農(nóng)民政治參與對農(nóng)村依法治理的影響

曹益平

參與政治是農(nóng)民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，是現(xiàn)代民主擴(kuò)大的重要特征，也是農(nóng)村走向民主化、法治化治理的重要路徑。農(nóng)民政治參與對農(nóng)村依法治理的影響主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)民政治參與改變農(nóng)村治理生態(tài)，推動(dòng)農(nóng)村管理向治理轉(zhuǎn)型；二是農(nóng)民政治參與推動(dòng)村民自治轉(zhuǎn)型，使農(nóng)村民主管理、民主決策機(jī)制實(shí)效化；三是農(nóng)民政治參與推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化，不僅倒逼基層政府依法行政，也在不斷推動(dòng)政府治理行為向契約化、程序化方向轉(zhuǎn)型。

在馬克思主義的基本理論中，政治參與包括“民主運(yùn)動(dòng)”和“民主活動(dòng)”兩個(gè)方面，農(nóng)村基層治理視野下的農(nóng)民政治參與屬于廣大農(nóng)民積極參與農(nóng)村治理的民主活動(dòng)，是農(nóng)民通過親身實(shí)踐依法參與農(nóng)村政治活動(dòng)，進(jìn)而影響村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更高層次決策的過程。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，參與政治是農(nóng)民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，是現(xiàn)代民主擴(kuò)大的重要特征，也是農(nóng)村走向民主化、法治化治理的重要路徑。本文試就農(nóng)民政治參與對農(nóng)村法治化治理的影響作一粗淺探討。

1 農(nóng)民政治參與改變農(nóng)村治理生態(tài)

農(nóng)民政治參與按照參與方式的不同一般可劃分為制度化政治參與和非制度化政治參與。制度化政治參與是指有明確的法律法規(guī)或者相關(guān)制度指引，在特定的體制機(jī)制下，農(nóng)民通過合法途徑行使民主權(quán)利，參與各種政治活動(dòng)的行為。非制度化政治參與則是指農(nóng)民參與政治活動(dòng)的行為缺乏法律法規(guī)或者相關(guān)制度指引，或者即使有相關(guān)法律、政策作出了明確規(guī)定，農(nóng)民卻未按照特定的程序來表達(dá)自己的政治意愿的行為。只要是農(nóng)民參與政治，不管是否與制度化規(guī)定相吻合，都意味著在農(nóng)民的切身參與下，農(nóng)村治理開始走出傳統(tǒng)的管制，治理的主導(dǎo)者必須尊重農(nóng)民意愿。

農(nóng)民政治參與改變農(nóng)村治理生態(tài)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一是農(nóng)民政治參與激發(fā)農(nóng)民權(quán)利意識，改變農(nóng)村治理基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，農(nóng)民越富裕，潛在的利益紛爭越多。農(nóng)民政治參與的核心內(nèi)容是表達(dá)利益訴求，傳統(tǒng)農(nóng)村治理中的農(nóng)民以義務(wù)為本位，片面地關(guān)注怎樣更好地完成對國家、政府、集體的義務(wù)，無暇關(guān)注自身權(quán)利，當(dāng)國家支農(nóng)、惠農(nóng)力度加大，農(nóng)民不再為稅費(fèi)忙碌奔波之后，能得以思考自身權(quán)利的保障，隨著現(xiàn)代農(nóng)村快速發(fā)展，各種利益顯現(xiàn)，農(nóng)民的精力也開始向怎樣獲得利益的最大化轉(zhuǎn)變。比如征地拆遷，稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)民并不看重土地的價(jià)值，有的甚至舉家外遷，荒蕪農(nóng)田，當(dāng)時(shí)的土地對農(nóng)民而言意味著負(fù)擔(dān)，而后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)民則將土地視為“最后的依靠”，一旦要被征收，總是想方設(shè)法從中獲取“最后的利益”，有的甚至不惜喪失基本的人格，成為利益的奴隸。這種過于強(qiáng)化的權(quán)利意識突破了法律維權(quán)的規(guī)則，自然不可取，但是，也凸顯了農(nóng)村社會治理的另外一中氣象——農(nóng)民的權(quán)利意識被過于強(qiáng)化。這種強(qiáng)化一方面使更多的農(nóng)民參與到農(nóng)村治理中來，另一方面也是農(nóng)村治理中的矛盾糾紛不斷增多，難以化解，改變了農(nóng)村治理基礎(chǔ)。

二是農(nóng)民政治參與推動(dòng)農(nóng)村管理向治理轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)農(nóng)村治理更多的是基層政府主導(dǎo)下的單向的行政管理，缺少與民眾的交流和互動(dòng)，農(nóng)民要表達(dá)自身意愿并滿足訴求，需要調(diào)用各種關(guān)系。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年最忙的就是七、八月份的征糧收稅，農(nóng)民的諸多訴求都會在交上交款前提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部們必須著手處理這些矛盾糾紛，否則，農(nóng)民可能拒繳糧、款。稅費(fèi)改革后，國家推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策出臺，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)因直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系產(chǎn)生的沖突減少。農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕的同時(shí)，農(nóng)村基層管理開始向民主化、法治化治理轉(zhuǎn)型，在一些事務(wù)的處理中，基層政府和村民自治機(jī)構(gòu)開始更多地關(guān)注農(nóng)民訴求，農(nóng)民為維護(hù)自身利益也開始參與到基層治理中去，隨著農(nóng)民的政治參與日趨頻繁，在多元治理中的地位逐步顯現(xiàn)，最終將影響到整個(gè)農(nóng)村治理格局的變化，改變農(nóng)村治理生態(tài)。

