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      “鎮(zhèn)級市”改革的邏輯:擴權(quán)、分權(quán)與治理轉(zhuǎn)型

      2017-09-16 04:29:12李建華
      長春教育學院學報 2017年7期
      關(guān)鍵詞:鎮(zhèn)級鎮(zhèn)政府分權(quán)

      李建華

      “鎮(zhèn)級市”改革的邏輯:擴權(quán)、分權(quán)與治理轉(zhuǎn)型

      李建華

      目前,浙江、山東、湖北等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)推行的“鎮(zhèn)級市”改革,旨在不改變原建制鎮(zhèn)行政級別的前提下,將中心鎮(zhèn)納入到設市模式的范疇中,使其有能力以市的標準來進行規(guī)劃、建設和管理。改革的實質(zhì)是通過縣(市)政府的放權(quán)和鎮(zhèn)政府的擴權(quán)來解決經(jīng)濟強鎮(zhèn)所面臨的“責權(quán)倒掛”的制度性難題。這一權(quán)力的重新配置行為,一方面容易引發(fā)上下級政府間的權(quán)力博弈和失范;另一方面又有利于“鎮(zhèn)級市”自主性的培育。但在實際運行中,“鎮(zhèn)級市”改革并未對縣、鎮(zhèn)政府間的職權(quán)關(guān)系作根本性的調(diào)整,難以實現(xiàn)規(guī)范化的縱向分權(quán)和同步性的權(quán)力規(guī)制。因而,在制度設計上需要進一步的優(yōu)化、創(chuàng)新,以促使基層治理轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。

      “鎮(zhèn)級市”;擴權(quán);分權(quán);治理轉(zhuǎn)型

      改革開放以來,在市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推動下,我國東部沿海地區(qū)憑借地理區(qū)位的優(yōu)勢和改革發(fā)展的先機,涌現(xiàn)出大批的“超級鎮(zhèn)”①“超級鎮(zhèn)”又稱“中心鎮(zhèn)”“特大鎮(zhèn)”“經(jīng)濟強鎮(zhèn)”等,指在幾個鄉(xiāng)的范圍內(nèi)規(guī)模較大、人較多、基礎(chǔ)設施較好的老建制鎮(zhèn)。。客觀上,這些“超級鎮(zhèn)”已具備了現(xiàn)代城市的各種要素,只是在我國行政區(qū)劃的剛性約束下,鎮(zhèn)級的行政級別使得它們所能支配的經(jīng)濟、政治、社會資源較為匱乏,在基層治理中常面臨“小馬拉大車”的現(xiàn)實困境,后續(xù)發(fā)展動力不足。目前,浙、魯、豫等地推行的“鎮(zhèn)級市”試點,正是解決這一制度性難題的一次有益嘗試。改革的中心是賦予強鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)以解決鎮(zhèn)政府管理權(quán)限與鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的矛盾。本文通過回答縣鎮(zhèn)政府間權(quán)力關(guān)系是如何變化的、這種變化對鎮(zhèn)級政府的權(quán)力運行會產(chǎn)生什么樣的影響等問題,試圖從分權(quán)的視角探析鎮(zhèn)級政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑。

      一、改革進程中的權(quán)力下放

      “鎮(zhèn)級市”又稱“縣轄市”,指將人口、經(jīng)濟等達到相關(guān)指標的城鎮(zhèn)設立為市②“鎮(zhèn)級市”設市標準在2016年兩辦印發(fā)的《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》中作了明確說明:“東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口一般在10萬人左右,中部和東北地區(qū)一般在5萬人左右,西部地區(qū)一般在3萬人左右;常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財政收入等指標連續(xù)2年位居本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10%以內(nèi)?!?,它在本質(zhì)上仍是強鎮(zhèn)擴權(quán)的一種方式。推行了十幾年的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”最早源于廣東③2005年,廣東省佛山市高明區(qū)首次嘗試賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級管理權(quán),被認為是全國“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革的開端。,隨后浙江、山東、湖北等地相繼跟進。

      各地擴權(quán)改革的主要是通過行政權(quán)限的直接下放、委托授權(quán)、聯(lián)合執(zhí)法以及派駐機構(gòu)服務等方式實現(xiàn)的,擴權(quán)的內(nèi)容集中于經(jīng)濟社會管理權(quán)限的擴大、財政支配權(quán)的落實、人事與機構(gòu)編制的優(yōu)化及配套設施的完善等方面。(見表1)

