政策科學(xué)視閾的農(nóng)村素質(zhì)教育執(zhí)行難

【摘要】素質(zhì)教育推行了數(shù)十年，在取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)農(nóng)村地區(qū)素質(zhì)教育卻出現(xiàn)素質(zhì)教育內(nèi)容的異化、執(zhí)行者的抵觸、社會(huì)評(píng)價(jià)偏低等“執(zhí)行難”現(xiàn)象。借助政策科學(xué)的理論與分析工具，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村素質(zhì)教育存在政策資源、目標(biāo)群體、執(zhí)行隊(duì)伍、政策缺陷等問(wèn)題。只有克服了這些問(wèn)題，素質(zhì)教育政策才能在農(nóng)村地區(qū)得到有效落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】政策科學(xué) ； 素質(zhì)教育 ； 執(zhí)行難

【中圖分類號(hào)】G521 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B 【文章編號(hào)】2095-3089（2015）35-0077-02

中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》具有長(zhǎng)遠(yuǎn)而重要的意義，它標(biāo)志著素質(zhì)教育系列工程正式起步。數(shù)十年過(guò)去了，素質(zhì)教育取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但農(nóng)村地區(qū)素質(zhì)教育的實(shí)施卻遇到了一些困難，出現(xiàn)了所謂農(nóng)村素質(zhì)教育“執(zhí)行難”現(xiàn)象。

一、政策科學(xué)視角下的農(nóng)村素質(zhì)教育“執(zhí)行難”現(xiàn)狀

1.農(nóng)村素質(zhì)教育內(nèi)容的異化

素質(zhì)教育中的素質(zhì)至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：科學(xué)素質(zhì)（一個(gè)人認(rèn)知和處理自然界和人類社會(huì)的基本素質(zhì)，即理性的素質(zhì)。要求具備最基本的科學(xué)觀念、科學(xué)的思維方法和行為準(zhǔn)則，與人溝通的方式是事實(shí)和邏輯，判斷和認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)是“真”）、藝術(shù)素質(zhì)（一個(gè)人認(rèn)知和處理情感世界的基本素質(zhì)，即感性的素質(zhì)。要求具備最基本的以語(yǔ)言、文學(xué)、音樂(lè)、美術(shù)等藝術(shù)形式表達(dá)自己感情的素質(zhì)，具有最基本的審美觀念和審美能力，與人溝通的方式是感覺與形象，判斷和認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)是“美”）、信仰素質(zhì)（一個(gè)人認(rèn)知和處理心靈世界的基本素質(zhì)，即悟性的素質(zhì)。要求從小具有虔誠(chéng)的信仰，心靈有寄托，遇事易平靜，行事重善心，與人溝通的方式是心靈的默契，判斷和認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)是“善”）、人文素質(zhì)（一個(gè)人認(rèn)知和處理自己與他人關(guān)系的基本素質(zhì)，集理性、感性與悟性于一身，融真、善、美于一體。通過(guò)曉之以理、動(dòng)之以情、撫之以心的方式，去愛人、尊重人，與人溝通的時(shí)候，能在不同的領(lǐng)域，使用不同的方式。判斷和認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)是“愛”）[1]。但農(nóng)村素質(zhì)教育的執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是教材選擇、教學(xué)方法，都缺乏這些最基本的要素。無(wú)論是主管部門，還是學(xué)校，都存在功利化傾向，對(duì)考試結(jié)果無(wú)止境的追求使素質(zhì)教育內(nèi)容的異化為應(yīng)試教育加課外活動(dòng)，有些地區(qū)甚至連課外活動(dòng)都沒有。以社會(huì)學(xué)為例，與農(nóng)村學(xué)生密切相關(guān)的內(nèi)容如二十四節(jié)氣、森林保護(hù)以及泥石流等自然災(zāi)害現(xiàn)象的產(chǎn)生和防御等在教學(xué)內(nèi)容中并未得到體現(xiàn)，反而是中國(guó)、世界歷史幾千年都要求學(xué)習(xí)，而且未要求學(xué)生分析歷史事件，只是記憶事件的背景、年代、人物、經(jīng)過(guò)、結(jié)果等內(nèi)容，老師難以擺脫填鴨式的教學(xué)，學(xué)生不斷重復(fù)死記硬背。教育內(nèi)容的異化，使農(nóng)村素質(zhì)教育的執(zhí)行效果與最初的政策目標(biāo)南轅北轍。

