化解我國信訪制度困境的理性路徑論析

何曉欣

摘 要：信訪制度是我國制定的一項具有自身特色的權(quán)利救贖制度與政治參與制度，雖然這項制度在計劃經(jīng)濟(jì)時期發(fā)揮出了巨大的作用，但是在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這一制度已經(jīng)顯現(xiàn)出了許多缺陷，嚴(yán)重制約了我國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鑒于此，本文主要分析了我國信訪制度中存在的主要困境，并對信訪制度改革進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：信訪制度；困境；制度改革；反思

近年來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展時期，并且社會轉(zhuǎn)型速度也在逐漸加快，在這其中必然會激化諸多的矛盾，造成“信訪洪峰”局面的發(fā)生。因此，信訪制度面臨著改革的困境。目前，我國信訪制度中還存在著中央與地方之間對信訪要求不一、信訪參與主體身份多樣以及信訪制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)狀，只有對這些困境進(jìn)行理性分析，才能真正尋找出化解我國信訪制度困境的有效路徑。

一、信訪制度面臨的困境

（一）中央與地方政府對信訪的要求不一致

一方面，中央政府強(qiáng)調(diào)地方政府不能對正常上訪的群眾采取攔、堵、卡、截的不正當(dāng)方式，而是要保證信訪渠道的暢通；另一方面，國家又強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的政治方向，要求地方政府將問題都在基層進(jìn)行解決，盡量減少集體上訪、越級上訪、重復(fù)上方的情況。于是，地方政府以“保一方平安”、“花錢買太平”、“擺平就是水平”等為政績考核目標(biāo)，直接導(dǎo)致與信訪的初衷相背離。

（二）參與主體身份多樣

當(dāng)前信訪人員的范圍極其廣泛，既有失地農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗職工等弱勢群體；也有醫(yī)生、教師、商人等社會精英群體，幾乎是社會的各個領(lǐng)域、各個層次都有一定的信訪者。同時現(xiàn)在信訪所反映的問題涉及的領(lǐng)域更是極為廣泛，而且由于在社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組過程中，信訪參與人認(rèn)為自身的利益受到了侵害，因此過去總體比較溫和的信訪行為發(fā)生了比較大的變化，各種過激行為時有發(fā)生，如有組織地堵塞交通要道、沖擊政府機(jī)關(guān)、打砸公共財物、毆打信訪工作人員等違法行為，甚至出現(xiàn)自焚、投河、跳樓等極端舉動，不僅嚴(yán)重干擾了各級黨政機(jī)關(guān)的正常工作秩序，而且直接影響社會的和諧穩(wěn)定。

（三）制度結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜

當(dāng)前信訪機(jī)構(gòu)存在龐雜分散、歸口不一的問題，而且從地方到中央，各級法院、檢察院、黨委以及相關(guān)的職能部門都設(shè)有一些信訪機(jī)構(gòu)。從橫向上，我國信訪機(jī)構(gòu)的核心是黨、人大、政府以及兩院這五個分別設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)，其主要是負(fù)責(zé)處理來自社會各領(lǐng)域的信息。但這些信息所涉及的問題大多需要政府來解決，于是傳達(dá)信息還必須經(jīng)過一個向政府轉(zhuǎn)移的過程；縱向上，信訪制度未形成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，信訪部門的層級關(guān)系與所屬機(jī)構(gòu)的層級關(guān)系不完全一致。中央信訪機(jī)構(gòu)對地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異，而導(dǎo)致信息不共享，缺乏強(qiáng)制約束力。

二、信訪制度的改革與反思

概括而言，對于信訪制度的改革爭論一共有三種觀點，即“強(qiáng)化論”、“廢除論”以及“分離論”，針對這三種觀點，我們應(yīng)進(jìn)行理性分析，從而反思其中存在的缺陷與不足?！皬?qiáng)化論”與“廢除論”是對立的兩個論述，而“分離論”則是出于二者之間。“強(qiáng)化論”重在強(qiáng)調(diào)信訪制度在現(xiàn)實社會中發(fā)揮的功能和意義，將信訪效率低下、信訪量居高不下、信訪問題不斷出現(xiàn)等信訪“痼疾”看成是由于信訪機(jī)構(gòu)龐雜松散、缺乏實權(quán)以及工作人員“心有余而力不足”等所致；“廢除論”則恰與“強(qiáng)化論”相反，其正是看到了信訪制度與法治建設(shè)的根本抵觸性，故站在國家長遠(yuǎn)發(fā)展和建設(shè)的高度得出應(yīng)廢除信訪制度的結(jié)論；而“分離論”，其在很大程度上居于“強(qiáng)化論”與“廢除論”之間：既考慮到現(xiàn)實社會對信訪的需要，又看到信訪與法治的背離性，故主張把信訪中實質(zhì)地與法治相沖突的權(quán)利救濟(jì)功能分離出去，以保留信訪“純潔性”的一面，即政治參與和行政監(jiān)督的功能。

