談扶貧審計監(jiān)督

倪貴平

[提要] 我國的扶貧攻堅戰(zhàn)已進(jìn)入最后決勝階段，扶貧任務(wù)十分艱巨。本文簡要介紹扶貧資金和扶貧資金審計的概念和意義；從審計主體單一性、審計獨(dú)立性、審計組織和審計成果利用等多方面分析強(qiáng)化扶貧審計監(jiān)督的難點(diǎn)；從探索組織方式、人才培養(yǎng)、成果應(yīng)用等方面提出強(qiáng)化扶貧審計監(jiān)督的建議。

關(guān)鍵詞：扶貧；審計；建議

中圖分類號：F239.61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年7月22日

一、扶貧資金審計的概念和意義

（一）扶貧資金。扶貧資金是一項利用國家公共資源幫助貧困人口脫貧致富的重大民生工程，具有“點(diǎn)多、面廣、線長”的特點(diǎn)。它主要是用于扶貧開發(fā)工作的一項專項資金，主要用于改變貧困地區(qū)、革命老根據(jù)地、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、西部大開發(fā)項目及偏遠(yuǎn)山區(qū)的落后面貌，為扶持老少邊窮地區(qū)，提高貧困地區(qū)的收入，是財政支出的重要組成部分。

（二）扶貧資金審計。扶貧資金審計是指審計機(jī)構(gòu)的人員依法對扶貧資金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的扶貧資金的財務(wù)收支、管理情況的真實性、合法性和效益性進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督的活動。

（三）扶貧資金審計的意義。扶貧資金審計是扶貧開發(fā)工作的一個重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)國家扶貧開發(fā)政策更好地貫徹落實，不斷加強(qiáng)和規(guī)范扶貧資金管理，提高扶貧資金使用效益的一個重要手段。審計機(jī)關(guān)需認(rèn)清形勢，進(jìn)一步提高對扶貧資金審計重要性的認(rèn)識，切實增強(qiáng)做好扶貧資金審計工作的緊迫感和責(zé)任感，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)扶貧資金審計工作。進(jìn)入新時期，開展扶貧審計工作的任務(wù)，尤其是扶貧資金審計的后續(xù)監(jiān)督工作更為迫切和艱巨。

二、開展扶貧審計的難點(diǎn)

（一）審計機(jī)關(guān)成為扶貧資金審計監(jiān)管的單一主體。政府審計機(jī)關(guān)是我國扶貧資金審計監(jiān)管中主要的、甚至唯一的監(jiān)管主體，會計師事務(wù)所較少參與扶貧資金審計監(jiān)管，扶貧對象被直接或者間接地排除在監(jiān)管主體之外，導(dǎo)致審計主體類型單一、力量薄弱。

（二）地方扶貧資金審計主體獨(dú)立性不高。目前，我國扶貧資金審計監(jiān)管工作基本上是由地方審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，具體操作時又以與被審計單位同級的市、縣級基層審計機(jī)關(guān)的平級審計監(jiān)管為主?，F(xiàn)行地方扶貧資金審計監(jiān)管的“同級審”模式下少數(shù)審計機(jī)關(guān)因為受到地方政府干預(yù)而“少發(fā)現(xiàn)問題”或“少披露問題”的“扶貧資金審計監(jiān)管過濾”的事實進(jìn)一步加深了人們對于現(xiàn)行扶貧資金審計監(jiān)管因缺乏必要的獨(dú)立性而無法發(fā)揮其監(jiān)管作用的擔(dān)憂。

（三）扶貧資金審計監(jiān)管介入時點(diǎn)偏晚。目前，我國扶貧資金審計監(jiān)管大多數(shù)屬于事后審計，很少涉及事前決策審計、事中執(zhí)行跟蹤審計，審后整改跟蹤也開展得極少。扶貧資金審計監(jiān)管介入點(diǎn)在時間上較晚，只能事后進(jìn)行整改，無法起到事前積極防范，事中及時糾正和事后保證審計建議得到落實。這種以事后審計為主的監(jiān)督方式不科學(xué)，扶貧資金審計監(jiān)管忽視事前和事中的監(jiān)督，極易導(dǎo)致扶貧資金被挪用，釀成巨大損失。

（四）審計成果利用不足。通過審計，不僅能揭露資金上的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，還能發(fā)現(xiàn)許多管理上的缺陷，并提出管理建議。近來扶貧資金審計揭露出的巨額資金閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象，反映出扶貧資金使用效率低下，存在管理安排不善。同時，審計工作的開展由于受各種條件限制往往就事論事，而對審計成果的利用不足，未能及時發(fā)揮引導(dǎo)作用，提高扶貧資金的使用效率。