2.農(nóng)村素質(zhì)教育執(zhí)行者的抵觸

我國(guó)素質(zhì)教育政策形成過(guò)程簡(jiǎn)要概括成：（民間）自發(fā)討論→自發(fā)實(shí)驗(yàn)→領(lǐng)導(dǎo)人呼吁與政策介入→區(qū)域試驗(yàn)、推廣→政策規(guī)劃→全面推進(jìn)[2]，其中農(nóng)村教育的執(zhí)行者，基層教育主管部門和教師曾經(jīng)在政策的形成階段發(fā)揮過(guò)重要作用。但如今，正是當(dāng)初素質(zhì)教育的倡導(dǎo)者，對(duì)素質(zhì)教育產(chǎn)生了抵觸情緒。眾所周知，目前對(duì)于學(xué)校教學(xué)工作的評(píng)價(jià)，最主要的指標(biāo)仍然是升學(xué)率。升學(xué)率的高低直接關(guān)系到一個(gè)學(xué)校的名譽(yù)和現(xiàn)實(shí)利益。作為理性經(jīng)濟(jì)人，基層教育主管部門、學(xué)校、教師的選擇必然是一面高舉素質(zhì)教育大旗，一面“扎扎實(shí)實(shí)做好應(yīng)試教育工作”。素質(zhì)教育成為應(yīng)付上級(jí)檢查、應(yīng)付輿論監(jiān)督的面子工程，不僅未能根除應(yīng)試教育的弊端，反而在原有應(yīng)試教育工作的基礎(chǔ)上增添了新的工作，基層教育主管部門、學(xué)校、教師自然心生抵觸，使農(nóng)村素質(zhì)教育的執(zhí)行舉步維艱。

3.農(nóng)村素質(zhì)教育的社會(huì)評(píng)價(jià)偏低

素質(zhì)教育原有的政策目標(biāo)是根除應(yīng)試教育弊端、減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)、培養(yǎng)創(chuàng)造精神、促進(jìn)全面發(fā)展，理應(yīng)受到學(xué)生、家長(zhǎng)的歡迎，贏得較高的社會(huì)美譽(yù)度。但農(nóng)村推行素質(zhì)教育近十年來(lái)，卻未能獲得預(yù)期的效果，社會(huì)評(píng)價(jià)偏低。在很多農(nóng)村家長(zhǎng)的眼中，教育就是幫助學(xué)生考好試、跳農(nóng)門，推行素質(zhì)教育是空洞的社會(huì)理想，是不切實(shí)際的東西。所以，學(xué)校開展素質(zhì)教育活動(dòng)時(shí)，學(xué)生家長(zhǎng)普遍認(rèn)為無(wú)用、耽誤時(shí)間，對(duì)素質(zhì)教育的評(píng)價(jià)很低。

二、政策科學(xué)視角下的農(nóng)村素質(zhì)教育“執(zhí)行難”成因

1.重視程度不夠，使農(nóng)村素質(zhì)教育缺乏必要的政策資源

政策目標(biāo)無(wú)論多么明確，政策規(guī)劃無(wú)論多么精細(xì)，政策方案無(wú)論多么具體，如果執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)和人員缺乏足夠的用于政策執(zhí)行的資源，執(zhí)行結(jié)果就難以達(dá)到政策規(guī)定的要求，就不可能實(shí)現(xiàn)政策的既定目標(biāo)[3]。

政策資源中最重要的就是經(jīng)費(fèi)資源和人力資源，這也是農(nóng)村素質(zhì)教育執(zhí)行過(guò)程中最缺乏的資源。以陜西省為例，《陜西農(nóng)村學(xué)校抽樣調(diào)查資料》顯示，學(xué)校的日常開支全靠學(xué)生所交的雜費(fèi)維持，并且有些地方所收雜費(fèi)還得按一定比例上繳教育主管部門；某鄉(xiāng)初級(jí)中學(xué)為了緊縮開支，連粉筆都得由副校長(zhǎng)保管，教師上課時(shí)按“根”計(jì)領(lǐng)；學(xué)校的設(shè)施、設(shè)備的更新和添置也就更為困難了[4]。

2.政策環(huán)境的影響，使農(nóng)村素質(zhì)教育未能獲得目標(biāo)群體的充分支持

目標(biāo)群體，即政策直接作用和影響的對(duì)象。政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，并不僅僅取決于政策制定者和執(zhí)行者的意愿，目標(biāo)群體的態(tài)度也會(huì)影響政策效果。農(nóng)村素質(zhì)教育的目標(biāo)群體就是接受教育的學(xué)生及其家長(zhǎng)，由于受到政策環(huán)境的影響，他們并未給予農(nóng)村素質(zhì)教育充分的支持。

公共政策和政策環(huán)境是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，公共政策會(huì)對(duì)政策環(huán)境產(chǎn)生影響，但同時(shí)也會(huì)受到政策環(huán)境的反作用。目前的政策環(huán)境中，并不利于農(nóng)村素質(zhì)教育的推行。首先，社會(huì)的用人機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)仍是惟文憑、講學(xué)歷，即使家長(zhǎng)心里贊同素質(zhì)教育，但為了子女未來(lái)獲得更好的工作、更高的社會(huì)地位，他們?nèi)詴?huì)看重分?jǐn)?shù)，排斥素質(zhì)教育；其次，廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，普通農(nóng)民收入偏低，再加上傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”思想的影響，農(nóng)村學(xué)生的家長(zhǎng)會(huì)較城市家長(zhǎng)更加看重分?jǐn)?shù)，希望為子女投入的教育經(jīng)費(fèi)能夠獲得較多的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這些思想灌輸給學(xué)生，結(jié)果無(wú)論是家長(zhǎng)還是學(xué)生，都對(duì)素質(zhì)教育持否定態(tài)度。endprint

