特別檢察官能否掀翻特朗普

沈雅梅

在美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政剛滿百日之后不久，聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）前局長羅伯特·穆勒接受司法部副部長羅森斯坦委任，作為特別檢察官，主持對特朗普及其競選團(tuán)隊(duì)在2016年大選期間是否與俄羅斯“黑客”行為有關(guān)聯(lián)——即“通俄門”事件——的調(diào)查。

由于特別檢察官是一個調(diào)查行政部門高級官員犯罪行為的專門職務(wù)，享有廣泛權(quán)力，承載著監(jiān)督最高權(quán)力的特殊作用，其介入本身即說明事態(tài)的嚴(yán)重性。這意味著，特朗普作為政治新人，尚未品嘗到權(quán)傾一時的榮耀，便有可能要開始戴著“鐐銬”跳舞。

然而，特別檢察官穆勒的任命會否成為特朗普執(zhí)政末日的開始？表面上看，美國主流媒體唱衰特朗普之聲再度高漲，他似乎“終于離彈劾不遠(yuǎn)了”。但透過輿論的喧囂可以看到，總統(tǒng)的權(quán)力問題歷來是美國政治爭論的焦點(diǎn)，穆勒的調(diào)查不僅是一個尋找真相、尋求正義的過程，更是對美國政治體制所進(jìn)行的又一次自我審查和糾正，它攸關(guān)總統(tǒng)和法治關(guān)系的復(fù)位，同時也受到權(quán)力制衡架構(gòu)和兩黨政治格局的約束。就事態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀而言，特別檢察官的調(diào)查任務(wù)艱巨，而彈劾一說則尚無現(xiàn)實(shí)條件。

特別檢察官再現(xiàn)

現(xiàn)年72歲的穆勒為人嚴(yán)肅、睿智，一貫超然于黨派斗爭，面對媒體十分低調(diào)。2001年，他以參議院98∶0的絕對多數(shù)票獲得任命，執(zhí)掌聯(lián)邦調(diào)查局；10年后，又以參議院100票全票獲得連任，直至2013年卸任。其人受到國會兩黨及朝野敬重，于此可見。應(yīng)該說，這樣一位不帶政治偏見，有說服力的調(diào)查人出山，有助于增強(qiáng)公眾對政府的信任。對特朗普而言，穆勒則像一把雙刃劍，無論調(diào)查結(jié)論如何，都將具有權(quán)威性。

實(shí)際上，特朗普早在就職前就深陷“通俄”泥潭。不僅他本人及競選團(tuán)隊(duì)在大選期間公開、高調(diào)地對俄示好，且一些核心成員也被證實(shí)與俄方有緊密的關(guān)系網(wǎng)。他執(zhí)政后，國家安全和情報(bào)部門及國會相關(guān)委員會等多方開展的相關(guān)調(diào)查步步緊逼，加上媒體爆料施壓，導(dǎo)致執(zhí)政班子接連損兵折將，事件幾經(jīng)轉(zhuǎn)折，愈加撲朔迷離。

第一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2月13日，特朗普的關(guān)鍵幕僚、前總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理弗林因曾私自向時任俄駐美大使謝爾蓋·基斯利亞克“傳遞不當(dāng)信息”，并在該事件上“誤導(dǎo)”副總統(tǒng)及其他白宮官員而辭職，這標(biāo)志著對俄干預(yù)大選的“黑客門”調(diào)查，轉(zhuǎn)向了對特朗普競選團(tuán)隊(duì)是否參與其中的“通俄門”調(diào)查。3月2日，特朗普的親密盟友、司法部部長塞申斯披露，曾在任職聽證會上主動隱瞞他于大選期間與俄駐美大使兩次見面并交談一事。面對輿論壓力，塞申斯宣布將回避“通俄門”調(diào)查，雖然不至于離職，但成為在“通俄”議題上第二位被扳倒的重臣。

第二個轉(zhuǎn)折點(diǎn)是5月9日，特朗普出人意料地解雇了時任FBI局長科米。此時正值科米主持的調(diào)查工作進(jìn)行得如火如荼之際，外界懷疑特朗普此舉是試圖掩蓋某種真相和妨礙司法公正。6月14日，多家媒體報(bào)道，穆勒準(zhǔn)備約談國家情報(bào)總監(jiān)丹·科茨、國家安全局局長邁克爾·羅杰斯，以及前國家安全局副局長理查德·萊吉特，這三人都不是特朗普競選團(tuán)隊(duì)的成員。據(jù)傳，特朗普曾要求三人公開為其澄清“無辜”，但未果。這表明，穆勒已將“通俄門”調(diào)查擴(kuò)至妨礙司法公正調(diào)查，而這正是40多年前，時任總統(tǒng)尼克松因“水門事件”而遭彈劾的罪名之一。