（五）審計力量不足。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，全國上下需要審計項目眾多，不僅包括央企、企事業(yè)單位，還包括對于公共事業(yè)的審計、公益性項目審計、社會保障方面的審計等，其項目類別之多、涉及內(nèi)容范圍之廣是當(dāng)前我國緊缺的審計人才所應(yīng)付不了的。而且隨著知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對新時代的人才需求要求更高，審計人員不僅要與時俱進(jìn)，掌握專業(yè)最新動態(tài)，學(xué)會運(yùn)用現(xiàn)代計算機(jī)審計，還要具備較強(qiáng)的實踐操作能力。

三、強(qiáng)化扶貧審計監(jiān)督的建議

（一）探索建立“涉農(nóng)、扶貧資金審計聯(lián)席會議制度”，整合發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能。當(dāng)前的涉農(nóng)、扶貧項目資金種類繁多、用途龐雜、牽涉面廣、涉及單位多，需要多部門形成“合力”，才能將涉農(nóng)、扶貧審計真正做好。審計工作中很多問題需要紀(jì)檢、監(jiān)察、財政、審計和業(yè)務(wù)主管廳局等多部門的溝通、支持，這樣的現(xiàn)狀決定著必須有一個專門的機(jī)構(gòu)，來完成協(xié)調(diào)、理順各方的關(guān)系，制定年度工作計劃，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)工作，使得該項審計工作有條不紊開展。建議紀(jì)委、監(jiān)察部門牽頭，參照目前已有的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度”、“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)系辦”等模式，相應(yīng)建立與涉農(nóng)、扶貧資金審計工作相適應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)、組織有關(guān)專業(yè)人員，專司此項工作；每年確定涉農(nóng)、扶貧資金監(jiān)督檢查重點(diǎn)，在省級層面相關(guān)部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)分工，部門間共享相關(guān)資源，保持良好的溝通機(jī)制，盡量避免多頭監(jiān)督和監(jiān)督缺位，深化監(jiān)督成效，形成扶貧、涉農(nóng)資金監(jiān)督的長效機(jī)制。

（二）創(chuàng)新審計方式方法，實施審計精準(zhǔn)監(jiān)督。一是審計對象上，重點(diǎn)關(guān)注扶貧開發(fā)工作主管部門和責(zé)任主體的履職情況，以扶貧開發(fā)項目和資金管理部門、扶貧開發(fā)項目實施單位為重點(diǎn)，跟蹤扶貧政策的落實執(zhí)行情況，特別是政策措施實施的持續(xù)效果；二是審計方法上，充分利用扶貧資金在線監(jiān)督平臺以及審計系統(tǒng)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)分析平臺，以及已歸集的審計數(shù)據(jù)資源，不僅“加大了非現(xiàn)場審計應(yīng)用力度，”還能為編制扶貧資金審計方案、鎖定扶貧審計重點(diǎn)提供支撐，充分發(fā)揮技術(shù)攻關(guān)、整體突破的扶貧資金審計團(tuán)隊作用，為實現(xiàn)審計監(jiān)督“全覆蓋”探索路子；三是審計模式上，推行“異地交叉審計”、“上審下”，改善審計人員與被審計機(jī)關(guān)之間的行政隸屬關(guān)系，幫助審計人員擺脫地方政府對其工作的干涉，減輕來自審計對象所在地政府官員的壓力，切實提高其獨(dú)立性。同時，對某些重要事項可采取項目申報前、項目使用過程中和項目使用完畢的結(jié)算全過程跟蹤審計；四是審計組織上，橫向到邊，實現(xiàn)扶貧審計與財政審計、金融審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的有機(jī)結(jié)合；縱向到底，實現(xiàn)全省三級審計機(jī)關(guān)扶貧審計項目全省“一盤棋”目標(biāo)，實現(xiàn)全省扶貧審計工作人、財、物的“一體化”統(tǒng)籌安排。endprint

