潘 修 華

(南通大學(xué) 南通廉政研究中心，江蘇 南通226019)

社會(huì)組織發(fā)揮公民素質(zhì)提升功能的現(xiàn)狀與改善

潘 修 華

(南通大學(xué) 南通廉政研究中心，江蘇 南通226019)

提升社會(huì)治理的效果，必須提升民眾公共參與的質(zhì)量，而這就關(guān)涉到民眾的公民素質(zhì)問題。民眾提升公民素質(zhì)的重要實(shí)踐途徑是參與社會(huì)組織的相關(guān)活動(dòng)。從調(diào)查數(shù)據(jù)與訪談材料來看，現(xiàn)階段社會(huì)組織對(duì)提升民眾的權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、寬容意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)，以及社會(huì)參與技能發(fā)揮了一定的作用，但它們提升民眾的法治意識(shí)、民主意識(shí)與政治參與技能的作用發(fā)揮尚不充分。這既有宏觀制度環(huán)境方面的原因，也有微觀制度安排方面的原因。要改善社會(huì)組織提升民眾法治意識(shí)、民主意識(shí)與政治參與技能的作用發(fā)揮，必須規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，改革社會(huì)組織內(nèi)部管理制度，拓寬社會(huì)組織參政議政渠道。于此，就可為社會(huì)治理的發(fā)展提供更為優(yōu)質(zhì)的人力資源，社會(huì)治理亦有望臻于善治。

社會(huì)組織；公民素質(zhì)；公民意識(shí)；參與技能；公共生活

一、問題的提出

十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理新格局，其中公眾參與正是題中應(yīng)有之義，而要提升公眾參與的質(zhì)量，必然要提升民眾的公民素質(zhì)。所謂公民素質(zhì)是指公民作為社會(huì)、政治活動(dòng)的主體，對(duì)參與公共生活所持有的認(rèn)知、態(tài)度和能力等，主要通過公民參與公共生活的行動(dòng)績(jī)效來體現(xiàn)。公民對(duì)參與公共生活所持有的認(rèn)知和態(tài)度一般以公民意識(shí)來表征，而對(duì)參與公共生活所持有的能力一般以公民參與技能來表征。因而可以說，公民素質(zhì)的構(gòu)成要素是公民意識(shí)和公民參與技能。公民素質(zhì)與個(gè)體素質(zhì)的意涵是有差別的，公民素質(zhì)表征的主要是公民在社會(huì)、政治公共領(lǐng)域中的理念秉持與能力，而個(gè)體素質(zhì)主要表征的是個(gè)體在家庭、市場(chǎng)私人領(lǐng)域中的理念秉持與能力，前者與公共生活相關(guān)，后者與私人生活相關(guān)。而公共生活與私人生活的差異是前者直接與公共利益相對(duì)應(yīng)，后者直接與私人利益相對(duì)應(yīng)。公共場(chǎng)所的活動(dòng)并不能都?xì)w入公共生活范疇之中，比如，人們?cè)诔匈徺I日常用品的活動(dòng)就不能歸入公共生活的范疇，而只能歸入到私人生活的范疇。從這個(gè)角度來看，公共場(chǎng)所名之為公開場(chǎng)所似更合理。根據(jù)政治社會(huì)化理論，提升公民素質(zhì)的途徑主要有家庭教育、學(xué)校教育、社會(huì)教育與社會(huì)實(shí)踐，其中教育主要是打下認(rèn)知基礎(chǔ)，社會(huì)實(shí)踐主要是獲得實(shí)際經(jīng)驗(yàn)與技能，而參加社會(huì)組織、參與其面向社會(huì)的公共服務(wù)、公共治理活動(dòng)則是民眾提升公民素質(zhì)的重要實(shí)踐途徑。