美國總統(tǒng)有權(quán)解雇FBI局長，這本身并不違法，問題是背后的動機(jī)何在。特朗普在弗林辭職次日就要求科米“放過此事”而未能如愿，這對于美國的憲法守護(hù)者來說，是一次響亮的警報(bào)，也是特朗普的軟肋。如果有確鑿證據(jù)顯示特朗普確是因此而解雇科米，他就涉嫌妨礙司法公正和撒謊。與此同時，由于俄方干預(yù)大選已被美國情報(bào)機(jī)構(gòu)認(rèn)為是板上釘釘?shù)氖?，如果特朗普確實(shí)曾為勝選而私通俄方，則涉嫌叛國。

此外，他還面臨利益沖突、親信干政、收受外國政府錢財(cái)?shù)纫幌盗兄缚?，這些都是埋伏在他執(zhí)政道路上的“地雷”，也有可能是特別檢察官穆勒終將摘取的“果實(shí)”。從這個意義上說，特別檢察官的再現(xiàn)——穆勒的臨危受命，拉開了特朗普生存之戰(zhàn)的帷幕，并提供了一種可能性：任何重大證據(jù)的發(fā)現(xiàn)，都有可能演化成一場彈劾危機(jī)。

獨(dú)立檢察官為何不再

特別檢察官制度是美國政治與司法傳統(tǒng)的一部分。1875年，時任總統(tǒng)格蘭特第一次委任亨德森為特別檢察官，負(fù)責(zé)調(diào)查其內(nèi)閣官員的烈酒稅金貪污案。至今，美國一共產(chǎn)生過29位專攻總統(tǒng)和內(nèi)閣弊案的特別檢察官。回顧這段142年的歷史就會發(fā)現(xiàn)，美國各界對于特別檢察官職權(quán)范圍、權(quán)力大小的思考像鐘擺一樣來回波動，其間既提出了監(jiān)督權(quán)力的問題，也提出了對權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力進(jìn)行制約的問題?？梢钥闯?，這些思考至今仍未停止。

時間回到1973年10月20日，星期六。特別檢察官考克斯對“水門事件”的調(diào)查進(jìn)入關(guān)鍵時刻，但總統(tǒng)尼克松拒絕交出相關(guān)的錄音帶證物，并強(qiáng)行解雇了考克斯，時任司法部長埃利奧特·理查森和副部長威廉·拉克爾肖斯因反對尼克松此舉，憤而辭職。這場被媒體稱為“周六夜大屠殺”的亂局表明，總統(tǒng)的自我膨脹能擴(kuò)張為失控的特權(quán)，進(jìn)而演化成美國制憲者們所畏懼的“走向?qū)Ｖ啤薄?/p>

于是，美國國會首次啟用獨(dú)立于總統(tǒng)和司法部之外的特別檢察官。1978年又通過了《政府行為準(zhǔn)則法》和《獨(dú)立檢察官法》，將“特別檢察官”改稱為“獨(dú)立檢察官”，作為一項(xiàng)政治法律制度固定下來，賦予其對管轄權(quán)范圍之內(nèi)事項(xiàng)的“充分與獨(dú)立權(quán)力”，以確保真正做到不管什么人違反聯(lián)邦法律，都能一查到底。至此，獨(dú)立檢察官到達(dá)了其權(quán)力的頂峰。

然而，其后發(fā)生的里根政府“伊朗門”、克林頓政府“白水門”及緋聞案等一系列調(diào)查表明，獨(dú)立檢察官制度固然能起到徹查高官違法的重磅沖擊作用，但它畢竟僭越了立法、行政、司法的分權(quán)界線，帶來監(jiān)督權(quán)濫用的新問題。例如，克林頓案的獨(dú)立檢察官斯塔爾歷時4年之久，耗資4000多萬美元，發(fā)起對總統(tǒng)的彈劾，最終卻徒勞一場，引起普遍反感，被批評“淪為黨派斗爭的工具”。

美國國會每五年都要重新審議《獨(dú)立檢察官法》并決定是否繼續(xù)沿用，隨著該法于1999年6月30日最后一次延期屆滿失效，獨(dú)立檢察官退出歷史舞臺，特別檢察官重新回到司法部的管轄之下。endprint

當(dāng)前，特別檢察官在權(quán)力鏈條上隸屬于司法部，其權(quán)限已有所收縮。由于司法部部長塞申斯回避“通俄門”調(diào)查，穆勒將對其任命人——司法部副部長羅森斯坦負(fù)責(zé)，穆勒雖然有權(quán)組建調(diào)查團(tuán)隊(duì)，發(fā)起司法調(diào)查，傳訊證人等，但在做出起訴、上訴和其它重大行動前，必須告知羅森斯坦，后者有權(quán)反對。

