general infrastructure and claim that no government funding should be exempted except it has characteristics of economic feasibility, public interests and proportions.

general infrastructure; specific user infrastructure; subsidy

2016-05-05

李仲平(1976--)，女，山西原平人，博士，廣東金融學(xué)院法學(xué)院副教授。

*廣東金融學(xué)院創(chuàng)新強校工程項目“‘網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略’背景下中國補貼網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的法律困境與對策研究”。

DF96

A

1001-6260(2017)09-0048-09

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.09.005