現(xiàn)階段我國社會(huì)組織提升公民素質(zhì)的實(shí)際作用如何？現(xiàn)有的研究成果可分為規(guī)范性研究成果與實(shí)證性研究成果。規(guī)范性研究成果主要闡述了社會(huì)組織具有培養(yǎng)公民意識(shí)、提升公共參與能力的作用，并進(jìn)行了相應(yīng)的分析?？底诨颓f錫福認(rèn)為，社會(huì)組織作為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)力量，可培育公民的民主意識(shí)、法治意識(shí)、公德意識(shí)、環(huán)境意識(shí)與責(zé)任意識(shí)[1]。吳理財(cái)?shù)热苏J(rèn)為，公民參與需要有良好的社會(huì)公民文化為基礎(chǔ)，這種公民文化有利于培養(yǎng)公民的責(zé)任意識(shí)[2]。鄭朝靜認(rèn)為，志愿服務(wù)不僅可以喚醒個(gè)體的主體意識(shí)，促使個(gè)體自主性的養(yǎng)成，而且還可以增加個(gè)體對(duì)國家的政治認(rèn)同，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)?；谶@一認(rèn)識(shí)，她認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)志愿服務(wù)向縱深發(fā)展，使志愿服務(wù)成為一種常態(tài)化的活動(dòng)[3]。董玉剛認(rèn)為，現(xiàn)階段大學(xué)生公民教育的主要形式是課堂教學(xué)，其主要作用是公民理念的展示與灌輸。大學(xué)生參與冰雪災(zāi)害救援、地震救援等志愿服務(wù)，實(shí)際上是在參與社會(huì)公共生活，這不僅可鞏固課堂教學(xué)內(nèi)容，而且可強(qiáng)化公民意識(shí)，促使公民行為的生成[4]。劉春梅認(rèn)為，在城市化的過程中，生產(chǎn)要素與生產(chǎn)關(guān)系在社區(qū)中重組，為社區(qū)居民進(jìn)行利益表達(dá)既提供了動(dòng)力，也提供了空間。社區(qū)居民以社區(qū)社會(huì)組織為中介參與社區(qū)事務(wù)，既維護(hù)了社區(qū)秩序，推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展，又增強(qiáng)了自身的公民意識(shí)，提高了自身的參與技能[5]。盧煒旻認(rèn)為，參與社會(huì)組織的活動(dòng)是公民實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)利的重要途徑，通過參與社會(huì)組織的活動(dòng)，公民更充分地夯實(shí)了其主人翁的身份與地位[6]。

盡管學(xué)界關(guān)于這一主題的規(guī)范性研究取得了一定的進(jìn)展，但在實(shí)證研究上，只有很少的幾篇關(guān)于高校社團(tuán)對(duì)大學(xué)生公民素質(zhì)培養(yǎng)效果的成果。林禎景對(duì)大學(xué)生公民意識(shí)培養(yǎng)狀況進(jìn)行了問卷調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，認(rèn)為現(xiàn)階段高校公民教育不系統(tǒng)、效果不理想，改變這一狀態(tài)，除了高等教育回歸“培養(yǎng)合格公民”之職能外，還要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，充分利用高校社團(tuán)來培養(yǎng)大學(xué)生的公民意識(shí)[7]。林衍盛、云中坤、胡濤直接對(duì)高校社團(tuán)培養(yǎng)大學(xué)生公民意識(shí)進(jìn)行了問卷式或訪談式實(shí)證研究，提出要加強(qiáng)高校社團(tuán)培養(yǎng)公民意識(shí)的功能[8]。在實(shí)證研究中，多數(shù)研究者沒有區(qū)分公民素質(zhì)與個(gè)體素質(zhì)的差異，使得其研究與一般的素質(zhì)研究或道德素質(zhì)研究幾乎沒有區(qū)別。如果試圖從高校社團(tuán)出發(fā)分析社會(huì)組織培養(yǎng)公民素質(zhì)的功能，那么這一路徑是有問題的，因?yàn)楦咝Ｉ鐖F(tuán)主要是興趣團(tuán)體、服務(wù)團(tuán)體，涉及的主要是高校內(nèi)部的學(xué)習(xí)生活——一種擬制的社會(huì)生活，基本上與政治生活無涉，所以，它們提升公民素質(zhì)的功能本來就是殘缺的或者說是畸形的。因而可以說，關(guān)于社會(huì)組織提升公民素質(zhì)的實(shí)證性研究成果目前沒有取得根本性突破。