調(diào)查完成后，穆勒須向羅森斯坦遞交報(bào)告，陳述是否提起訴訟及其原因，后者則將報(bào)告結(jié)論告知國會，且有權(quán)決定是否將報(bào)告公開。當(dāng)然，如果羅森斯坦判斷穆勒存在瀆職、喪失工作能力、面臨利益沖突或有其它嚴(yán)重妨礙履職的充分證據(jù)時，他可以隨時撤銷對穆勒的任命。

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穆勒調(diào)查至今，尚未找到足以證明特朗普犯罪的確鑿證據(jù)，但仍引發(fā)彈劾熱議。這從一個側(cè)面折射出美國建制派精英的焦慮，以及他們期盼特朗普下臺的強(qiáng)烈情緒。彈劾，原本屬于美國政治制度中的終極制裁，現(xiàn)在卻有被矮化為政治紛爭工具的危險。

“合眾國之父”華盛頓早就警告，對權(quán)力的熱愛會帶來濫權(quán)。彈劾的核心意義就在于，它相信國會的力量，通過罷免總統(tǒng)，保護(hù)公眾免受魯莽或?yàn)E權(quán)的傷害。與此同時，制憲者們也為彈劾設(shè)置了極高的門檻，避免經(jīng)由民眾選舉產(chǎn)生的合眾國總統(tǒng)被輕易推翻。

具體而言，如果證據(jù)確鑿，應(yīng)先由眾議院以簡單多數(shù)表決通過，啟動彈劾程序；接下來舉行參議院聽證會，由參議院2/3多數(shù)通過，才可判處總統(tǒng)有罪，彈劾生效?？梢?，彈劾權(quán)從誕生伊始時，就充分考慮了被濫用的可能性。它作為對憲法的補(bǔ)救措施，是美國司法的罕見存在，因?yàn)槊慨?dāng)它出現(xiàn)，要解決的就不是法律紛爭，而是政治制度危機(jī)。

美國建國至今，國會只對3位總統(tǒng)啟動過彈劾程序。歷史證明，沒有一次彈劾是在兩黨對白宮和國會控制形成“一致政府”的格局下啟動的，并且，即使眾議院成功彈劾總統(tǒng)，參議院也從未投票解除過總統(tǒng)職務(wù)。目前，國會兩院均為特朗普所屬的共和黨掌控。由于黨派忠誠仍是總統(tǒng)的最大資產(chǎn)，眼下，共和黨成為特朗普的“防火墻”。即便民主黨在2018年的中期選舉中奪回參議院，預(yù)計(jì)也難以達(dá)到2/3的多數(shù)。可以判斷，除非有重大證據(jù)出現(xiàn)，塑造出新的全國輿論，并對共和黨人形成更大壓力，否則，特朗普有望在穆勒調(diào)查中涉險過關(guān)。反之，若在沒有違憲證據(jù)、違背選民意愿的情況下強(qiáng)行拿下特朗普，會加深美國的危機(jī)。

當(dāng)然，也要看到，彈劾雖然不是現(xiàn)實(shí)威脅，但特朗普確實(shí)面臨諸多問題，其執(zhí)政的脆弱性凸顯：

一是總統(tǒng)權(quán)威已受損。他的一系列冒失不僅會改寫自身的執(zhí)政軌跡和前途，還影響著總統(tǒng)職位的權(quán)力地位和影響力。國會、司法及政府均在加大對總統(tǒng)的約束，導(dǎo)致特朗普難以推進(jìn)其政治議程。

二是黨爭激化。兩黨言必稱彈劾，動輒祭出“殺手锏”，自我克制和互相妥協(xié)都在弱化。在爭吵不休的消極政治生態(tài)中，共和黨的立法努力裹足不前，民主黨則以激發(fā)公眾對對手的不滿為己任。兩者對日常工作的處理反而嚴(yán)重分心，聲譽(yù)均在下降。

三是丑聞?wù)瘟餍小Ｃ鎸γ绹鐣慈蚧汲焙兔翊庵髁x崛起的深層次變化，精英們視若無睹，熱衷于“捕獵游戲”，比拼攻擊彼此軟肋，大搞丑聞?wù)?。從這個意義上說，無論是眼下的“通俄門”調(diào)查，還是潛在的彈劾可能，都不足以有效約束甚至馴服特朗普。美國能否平穩(wěn)前行是一個問題，解除特朗普職務(wù)將更是一個問題。

（作者系中國國際問題研究院美國研究所副所長、副研究員）endprint