2 農(nóng)民政治參與推動(dòng)村民自治轉(zhuǎn)型

在農(nóng)村社會，農(nóng)民參與政治更多的表現(xiàn)為對村民自治的參與，這種參與使得農(nóng)村公共權(quán)力的運(yùn)行逐漸從“家長制”傳統(tǒng)中走出來。由于村民自治制度不斷完善，民主選舉的實(shí)效化顯現(xiàn)，村委會干部的產(chǎn)生不可能再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指定，也不能僅僅通過包括村民小組長、黨員在內(nèi)的少數(shù)村民代表選舉產(chǎn)生，而是需要通過“海選”的形式由全體有選舉權(quán)的村民選舉才具有合法性。正因如此，農(nóng)民參與民主選舉對村民自治起著舉足輕重的作用，村干部們不得不把目光由仰視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)向重視選民意見，廣大的農(nóng)村居民，通過民主選舉參與村民自治成為了我國農(nóng)村政治生活最基礎(chǔ)的內(nèi)容，也成為了農(nóng)民參與最具廣泛性的民主活動(dòng)，這種參與，改變了村干部們的“執(zhí)政”理念，也推進(jìn)了農(nóng)村治理的民主化進(jìn)程，改變了農(nóng)村社會的治理生態(tài)。

農(nóng)民政治參與推動(dòng)村民自治的轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)為治理機(jī)制的現(xiàn)代化。在《村民委員會組織法》的法律體系中，民主選舉僅僅只是農(nóng)民權(quán)利最基礎(chǔ)的部分，隨著農(nóng)村治理不斷深入，農(nóng)民政治參與逐漸由民主選舉擴(kuò)展到民主監(jiān)督，目前的農(nóng)村治理中民主管理和民主決策正通過各種機(jī)制創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。在村民自治的權(quán)力格局中，村民代表會議為普通群眾搭建了參政議政的平臺，為實(shí)行農(nóng)村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識培養(yǎng)和實(shí)踐的場所，有利于農(nóng)民群眾民主素質(zhì)的提高，有利于增進(jìn)農(nóng)村干部決策的民主性和科學(xué)性。隨著基層民主政治不斷發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化加速，直接選舉僅僅只能是農(nóng)民政治參與的基本形式，在多元利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農(nóng)民參與基層治理成為時(shí)代的呼喚。在村民會議難以組織的前提下，通過做實(shí)村民代表會議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。在湖南益陽農(nóng)村，自2012年開始，在市委、市政府的主導(dǎo)下，全市推進(jìn)村級治理改革，在原來村黨組織和村民委員會的基礎(chǔ)上，整合各種組織的力量，新建立起村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，構(gòu)建起“四位一體”新型村級治理框架，有效地推進(jìn)了農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化。

3 農(nóng)民政治參與推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化

農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的制度支持主要是人民代表和黨代表會議制度，目前農(nóng)民通過這兩種形式參與基層治理實(shí)效并不明顯。在傳統(tǒng)中國的治理中，占主流地位的一直是臣民本位觀念，缺乏官民協(xié)商的傳統(tǒng)。為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，政府協(xié)商成為《意見》中明確列舉的七大協(xié)商之一。然而，在已有的政府協(xié)商實(shí)踐中，如浙江溫嶺的民主懇談一樣具有實(shí)效的機(jī)制并不多，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響更多的還是通過非制度化的政治參與在倒逼基層政府依法行政。

農(nóng)民的非制度化政治參與主要表現(xiàn)為越級上訪、群體性上訪、聚眾對抗政府行為等，這些行為對基層政府所極力維護(hù)的農(nóng)村社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。農(nóng)民非制度化政治參與的出現(xiàn)表面上看是農(nóng)民政治參與的制度支持不夠，實(shí)質(zhì)卻是農(nóng)村利益失衡的表現(xiàn)，利益的失衡會引發(fā)一些農(nóng)民心里的失衡，心里的失衡則直接導(dǎo)致他們利益訴求表達(dá)的行為過激。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，最根本的任務(wù)是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，農(nóng)民聚眾或越級上訪，不管誘發(fā)上訪的利益訴求是否合理，基于屬地管轄的原則，基層政府都必須接訪、息訪。在一次次信訪事件的處理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)者們感受到農(nóng)民的民主意識、權(quán)利意識被激發(fā)，通過各種渠道表達(dá)利益訴求的愿望和能力也得到了強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們不得不反思自身行為。可以說，農(nóng)民的非制度化政治參與成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法治理的重要推動(dòng)力。

目前的農(nóng)村治理中，農(nóng)民政治參與不僅在倒逼基層政府依法行政，也在不斷地推動(dòng)政府的行為向契約化、程序化方向轉(zhuǎn)型。在征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)等各種與農(nóng)民利益相關(guān)的農(nóng)村事務(wù)處理中，通過簽訂合同、契約等方式讓農(nóng)民認(rèn)可自身行為、踐行承諾的情形逐漸增多，以法治思維和方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定漸趨常態(tài)化，即使在農(nóng)村維穩(wěn)中，通過給予當(dāng)事人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償簽訂協(xié)議息訪也已常態(tài)化。有些“協(xié)議”從法律的角度看也許有濫用的嫌疑，但從農(nóng)村治理趨勢而言，通過強(qiáng)化契約意識，讓政府和農(nóng)民都從法律行為中獲得穩(wěn)定的、可預(yù)期的結(jié)果，卻是農(nóng)村治理朝法治化方向邁進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。endprint