綜合觀之，現(xiàn)階段的研究成果具有一定的啟發(fā)價(jià)值，但還沒有解決這樣一些問題：我國社會(huì)組織到底從哪些方面提升了民眾的公民意識(shí)和參與技能？效果如何？為什么社會(huì)組織提升一部分公民意識(shí)、參與技能較為有效而對(duì)另一些則效果不明顯？為了解決這些疑問，具體了解社會(huì)組織提升公民素質(zhì)的作用，筆者在調(diào)研這一主題、設(shè)計(jì)調(diào)查問卷時(shí)，對(duì)公民素質(zhì)的構(gòu)成要素公民意識(shí)與公民參與能力均進(jìn)行了細(xì)分：公民意識(shí)細(xì)分為權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、寬容意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)，公民參與技能則細(xì)分為社會(huì)參與技能、政治參與技能。在細(xì)分的公民意識(shí)中，權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)與寬容意識(shí)既可在公域中發(fā)揮作用，也可在私域中發(fā)揮作用。但是一個(gè)人在私域中具有權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、寬容意識(shí)，并不能一定表明他在公域中就同樣具有。因?yàn)樵谒接蛑?，?quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、寬容意識(shí)的私人利益指向較為清晰；而在公域中，三者的公共利益指向較為清晰，私人利益指向則較為模糊。比如，一個(gè)人可為了自己新購買的房屋質(zhì)量問題和開發(fā)商打官司，但如果他秉持“事不關(guān)己，高高掛起”之做人原則，就不會(huì)為了一條新修道路的質(zhì)量問題去舉報(bào)承建商。同樣，一個(gè)人可平等而寬容地與家人共同創(chuàng)造一個(gè)美好的家庭環(huán)境，卻不一定愿意這樣對(duì)待同性戀者，與他們一起去解決社會(huì)中的性取向歧視問題。因此，考量社會(huì)組織對(duì)權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、寬容意識(shí)等公民意識(shí)的培養(yǎng)狀況時(shí)，應(yīng)盡量與公域或公共生活相連。行文至此，需要說明本研究所采用的數(shù)據(jù)與事實(shí)材料的來源。本研究所采用的主要數(shù)據(jù)與事實(shí)材料來自筆者2015年組織的相關(guān)調(diào)研。這次調(diào)研從2015年暑假開始，到2016年寒假結(jié)束，調(diào)研團(tuán)隊(duì)在江蘇南通和鎮(zhèn)江、浙江湖州、安徽巢湖大致均等地發(fā)放問卷共計(jì)160份，回收有效問卷136份，有效調(diào)查樣本包括78個(gè)社會(huì)團(tuán)體，5個(gè)基金會(huì)、30個(gè)民辦非企業(yè)單位、5個(gè)工商注冊(cè)的非營利組織和18個(gè)其他類型社會(huì)組織。最后需要說明的是，盡管我們?cè)诿總€(gè)調(diào)查地都對(duì)部分社會(huì)組織進(jìn)行了較為深入的訪談，但由于調(diào)查經(jīng)驗(yàn)不足、調(diào)查樣本數(shù)量和類型上的缺陷，我們對(duì)社會(huì)組織提升公民素質(zhì)效果的評(píng)估效度可能尚有缺陷。

二、社會(huì)組織發(fā)揮公民素質(zhì)提升功能取得的成效

從調(diào)查數(shù)據(jù)與訪談材料來看，現(xiàn)階段社會(huì)組織對(duì)提升民眾的權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、寬容意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)，以及社會(huì)參與技能發(fā)揮了一定的作用。

(一)社會(huì)組織的維權(quán)活動(dòng)可能增強(qiáng)了民眾公域中的權(quán)利意識(shí)

在調(diào)查中，筆者采集了社會(huì)組織在民間糾紛、官民糾紛中向個(gè)體或者群體提供支持情況的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)占樣本總量59.6%的社會(huì)組織在民間糾紛中向個(gè)體或群體提供過支持，而占樣本總量39%的社會(huì)組織在官民糾紛中向個(gè)體或群體提供過支持(見下頁表1)。

從20世紀(jì)我國臺(tái)灣地區(qū)的民主化過程中，知識(shí)分子為本土民間組織提供維權(quán)支持，強(qiáng)化了民眾權(quán)利意識(shí)的經(jīng)驗(yàn)來看，我國大陸社會(huì)組織通過維權(quán)活動(dòng)應(yīng)可在一定程度上提升民眾的權(quán)利意識(shí)[9]。但與我國臺(tái)灣地區(qū)民間組織不同的是，我國大陸社會(huì)組織維權(quán)支持活動(dòng)主要面向民間糾紛，而不是官民糾紛，因此，它們直接提升的主要是民眾在私域之中的權(quán)利意識(shí)，而不是在公域之中的權(quán)利意識(shí)。筆者在訪談中了解到，盡管社會(huì)組織的參與者對(duì)自身權(quán)益有比較清晰的認(rèn)識(shí)，但他們也較少把權(quán)益維護(hù)與投票、競(jìng)選、出席聽證會(huì)等公共參與方式聯(lián)系起來，這可能與他們對(duì)公共參與的功效評(píng)價(jià)不高有關(guān)系。本文在文獻(xiàn)回顧中提到的國內(nèi)學(xué)人幾乎都沒有區(qū)分社會(huì)組織培養(yǎng)民眾權(quán)利意識(shí)在公域和私域中的差異，他們似有一種沒有言明的傾向：具有公共屬性的社會(huì)組織培養(yǎng)的民眾的私域權(quán)利意識(shí)可以逐漸延伸到公域之中。盡管沒有足夠而清晰的經(jīng)驗(yàn)研究佐證這一傾向，但從理論邏輯來看，它是有一定道理的。

