財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法意義

胡會信

摘 要：我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度自分稅制改革初見端倪，并逐步建立起以稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式為支撐，符合社會主義基本要求的基本制度。由于各項(xiàng)制度相互獨(dú)立，尚未形成健全完善的轉(zhuǎn)移支付體系，因而轉(zhuǎn)移支付立法顯得尤為重要，尤其在宏觀調(diào)控、維護(hù)社會穩(wěn)定、規(guī)范財政分配等方面意義非凡。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；轉(zhuǎn)移支付制度；立法

自1994年實(shí)行分稅制財政管理體制以來，逐步實(shí)現(xiàn)國家財政收歸中央，集中力量發(fā)展國家急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防事業(yè)建設(shè)等需要中央統(tǒng)籌的工作，并且效果顯著。但是在增強(qiáng)中央財政統(tǒng)籌與保持地方的積極性方面，存在不可避免的矛盾，因此我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

一、財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)成要素

自1994年，我國開始進(jìn)行分稅制改革，將財政轉(zhuǎn)移支付制度主要劃分為稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，該制度具有中國特色社會主義和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主的特征，有別于此前的轉(zhuǎn)移支付制度。

為彌補(bǔ)財政實(shí)力薄弱地區(qū)的財力缺口，由中央財政對地方財政進(jìn)行補(bǔ)助支出，從而形成了財力性轉(zhuǎn)移支付。該支付方式作為縮小地區(qū)財政差距的重要手段，構(gòu)成了最主要的財政轉(zhuǎn)移支付組成部分，并以一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財力補(bǔ)助等作為調(diào)節(jié)手段。

針對我國民生公共服務(wù)領(lǐng)域，中央財政主要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的手段，對特定宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)助。上述公共服務(wù)，中央財政不可能直接去做，只能以專項(xiàng)資金的形式進(jìn)入地方財政系統(tǒng)，由地方利用專項(xiàng)資金對相關(guān)公共領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)或者建設(shè)。而該補(bǔ)貼資金從取得到實(shí)際應(yīng)用，以及專項(xiàng)服務(wù)完成后的驗(yàn)收與監(jiān)督，都是需要解決的問題。

二、財政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

中央與地方財政政策相互博弈，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是中央需要集中全國的力量發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、國防設(shè)施等國家工程與盡量保證地方財政活性，從而保持地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的矛盾；一是中央財政抓緊落實(shí)的各項(xiàng)國家工程，無法事事親為與地方財政促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并接受中央財政委托開展國家工程的矛盾。為此，建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，在平衡中央財政與地方財政、保持國家事業(yè)與地方發(fā)展、加強(qiáng)中央與地方的有效配合之間，起了非常重要的作用。

三、以雄安新區(qū)為例

（一）財政轉(zhuǎn)移支付的必要性

為減輕北京的非首都功能，將經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不斷遷移，帶動環(huán)北京貧困帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2017年初國家宣布建立雄安新區(qū)。為完善建設(shè)規(guī)劃，習(xí)近平突出強(qiáng)調(diào)以下幾個方面：“一是建設(shè)綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現(xiàn)代、智慧城市。二是打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。三是擴(kuò)大全方位對外開放，打造擴(kuò)大開放新高地和對外合作新平臺。[1]”

新區(qū)的上述重點(diǎn)任務(wù)，并不是單純依靠剛剛成立的新區(qū)能獨(dú)立完成的，這就需要中央財政的轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，如果單獨(dú)依靠預(yù)算支付，難以完成任務(wù)部署，這就需要借助中央財政轉(zhuǎn)移支付加以輔助。這是因?yàn)?，預(yù)算制度對相關(guān)資金的預(yù)先支配屬于靜態(tài)政策，在銜接方面，事先的規(guī)劃發(fā)展往往與新區(qū)實(shí)際情況的動態(tài)變化存在矛盾。新區(qū)在建設(shè)過程中，需要在規(guī)劃、城建等諸多方面保證足夠資金的投入，具有實(shí)時性，而預(yù)算制度的預(yù)先性會因?yàn)樨斦Y金的不足，限制新區(qū)相關(guān)工程的進(jìn)行。

另一方面，預(yù)算制度僅僅是對資金的預(yù)算，無法對資金的實(shí)際應(yīng)用、管理以及后續(xù)的資金監(jiān)管提出準(zhǔn)確的對策。預(yù)算制度僅僅規(guī)定的是財政投入的數(shù)額，但是財政資金投入后由什么部門來發(fā)放，由哪個部門來運(yùn)作，財政資金的專屬賬戶的管理以及資金投入后資金的監(jiān)督等都沒有明確具體的對策。

最后，預(yù)算制度無法解決中央各個部門與地方部門的銜接問題。目前財政轉(zhuǎn)移支付按照對口劃撥的方式向各中央部門進(jìn)行支付，而預(yù)算制度在資金劃撥時間、地方政府申請方式等方面并無具體規(guī)定，因而預(yù)算支付與地方政府缺乏對接。