（三）整合各類審計資源，構(gòu)建長效監(jiān)督機(jī)制。一是提升資金管理部門系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督作用。各主管部門應(yīng)合理劃分對相應(yīng)扶貧資金的使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)，區(qū)分好部門自查自糾與審計監(jiān)督的應(yīng)用，主管部門的自查自糾措施應(yīng)當(dāng)在審計工作開展前，并作為審計的一項重要核查內(nèi)容；二是科學(xué)合理引入社會審計參與某些審計項目核實工作。整個國家經(jīng)濟(jì)社會對政府審計的需求不斷上升，在巨大的政府審計需求面前，有限的政府審計資源自然會供不應(yīng)求，可以嘗試通過公開招標(biāo)購買注冊會計師審計服務(wù)來補(bǔ)充扶貧資金審計監(jiān)管主體的力量，審計機(jī)關(guān)工作人員負(fù)責(zé)扶貧資金審計監(jiān)管項目審計工作的組織和協(xié)調(diào)，并對會計師事務(wù)所審計人員的工作質(zhì)量進(jìn)行適時的監(jiān)督和復(fù)核。這樣既壯大了涉農(nóng)、扶貧資金審計監(jiān)管的力量，又節(jié)約了扶貧資金審計監(jiān)管的成本；三是鼓勵扶貧對象參與扶貧資金審計監(jiān)督。貧困民眾的直接利益表達(dá)，可以增強(qiáng)扶貧項目確定的針對性、科學(xué)性和貧困民眾的滿意度，但同時也要注意防止群眾對審計工作的過多干預(yù)；四是充分利用駐村干部熟悉農(nóng)村一線的優(yōu)勢。駐村干部的好處就是有知識、有文化、見的多、聽的多，對政策的領(lǐng)會也比較強(qiáng)，他們在給農(nóng)村發(fā)展帶來各種各樣的信息的同時，也可以時刻了解農(nóng)村的各種問題，可以反映農(nóng)民的需求。由于涉農(nóng)、扶貧資金審計時間緊、任務(wù)重，審計組人員很難在短時間內(nèi)全面、詳細(xì)地了解到審計中的所有問題，此時只有充分發(fā)揮駐村干部的優(yōu)勢，才能讓審計事半功倍。

（四）強(qiáng)化審計成果運(yùn)用。首先，拓展扶貧審計結(jié)果的利用范圍。采取通報、會商、移送等多種方式，加強(qiáng)與被審計單位上級部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)的溝通與聯(lián)系，確保合理的審計建議得到有效落實，相關(guān)問題責(zé)任人被依法追究責(zé)任，涉嫌案件線索被有關(guān)部門立案查處；其次，強(qiáng)化結(jié)果匯總提煉再運(yùn)用，定期將各級審計機(jī)關(guān)開展的扶貧審計結(jié)果進(jìn)行匯總梳理和深度分析，歸納出具有普遍性、典型性及傾向性問題，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，力求從體制、機(jī)制、制度層面提出合理化的、切實可行的審計建議，提高績效審計成果的利用層次；再次，將審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況納入各級政府的考核范圍和考核內(nèi)容，提升審計機(jī)關(guān)的威懾力，使得審計機(jī)關(guān)在審查發(fā)現(xiàn)問題時可以及時制止相關(guān)行為的發(fā)生，將在一定程度上增強(qiáng)扶貧資金使用的效果，使扶貧資金用于關(guān)鍵的地方而不偏離其軌道，真正發(fā)揮了扶貧資金審計的監(jiān)督作用。

（五）加強(qiáng)審計干部隊伍建設(shè)，鍛造一支能勝任強(qiáng)化扶貧、涉農(nóng)資金審計監(jiān)督的“審計鐵軍”。涉農(nóng)資金整合的綜合性決定了審計任務(wù)不是單憑某一個處室就能勝任的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)整合各部門力量，抽派專員組成較固定的跟蹤審計小組持續(xù)開展審計工作，提高審計效率。一要加強(qiáng)政治思想教育。通過教育使得審計人員充分認(rèn)識做好扶貧、涉農(nóng)資金審計監(jiān)督工作的必要性和現(xiàn)實意義，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識，提振“精氣神”；二要加強(qiáng)專項審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作，提高專項審計業(yè)務(wù)勝任能力。扶貧、涉農(nóng)資金審計監(jiān)督涉及的政策、法規(guī)廣，需要審計人員具備廣博的知識，所以必須經(jīng)?！俺潆姟?，提高審計工作能力與水平。主要形式包括：理論培訓(xùn)、以會代訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)等；三要建立獎懲機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)考核。要積極探索、創(chuàng)新審計干部的工作獎懲辦法，把是否做好專項審計工作作為干部評優(yōu)評先、選拔任用的依據(jù)之一，真正使審計業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的審計干部樂于投身扶貧、涉農(nóng)專項審計工作中，并確保審計項目的質(zhì)量；四要加強(qiáng)理論研討，提升理論水平。由于扶貧、涉農(nóng)專項審計中有很多新事物、新問題需要摸索，所以必須加強(qiáng)專題審計理論研討，加強(qiáng)專項審計工作調(diào)研，積極探索專項審計的新思路、新方法，以先進(jìn)的理論指導(dǎo)具體審計實踐活動，不斷提升專項審計工作水平。

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