表1 社會(huì)組織提供維權(quán)支持情況

(二)社會(huì)組織對(duì)服務(wù)對(duì)象的尊重提升了民眾的平等精神

對(duì)復(fù)雜的“平等家族”，人類在公共生活中需要的僅是其中的人格尊嚴(yán)、權(quán)利與義務(wù)的平等。在它們之外的平等的實(shí)現(xiàn)不是不可能，就是不可欲。生物性條件諸如顏值、智商，完全不可能實(shí)現(xiàn)平等，不需討論。除了其中的人格尊嚴(yán)、權(quán)利與義務(wù)的平等的實(shí)現(xiàn)可欲外，財(cái)富、身份、地位等社會(huì)性條件平等的實(shí)現(xiàn)均不可欲，因?yàn)槠鋵?shí)現(xiàn)偏離正義，必須靠外部強(qiáng)制力。而從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，傳播平等精神最強(qiáng)的社會(huì)力量是宗教性組織和志愿性結(jié)社組織。隨著行政改革與社會(huì)組織管理體制的改革，我國社會(huì)組織的志愿性特征逐漸凸顯，其傳播平等精神的作用亦在逐漸顯現(xiàn)。在筆者所調(diào)查的136家社會(huì)組織中，在提供服務(wù)之前，總是與服務(wù)對(duì)象溝通的占比43.4%，經(jīng)常與服務(wù)對(duì)象溝通的占比47.8%,兩項(xiàng)比例數(shù)據(jù)相加為91.2%，而不與服務(wù)對(duì)象溝通的僅占比2.2%，不經(jīng)常與服務(wù)對(duì)象溝通的也僅占比5.9%。可見，絕大多數(shù)社會(huì)組織在提供服務(wù)之前，都會(huì)與服務(wù)對(duì)象進(jìn)行溝通。社會(huì)組織在提供服務(wù)之前與服務(wù)對(duì)象進(jìn)行溝通，既能體現(xiàn)了對(duì)服務(wù)對(duì)象的尊重，也能使服務(wù)對(duì)象沐浴在平等、博愛的光輝中，受到感染，在公共生活中平等待人。社會(huì)組織的這種工作方式，潛移默化，日積月累，其作用不可小視。在對(duì)一些社會(huì)組織幫扶對(duì)象的訪談中，筆者感覺到他們多數(shù)待人接物較為平和，跋扈固然不可見，自卑也未見蹤影。從普遍性層面來看，這在一定程度上與社會(huì)組織所營造公益氛圍中的平等、博愛精神之種子生根發(fā)芽有關(guān)。

(三)社會(huì)組織友善包容的服務(wù)態(tài)度促進(jìn)了民眾的寬容精神

公共生活需要寬容精神，也能鍛造寬容精神。社會(huì)組織啟動(dòng)項(xiàng)目或者開展服務(wù)之前，需要耐心地了解服務(wù)對(duì)象的情況，需要站在服務(wù)對(duì)象的立場(chǎng)與角度來思考問題。這一過程無疑可以拓寬社會(huì)組織員工與志愿者在公共生活中的寬容度：基于體認(rèn)或悲憫之上的寬容度。在項(xiàng)目或活動(dòng)完成之后，為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)，提高服務(wù)水平，社會(huì)組織也需要了解服務(wù)對(duì)象的感受與想法。在我們所調(diào)查的社會(huì)組織中，66.1%的社會(huì)組織為服務(wù)對(duì)象設(shè)置了投訴渠道。即便沒有專門設(shè)置投訴渠道的社會(huì)組織，也設(shè)有對(duì)外聯(lián)系的方式，服務(wù)對(duì)象通過它可以反映自己的想法與建議。這既體現(xiàn)了社會(huì)組織對(duì)所提供服務(wù)的自信，也反映出它們具有寬容精神：“為你提供服務(wù)，還接受你挑刺”，這在一定程度上有助于拓展服務(wù)對(duì)象的寬容度。正如在團(tuán)體討論中，一些比較具有寬容精神的人們不論對(duì)方是什么人，站在什么立場(chǎng)，都能平和地聽取其意見。在他們的帶動(dòng)下，比較褊狹的人們也多數(shù)會(huì)變得比較寬容。筆者在訪談中，了解到社會(huì)組織一般都能擺正自己的位置，以友善、包容的態(tài)度對(duì)服務(wù)對(duì)象提出的各種問題與要求進(jìn)行回應(yīng)，很少與他們發(fā)生沖突。從常識(shí)性邏輯來看，這種友善、包容性服務(wù)態(tài)度有利于培養(yǎng)、提升民眾在公共生活中的寬容精神。

(四)社會(huì)組織的公益性宣傳強(qiáng)化了民眾的公共責(zé)任意識(shí)