綜上，僅僅依靠單純的預(yù)算制度是無法規(guī)范好新區(qū)建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付。

那么，各部委通過轉(zhuǎn)移支付輔之以預(yù)算制度，是否能夠相互彌補(bǔ)呢？

筆者認(rèn)為，各部委的轉(zhuǎn)移支付制度因其制定部門的局限性，不可能解決跨越多個部門的支付問題。如果每個部委的轉(zhuǎn)移支付制度都在適用，一方面導(dǎo)致無法形成規(guī)范統(tǒng)一的管理。如果不是新區(qū)的建立，僅僅是雄縣某個部門要求修建某個工程，某個部委的規(guī)定足以，但是新區(qū)的建設(shè)，需要多個部門之間的密切配合，需要多個部委同時進(jìn)行支付，如果分別適用各個部委的規(guī)定，那么會出現(xiàn)：各部委之間因內(nèi)部管理制度的差異，影響相互配合和工作效率，并不利于新區(qū)建設(shè)。另一方面，工程規(guī)模龐大，需要部委協(xié)作共同支付，這時因沒有凌駕于各部委的有效支付制度，無法讓各部門協(xié)調(diào)工作。最后，因轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)額龐大，牽涉多個部門的給付，必然需要對資金的監(jiān)管，但各個部委的分階段分部門支付，容易產(chǎn)生混亂支付、亂用專項(xiàng)資金，進(jìn)而滋生腐敗。因此亟待立法予以規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法意義

1、宏觀調(diào)控之需求

各地區(qū)間的財政收入差異主要取決于自然、地理、資源配置等因素，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距則是最為關(guān)鍵的影響因素，從而導(dǎo)致了在同一財政政策、力度之下，不同地區(qū)收取的財政收入差距懸殊。在這種情況下，財政收入難以滿足地方公共物品的需求，更有匱乏者有可能會影響正常的政府機(jī)構(gòu)及部門運(yùn)作，但這并非全部歸咎于地方政府尤其是財政機(jī)關(guān)的“懶政”。正如約翰？羅爾斯所說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理思想體系的首要價值一樣。某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除通過法律規(guī)制。？？？”財政轉(zhuǎn)移支付可以實(shí)現(xiàn)資源配置和基本公共服務(wù)的平衡和普惠，達(dá)到全體居民的均衡。實(shí)踐中，可以首先通過一般轉(zhuǎn)移支付增加財政收入，使得政府機(jī)構(gòu)維持正常運(yùn)作，增強(qiáng)公共產(chǎn)品的供給能力，達(dá)到財政收入縱向平衡；此后，再利用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步補(bǔ)充公共產(chǎn)品由于稅收差異所導(dǎo)致的缺乏，使財政待遇和生態(tài)環(huán)境對狀況基本相近的人群均衡分配，從而達(dá)到財政收入橫向平衡。

2、維護(hù)穩(wěn)定之必要

在維護(hù)社會穩(wěn)定的過程中，財政轉(zhuǎn)移支付作用巨大。落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯，就業(yè)率不高，社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)薄弱。中央在財政轉(zhuǎn)移支付過程中，可以加強(qiáng)對上述貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。用一般財政轉(zhuǎn)移支出增加政府的財政收入：加大教育投入，提高國民的文化水平；加大財政轉(zhuǎn)移支付，鼓勵科技人員研發(fā)的積極性；增加轉(zhuǎn)移支付向社會保障方向傾斜，保障基層群眾“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所依”。通過財政轉(zhuǎn)移支付，改變整個地區(qū)的精神風(fēng)貌，保障百姓的基本生活。

3、規(guī)范分配之需求

隨著國家綜合國力的提升，中央財政收入規(guī)模龐大，財政轉(zhuǎn)移支付作為一塊大蛋糕，各級單位、各個地方為爭取財政資金的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，滋生了各種腐敗等違法行為，造成了大量財政資金的消耗與浪費(fèi)。為了保證財政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，健全的財政轉(zhuǎn)移支付制度必不可少。

財政資金在分配過程中，考慮的是各級政府的財力與事權(quán)的對比關(guān)系，按照各級政府的財政收入水平、事情的輕重緩急、是否對國民的生活產(chǎn)生重大影響等方面，決定財政支持的地區(qū)與項(xiàng)目。雖然中央財政資金的數(shù)額龐大，但是由于我國幅員遼闊、人口眾多，地方政府需要支持的財政資金缺口很大，因此制定一套財政轉(zhuǎn)移支付制度是應(yīng)急之作。

財政轉(zhuǎn)移支付制度，作為對國家財政分配的重要制度，僅僅依靠部門規(guī)章、地方政府法規(guī)等，是不能建立一套全國范圍內(nèi)的制度的，因此財政轉(zhuǎn)移支付制度立法意義深遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華社：受權(quán)發(fā)布：中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，

http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/01/c_1120741571.htm，2017年4月1日

約翰*羅爾斯，《正義論》？[M].何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社，2001：66