3.歷史的原因，使政策執(zhí)行隊(duì)伍的能力和敬業(yè)精神有所不足

教師，作為政策的一線執(zhí)行者，其自身能力的強(qiáng)弱對(duì)素質(zhì)教育的推進(jìn)至關(guān)重要。改革開放后，教師隊(duì)伍得到了空前發(fā)展，但由于很多農(nóng)村地區(qū)位置偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)村教師的配置較之城市一直有較大的差距，面臨素質(zhì)教育的新要求，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)。

首先，從教師的來(lái)源上看，正規(guī)師范學(xué)校畢業(yè)生大多進(jìn)入城鎮(zhèn)學(xué)校，而鄉(xiāng)聘教師和村聘教師仍是農(nóng)村教師的主流，他們大多未接受正規(guī)師范教育，知識(shí)結(jié)構(gòu)和教學(xué)能力有所不足；其次，從教師對(duì)工作的投入程度看，由于教師工資不高，有些地區(qū)有時(shí)還會(huì)拖欠教師工資，造成部分農(nóng)村教師不肯全身心投入到教育事業(yè)，轉(zhuǎn)而從事第二職業(yè)，請(qǐng)人代課，甚至隨意缺課。農(nóng)村教師能力和敬業(yè)精神有所不足并非一朝一夕造成，有一定的歷史原因，但這一現(xiàn)象必須盡快改善，否則農(nóng)村素質(zhì)教育難以真正貫徹實(shí)施。

4.制定過(guò)程的疏忽，造成政策本身的不完善

首先，政策的制定缺乏科學(xué)性，制定過(guò)程中未組織咨詢機(jī)構(gòu)、專家進(jìn)行充分論證；其次，政策的制定缺乏民主性，政策的目標(biāo)群體涉及全國(guó)的學(xué)生及其家長(zhǎng)，面對(duì)如此龐大的目標(biāo)群體，制定過(guò)程中卻未邀請(qǐng)不同區(qū)域、不同層次的群體代表進(jìn)行聽證，聽取他們的不同意見。制定過(guò)程中的疏忽，導(dǎo)致素質(zhì)教育政策存在一些不合理之處，如政策描述過(guò)于宏觀，缺乏具體的具有可操作性的配套措施，致使不同的人對(duì)素質(zhì)教育有不同的理解，這自然會(huì)影響政策的執(zhí)行；政策內(nèi)容一刀切，未考慮不同區(qū)域、不同層次群體對(duì)政策的不同接受度，特別是未考慮農(nóng)村教育的特殊性，這些問(wèn)題都影響了政策的執(zhí)行。

綜上所述，素質(zhì)教育“執(zhí)行難”的主要原因，既涉及政策本身的問(wèn)題，也涉及執(zhí)行隊(duì)伍、目標(biāo)群體、政策資源等方面的原因?？梢哉f(shuō)，素質(zhì)教育“執(zhí)行難”原因，出現(xiàn)在素質(zhì)教育政策系統(tǒng)的每個(gè)要素。從政策科學(xué)的角度來(lái)看，解決農(nóng)村地區(qū)素質(zhì)教育政策執(zhí)行難的問(wèn)題，需要加強(qiáng)重視，加大農(nóng)村素質(zhì)教育的投入；努力宣傳，爭(zhēng)取獲得目標(biāo)群體的支持；通過(guò)培訓(xùn)、交流等多種形式，加強(qiáng)政策執(zhí)行隊(duì)伍的能力建設(shè)和敬業(yè)精神的培養(yǎng)。同時(shí)，還應(yīng)邀請(qǐng)專家論證、群眾聽證，以制定農(nóng)村素質(zhì)教育的配套政策，使素質(zhì)教育政策在農(nóng)村地區(qū)真正得到有效落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

[1]袁正光.關(guān)于素質(zhì)教育的再思考[J].北京：人民教育， 2005（19）.P.2～7

[2]楊潤(rùn)勇. 農(nóng)村地區(qū)“素質(zhì)教育執(zhí)行難”現(xiàn)象的政策學(xué)分析[J]. 濟(jì)南： 當(dāng)代教育科學(xué)， 2006（4）.P. 3～6

[3]謝明. 公共政策導(dǎo)論[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2004.P.173

[4]吳潤(rùn). 試論實(shí)施素質(zhì)教育的障礙及對(duì)策——兼論陜西農(nóng)村素質(zhì)教育問(wèn)題[J]. 西安： 陜西教育， 1999（11）.P.8～10

作者簡(jiǎn)介：唐娟（1977-），女，四川成都人，博士在讀，講師，研究方向：公共政策。endprint