公共責(zé)任意識(shí)是公共生活存續(xù)的重要精神基礎(chǔ)，而作為公共生活的重要載體之一的社會(huì)組織，本身就是公共責(zé)任意識(shí)的外化物。基于增加公益資源、擴(kuò)大公益隊(duì)伍的內(nèi)在需求，培育公共責(zé)任意識(shí)幾乎是社會(huì)組織的本能與天職。在我們調(diào)查的社會(huì)組織中，進(jìn)行法規(guī)宣傳或道德教化活動(dòng)的社會(huì)組織達(dá)到了79.3%。社會(huì)組織進(jìn)行法規(guī)宣傳和道德教化活動(dòng)不僅有利于增強(qiáng)民眾對(duì)行為的自律，而且也能提升民眾的公共責(zé)任意識(shí)。弗蘭·湯克斯認(rèn)為，信任往往產(chǎn)生于人們彼此合作時(shí)，而合作又往往由人民共享誠實(shí)和互惠標(biāo)準(zhǔn)的過程中產(chǎn)生[10]。社會(huì)組織通過開展法規(guī)宣傳和道德教化活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)共識(shí)與社會(huì)合作的形成，而民眾則可在分享社會(huì)共識(shí)、進(jìn)行社會(huì)合作中增強(qiáng)自身的公共責(zé)任感。這一過程在長期的循環(huán)中，對(duì)民眾公共責(zé)任意識(shí)的提升有著不可小覷的作用。筆者在對(duì)社區(qū)居民的訪談中，了解到社會(huì)組織的公益性宣傳與服務(wù)活動(dòng)，在一定程度上帶動(dòng)了公共參與，凈化了社區(qū)的風(fēng)氣。筆者自己在虛擬性公益社區(qū)——學(xué)術(shù)交流微信群中也觀察到，群內(nèi)管理團(tuán)隊(duì)的參與倡導(dǎo)確實(shí)帶動(dòng)了更多的參與。這些都表明社會(huì)組織的倡導(dǎo)活動(dòng)與示范行為，對(duì)提升民眾的公共責(zé)任意識(shí)可起到一定的作用。

(五)社會(huì)組織的服務(wù)活動(dòng)提高了民眾的社會(huì)參與技能

從調(diào)查的情況來看，社會(huì)組織為弱勢(shì)群體服務(wù)的領(lǐng)域大都集中在社會(huì)性救濟(jì)與服務(wù)領(lǐng)域(見表2)。

表2 社會(huì)組織為弱勢(shì)群體提供幫助的形式

這說明，從事政治與法律維權(quán)活動(dòng)的社會(huì)組織比較少，而從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織比較多。而對(duì)社會(huì)組織培訓(xùn)內(nèi)容的調(diào)查也能佐證這一點(diǎn)：大多數(shù)社會(huì)組織在活動(dòng)開展之前，向員工和志愿者提供的培訓(xùn)是關(guān)于組織的歷史與業(yè)務(wù)、管理理論與實(shí)務(wù)、服務(wù)禮儀與技巧、安全事項(xiàng)等內(nèi)容，很少有培訓(xùn)維權(quán)與政治參與技能的內(nèi)容。從教育功能論來看，社會(huì)組織通過其培訓(xùn)與服務(wù)活動(dòng)，可在一定程度上提升相關(guān)民眾的社會(huì)參與技能。從筆者對(duì)社會(huì)組織員工和志愿者的訪談來看，其多數(shù)對(duì)社會(huì)交往與溝通有較強(qiáng)的意愿，與人相處行為方式較為得體。在英國、美國等社會(huì)組織較為活躍的國家，青少年參加社會(huì)組織的志愿服務(wù)活動(dòng)對(duì)升學(xué)有一定的“加分效應(yīng)”，因?yàn)樵谶@些國家，除了考量潛在錄取對(duì)象的課業(yè)成績(jī)，學(xué)校也較為重視他們?cè)谌穗H溝通、組織融入、團(tuán)隊(duì)協(xié)作等方面的公共能力表現(xiàn)，而這往往可通過志愿服務(wù)的經(jīng)歷來說明與呈現(xiàn)。從國外的這一情況也能類推，我國社會(huì)組織的服務(wù)性活動(dòng)亦可提升參與者的社會(huì)性技能。

三、社會(huì)組織發(fā)揮公民素質(zhì)提升功能中存在的主要問題

從調(diào)查的情況來看，現(xiàn)階段社會(huì)組織提升民眾的法治意識(shí)、民主意識(shí)與政治參與技能的作用發(fā)揮不充分，效果體現(xiàn)不明顯。這既有宏觀制度環(huán)境方面的原因，也有微觀制度安排方面的原因。

(一)社會(huì)組織對(duì)民眾法治意識(shí)的提升作用不明顯

從數(shù)據(jù)處理的結(jié)果來看，在所調(diào)查的社會(huì)組織中，經(jīng)常性監(jiān)督政府的只有20.6%，偶爾監(jiān)督政府的也只有23.5%，而沒有監(jiān)督渠道和不敢監(jiān)督政府的達(dá)到55.9%，占比最高(見表3)。