三、化解我國信訪制度困境的理性路徑思考

（一）整合資源

我國信訪機(jī)構(gòu)在布局設(shè)置上存在弊端，比如國務(wù)院在設(shè)置有國家信訪局機(jī)構(gòu)的同時，其所屬的部委也設(shè)立有相關(guān)的信訪辦，這就會分散信訪受理資源。針對這一情況，筆者認(rèn)為可以將屬于法律體系的訴訟問題應(yīng)用正常的司法渠道進(jìn)行解決。因此，可以在各級人大設(shè)立統(tǒng)一的信訪受理機(jī)構(gòu)，因為信訪制度在我國是作為政府性的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)存在的，而人大正是民意代表機(jī)構(gòu)，將之放在人大，更有利于聽取民意、反映民情，體現(xiàn)公民的意志，合情合理。

（二）取消信訪救贖功能

分離信訪制度的權(quán)利救贖是法治社會發(fā)展的一種必然，也是信訪制度改革的一個終極走向。因此，首先應(yīng)樹立正確的認(rèn)知以及改革信訪制度應(yīng)努力的方向。信訪制度盡管能在一定程度上發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)的功能，但很大程度上是與行使越位的行政權(quán)力有關(guān)，往往依靠領(lǐng)導(dǎo)指示得以實現(xiàn)，這無疑是“人治”的體現(xiàn)，與我國法治國家的建設(shè)目標(biāo)相違背。未來終極的改革還是要把信訪的救濟(jì)功能分離出來，最終取消信訪的救濟(jì)功能是必須的，只有人治的路完全堵死了，法治才會真正出現(xiàn)。

（三）明確定位信訪制度的功能

作為溝通民意、了解民情的手段，信訪已經(jīng)成為了聯(lián)系群眾與政府之間的“紐帶”，只能增強(qiáng)其功能，而不能削弱，這樣才能起到促進(jìn)國家與公民之間互動的作用。若要使政府與人民之間保持有效地合作，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性和有效性，這種暢通的對話溝通機(jī)制是必要的。在信訪的過程中，群眾與上層官員之間進(jìn)行溝通，官員對群眾的要求以回信、批復(fù)的方式予以解決，通過這樣的一種互動，實現(xiàn)人民群眾廣泛的政治參與，使群眾能形成對政府機(jī)構(gòu)和其工作人員的有效監(jiān)督。

（四）加快建設(shè)和完善網(wǎng)絡(luò)信訪平臺

首先，信訪網(wǎng)絡(luò)平臺的建立可以實現(xiàn)資源共享，降低運(yùn)營成本。民眾的信訪活動可以直接通過網(wǎng)站進(jìn)行，如此可以極大的節(jié)約了人力、物力，同時，各地區(qū)以及各部門的信訪信息都是互通的，資源實現(xiàn)了共享，這就為信訪工作人員了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況，查詢業(yè)務(wù)的辦理情況提供了方便；其次，建立信訪網(wǎng)絡(luò)平臺可以實現(xiàn)信息公開，提高信訪效率。一方面通過將最新頒布的法律、法規(guī)在相關(guān)政府網(wǎng)站上公布，可以為上訪人了解和查詢相關(guān)政策法律提供便捷；另一方面通過在網(wǎng)上公布信訪案件的處理結(jié)果，可以有效緩解信訪盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴等狀況。

（五）創(chuàng)新信訪制度

對信訪制度進(jìn)行有效的改革，可以將信訪制度與司法制度進(jìn)行有效銜接。筆者認(rèn)為要對信訪制度進(jìn)行改革，應(yīng)將這些信訪案件按照正常的審判監(jiān)督程序進(jìn)行受理，并要加上一些限制性的條件。同時，讓權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會監(jiān)督（媒體、社會成員）與法律監(jiān)督結(jié)合起來，促進(jìn)司法公正，維護(hù)司法權(quán)威。由于司法權(quán)是最終的裁判權(quán)，因此，信訪制度所確立的救濟(jì)不是最終的救濟(jì)，當(dāng)信訪救濟(jì)不能有效地解決問題，那就應(yīng)該讓位于司法。所以，在我國進(jìn)行信訪制度改革時也要注意使信訪制度與司法制度相銜接，以使公民的權(quán)利得到充分的救濟(jì)。

四、結(jié)語

綜上所述，面對如今我國信訪制度改革中面臨的困境，只有對其進(jìn)行理性分析，才能探討出有效化解這些困境的路徑。政府信訪機(jī)構(gòu)只有通過整合資源、取消信訪救贖功能、明確定位信訪制度的功能、加快建設(shè)和完善網(wǎng)絡(luò)信訪平臺以及創(chuàng)新信訪制度，才能實現(xiàn)信訪制度的健全化發(fā)展。

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