表3 社會(huì)組織監(jiān)督政府的情況

可見，對(duì)社會(huì)組織來說，現(xiàn)階段監(jiān)督政府仍是一件比較“奢侈”的事情。從內(nèi)容上講，法治有兩個(gè)基本面：一個(gè)是約束政府的權(quán)力；另一個(gè)是維護(hù)公民的權(quán)利。社會(huì)組織很少監(jiān)督政府或者不敢監(jiān)督政府，就喪失了培養(yǎng)民眾法治意識(shí)的一個(gè)基本面。這與我們?cè)谠L談中獲得的信息是相匹配的：我國現(xiàn)有政府管理體制下，社會(huì)組織被定位為政府進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的抓手，其自主性必須與體制相協(xié)調(diào)。結(jié)合“我國政府是權(quán)力的統(tǒng)治主體，權(quán)力是單向度且不容置疑的”現(xiàn)實(shí)[10]，在這樣的情況下，社會(huì)組織對(duì)政府的監(jiān)督不大可能成為常態(tài)；而社會(huì)組織在維護(hù)民眾的權(quán)利時(shí)，也必須與政府相配合，注意維權(quán)行為的“尺度”。在這樣的情勢(shì)下，社會(huì)組織提升民眾法治意識(shí)的功能必然不能得到充分發(fā)揮。

(二)社會(huì)組織對(duì)民眾民主意識(shí)的增強(qiáng)作用發(fā)揮不夠

在調(diào)查樣本中，43.7%的社會(huì)組織的活動(dòng)或項(xiàng)目開展方案的產(chǎn)生是由參與者共同商定，40.7%的由管理層決定，還有14.8%的是由組織負(fù)責(zé)人直接決定(見表4)。

表4 社會(huì)組織的活動(dòng)或項(xiàng)目開展的方案產(chǎn)生方式

從組織理論上講，在公共生活中，個(gè)體力量是有限的，只有當(dāng)他們被鑲嵌在一個(gè)互惠的社會(huì)關(guān)系密集網(wǎng)絡(luò)中時(shí)，才更有可能發(fā)揮作用，其權(quán)利與利益也才更有可能被維護(hù)。在理想的狀態(tài)下，社會(huì)組織作為公民橫向聯(lián)系的非逐利性社會(huì)關(guān)系密集網(wǎng)絡(luò)，其內(nèi)部的政治環(huán)境與決策模式都是民主性的，可讓公民在參與中產(chǎn)生主人翁意識(shí)。但從表3可知，現(xiàn)實(shí)中，大部分社會(huì)組織是一種縱向等級(jí)式社會(huì)關(guān)系密集網(wǎng)絡(luò)，在決策中通行的是精英決策或者獨(dú)斷專行決策模式。這些不接地氣的、排斥參與的社會(huì)組織，難以讓其成員產(chǎn)生主人翁意識(shí)：它們?cè)鰪?qiáng)民主意識(shí)的作用發(fā)揮不會(huì)充分。

(三)社會(huì)組織訓(xùn)練民眾政治參與技能的作用發(fā)揮不充分

在本次調(diào)查中，我們調(diào)查了社會(huì)組織維護(hù)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定的方式，其中，選擇“溝通政府與群眾”之方式的社會(huì)組織僅有25.8%(見表5)。

表5 社會(huì)組織維護(hù)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定的方式

社會(huì)組織溝通政府與群眾，是民眾參與政治的重要方式，實(shí)際上意味著它們?cè)跒槿鐣?huì)分擔(dān)政治系統(tǒng)輸入和輸出的任務(wù)。溝通政府與群眾的社會(huì)組織少，可能意味著大部分社會(huì)組織未參與政治，或者很少參與政治。社會(huì)組織維護(hù)民眾權(quán)益的部分行動(dòng)，可能也屬于政治參與。但即使如此，經(jīng)常參與政治的社會(huì)組織也是少數(shù)。筆者在2015年組織了有效樣本共215個(gè)的“社會(huì)組織與政治穩(wěn)定維護(hù)”專題調(diào)研，在調(diào)查社會(huì)組織參與政府聽證會(huì)、咨詢會(huì)、研討會(huì)等的情況時(shí)，選擇“經(jīng)常參加”的社會(huì)組織占比16.7%，而選擇“沒有參加”的社會(huì)組織占比32.1%，選擇“很少參加”的社會(huì)組織占比為49.8%，后兩項(xiàng)加總比為81.9%，占比顯著。這也從一個(gè)方面反映了經(jīng)常參政議政的社會(huì)組織較少。

大部分社會(huì)組織未參與政治，可能有三個(gè)主要原因：其一，在現(xiàn)階段政府管理體制下，提供公共服務(wù)的社會(huì)組織的孵化受到政府政策與資金支持，發(fā)展比較快，數(shù)量比較多，而政治表達(dá)、法律維權(quán)的社會(huì)組織受到政府管理體制與政策的限制，發(fā)展比較慢，數(shù)量比較少。其二，社會(huì)組織參與政策的渠道與資源比較少。筆者在2015年組織的“社會(huì)組織與政治穩(wěn)定維護(hù)”專題調(diào)研中，調(diào)查過社會(huì)組織與人大代表聯(lián)系的問題，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有13%的社會(huì)組織經(jīng)常請(qǐng)人大代表代為表達(dá)訴求。其三，政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)揮政治參與的作用不鼓勵(lì)，不重視。這是傳統(tǒng)政治的思維慣性與做法，許多學(xué)者論述過，茲不贅述。因?yàn)榇蟛糠稚鐣?huì)組織很少參與政治，甚至不參與，所以，它們訓(xùn)練民眾參與政治技能的作用不可能充分發(fā)揮。

四、改善社會(huì)組織公民素質(zhì)提升功能發(fā)揮的路徑

現(xiàn)階段，改善社會(huì)組織提升民眾法治意識(shí)、民主意識(shí)與政治參與技能的作用發(fā)揮，必須規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，改革社會(huì)組織內(nèi)部管理制度，拓寬社會(huì)組織參政議政渠道。

(一)以制度切割政府對(duì)社會(huì)組織自主性的抑制，保障社會(huì)組織依法監(jiān)督政府權(quán)力，維護(hù)民眾權(quán)利，更好發(fā)揮提升民眾法治意識(shí)的功能

現(xiàn)階段，社會(huì)組織不敢監(jiān)督或者不愿監(jiān)督政府的主要原因是，擔(dān)心監(jiān)督政府，對(duì)申請(qǐng)政府的資金補(bǔ)貼或者項(xiàng)目不利。筆者的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，社會(huì)組織的資金來源主要是政府和企業(yè)，項(xiàng)目來源主要是政府或自身啟動(dòng)。在我國這樣的人情社會(huì)中，社會(huì)組織出于汲取資源的考慮，不愿意或者不敢依法監(jiān)督政府權(quán)力、維護(hù)民眾權(quán)利就容易理解。其實(shí)，在很多其他國家，比如，美國、英國，政府也是社會(huì)組織資金與項(xiàng)目的主要來源之一，但在這些國家，社會(huì)組織監(jiān)督政府權(quán)力、維護(hù)民眾權(quán)利的活動(dòng)是一種常態(tài)。為什么會(huì)有這種差異？主要原因是在這些國家，政府權(quán)力運(yùn)行由制度規(guī)范，人為弄權(quán)的可能性很小，社會(huì)組織即使涉入監(jiān)督政府權(quán)力、維護(hù)民眾權(quán)利的活動(dòng)，也不用擔(dān)心對(duì)自身今后爭(zhēng)取政府項(xiàng)目與資金補(bǔ)貼不利。在我國現(xiàn)階段政府權(quán)力運(yùn)作不夠規(guī)范而人情關(guān)系比較重要的情況下，社會(huì)組織規(guī)避與政府交惡，不能不說是一種理性選擇。在這種情況下，要提高社會(huì)組織的獨(dú)立自主性，使其可依法監(jiān)督政府權(quán)力，維護(hù)民眾權(quán)利，就必須從制度上規(guī)范政府權(quán)力，建立規(guī)范的資金補(bǔ)貼與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。此外，政府還要在規(guī)范化管理的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低法律維權(quán)類社會(huì)組織登記注冊(cè)的門檻。2014年，南都公益基金會(huì)、中山大學(xué)中國公益慈善研究院等聯(lián)合開展的調(diào)查顯示，社會(huì)組織無法登記注冊(cè)獲得法人身份，對(duì)其實(shí)力提升是一個(gè)障礙因素[12]。從普遍性層面看，相較其他類型的社會(huì)組織，法律維權(quán)類社會(huì)組織在監(jiān)督權(quán)力、維護(hù)民眾權(quán)利方面更專業(yè)一些，提升民眾的法治意識(shí)的示范作用更大一些。進(jìn)行這樣的制度創(chuàng)新后，從整體上看，社會(huì)組織的提升民眾法治的功能當(dāng)可更充分地發(fā)揮。

(二)改善決策模式，更好地發(fā)揮社會(huì)組織提升民眾的民主意識(shí)的功能

無論從問卷調(diào)查，還是訪談的情況看，大部分社會(huì)組織內(nèi)部管理都是一種權(quán)威式管理，很難充分發(fā)揮提升民眾民主意識(shí)的作用。要充分發(fā)揮社會(huì)組織民主意識(shí)提升的功能，就要改善社會(huì)組織內(nèi)部決策模式，而這就可能要做到：其一，更新觀念。社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人應(yīng)該意識(shí)到，社會(huì)組織最為重要的作用不是救急解難，也不是提供服務(wù)，而是傳播與培育公民文化，培養(yǎng)具有公民素質(zhì)的人，因?yàn)橹挥忻癖姷墓袼刭|(zhì)得到提升，社會(huì)事業(yè)才有可能持續(xù)發(fā)展。而培養(yǎng)民眾的公民素質(zhì)，關(guān)鍵在促進(jìn)參與，在促進(jìn)參與中提升民眾的民主意識(shí)。其二，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的“民主決策團(tuán)”。社會(huì)組織可邀請(qǐng)捐贈(zèng)者或其代表、受助者或代表、理事、專業(yè)人員與管理者、工作人員、志愿者共同參與組織活動(dòng)的協(xié)商與決策。這樣不僅可以使決策趨向合理化，而且還可使參與決策者的民主意識(shí)得以提升。因?yàn)榫栀?zèng)者、受助者、志愿者是不斷變換的，因而以這樣的方式組建的“決策團(tuán)”既是民主的，也是動(dòng)態(tài)的。正因?yàn)槿绱耍@樣的決策方式惠及的人就會(huì)不斷增加。如此，社會(huì)組織提升民眾民主意識(shí)的功能將更為充分地發(fā)揮出來。其三，制定民主協(xié)商、決策的議事規(guī)則。民主參與不能亂，亂了會(huì)損耗決策的效率。要在明晰言論權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上來保障言論的權(quán)利?？煽紤]引進(jìn)羅伯特議事規(guī)則，在普及、實(shí)行羅伯特議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行民主議事、決策。至于羅伯特議事規(guī)則的實(shí)施細(xì)節(jié)與注意事項(xiàng)，很多學(xué)者論述過，不贅述。其四，搭建民主決策的物理平臺(tái)?！懊裰鳑Q策團(tuán)”進(jìn)行議事、決策需要物理平臺(tái)?？蛇x擇組織辦公場(chǎng)所作為民主決策的物理平臺(tái)，也可以建立相關(guān)的QQ群或者微信群作為民主決策的物理平臺(tái)。

(三)拓展參政議政的渠道，使社會(huì)組織向民眾提供更多的參政議政機(jī)會(huì)，從而提高民眾參政議政的技能

從調(diào)查的情況看，大多數(shù)社會(huì)組織都與業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系比較好，在這種情況下，他們往往習(xí)慣、甚至依賴通過主管單位，即相關(guān)的政權(quán)組織(主要是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、基層自治組織)表達(dá)訴求。除此之外，社會(huì)組織表達(dá)訴求的渠道很少。社會(huì)組織通過司法訴訟維權(quán)、表達(dá)訴求的第一例發(fā)生在2010年，之后見諸傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)公共空間的此類案例較少[13]。筆者通過訪談了解到的信息，也證實(shí)社會(huì)組織司法維權(quán)、表達(dá)訴求的行動(dòng)確實(shí)少。筆者在前文陳述過，通過人大代表、政協(xié)委員與新聞媒體表達(dá)訴求的社會(huì)組織都較少。這些事實(shí)都說明，社會(huì)組織參政議政、表達(dá)訴求的渠道較為單一。單一的渠道使社會(huì)組織難以向組織成員或服務(wù)對(duì)象提供較為充分的利益表達(dá)機(jī)會(huì)。從總體上看，社會(huì)組織訓(xùn)練民眾參政議政技能的作用就不大。如果要改變這一現(xiàn)狀，社會(huì)組織必須拓展自己參政議政的渠道，加強(qiáng)與所在區(qū)域的人大代表、政協(xié)委員及新聞媒體的聯(lián)系，為民眾參政議政提供更多的機(jī)會(huì)，進(jìn)而更好地發(fā)揮其提升民眾參政議政技能的功能。除了社會(huì)組織自身努力外，政府也要進(jìn)行制度創(chuàng)新，為社會(huì)組織拓展參政議政渠道提供制度性支持?？稍谙嚓P(guān)規(guī)定中，加入人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社會(huì)組織的規(guī)范條款。作為聯(lián)系群眾的一個(gè)方面，人大代表、政協(xié)委員必須聯(lián)系當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織，聽取它們的訴求表達(dá)。政府也可拓展對(duì)新聞媒體的管理尺度，為它們反映組織化訴求提供較好的制度環(huán)境。

改善社會(huì)組織提升公民素質(zhì)的功能發(fā)揮，關(guān)系到社會(huì)公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，關(guān)系到法治建設(shè)，關(guān)系到民眾權(quán)利的維護(hù)與保障，實(shí)是一項(xiàng)的基礎(chǔ)性社會(huì)事業(yè)，政府和民間都應(yīng)予以重視，合力推動(dòng)，以期進(jìn)一步提升公共生活的品質(zhì)。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

C912.2

：A

：1000-8594(2017)04-0156-06

2017-04-05

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)組織與政治穩(wěn)定維護(hù)研究”(12CZZ021)、南通廉政研究中心項(xiàng)目“社會(huì)組織公共服務(wù)中的廉政問題研究”(2014YB10)階段性成果

潘修華(1974—)，男，湖南岳陽人，副教授，從事社會(huì)組織與社會(huì)治理研究。