      可以說,“強鎮(zhèn)擴權(quán)”是經(jīng)濟發(fā)達區(qū)對縣(市)、鎮(zhèn)(街)政府間關(guān)系的一次調(diào)整,目的是改善鎮(zhèn)級政府行政權(quán)力運行中責權(quán)不對等、事權(quán)財權(quán)不對稱的現(xiàn)實狀況。而事實上,早在1996年4月,溫州市龍港鎮(zhèn)的《全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點方案》得到中央批復之際,龍港鎮(zhèn)便開始實行了市級計劃,享受包括36個項目的縣級經(jīng)濟、行政、人事管理權(quán)限,這使得龍港在短短幾年內(nèi)便躍身成為溫州第一鎮(zhèn)。但在改革進程中,蒼南縣和龍港鎮(zhèn)在利益分配上出現(xiàn)了較大分歧,幾年后,蒼南縣叫停了此試點方案。2007年5月,浙江省下發(fā)了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》試圖推行以培育小城市為目的的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革,首批選定141個省級中心鎮(zhèn),賦予它們部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限,以解決“責權(quán)倒掛”的問題,但由于其中關(guān)于分權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng),并未指明應如何放權(quán)及該放什么權(quán),因而,真正意義上的擴權(quán)改革此時只是停留在文件表面。2009年6月,溫州市委、市政府為了切實改變強鎮(zhèn)管理體制滯后的局面,出臺了《關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見》,著手建設“鎮(zhèn)級市”。而繼溫州之后,山東、安徽、湖北等地的試點也陸續(xù)開啟,直至2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的印發(fā),“鎮(zhèn)級市”在全國范圍內(nèi)開啟了試點。

      表1 “強鎮(zhèn)擴權(quán)”的主要方式和要點內(nèi)容

      從各地“鎮(zhèn)級市”建設實踐來看,改革在一定程度上增強了鎮(zhèn)級政府的自主性,有力地推動了鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會的發(fā)展,為我國經(jīng)濟發(fā)達區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型提供了可推廣的經(jīng)驗;另一方面,改革試點在我國壓力型體制下,仍面臨縱向分權(quán)的非規(guī)范化以及權(quán)力規(guī)制的非同步性等困境,有必要結(jié)合“鎮(zhèn)級市”建設的實際狀況,對改革進程中存在的體制性分權(quán)問題進行深入剖析。

      二、建設“鎮(zhèn)級市”所面臨的分權(quán)問題

      此番的“鎮(zhèn)級市”改革主要圍繞縣(市)級政府“放權(quán)”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“擴權(quán)”間的博弈展開,在不改變原建制鎮(zhèn)行政級別的前提下,將一部分原屬于縣(市)的執(zhí)法、檢查、治安、建設、人事等管理權(quán)限通過行政授權(quán)、委托授權(quán)等方式賦予經(jīng)濟強鎮(zhèn),以實現(xiàn)由“城鎮(zhèn)”建制向“市”建制的轉(zhuǎn)變。這一系統(tǒng)的改革工程,往往牽一發(fā)而動全身,存在諸多的分權(quán)問題。

      (一)如何實現(xiàn)規(guī)范化的縱向分權(quán)

      當前,一些學者將縣鎮(zhèn)政府間的關(guān)系歸納為“同構(gòu)”“共謀”“壓力”等類型[1],無論處于哪種模式中,縣級政府均發(fā)揮著支配性的作用,縣、鎮(zhèn)政府的這種不對等關(guān)系使得中心鎮(zhèn)擴權(quán)的多少及權(quán)責匹配的程度多有不同。以浙江省部分試點鎮(zhèn)的情況為例,自2007年至2010年底,浙江金華的永康市人民政府先后將市級層面15個部門的50多項行政許可事項的審批權(quán)、管理權(quán)下放到中心鎮(zhèn)。而麗水市云和縣政府只是有選擇地下放了15項經(jīng)濟社會管理權(quán)限[2]。盡管受到各縣域范圍內(nèi)的經(jīng)濟條件、社會發(fā)展狀況、地理位置等因素影響,但從試點鎮(zhèn)擴權(quán)的結(jié)果來看,鎮(zhèn)級政府與縣級政府的在權(quán)力博弈方面能否擁有話語權(quán),往往決定了建制鎮(zhèn)擴權(quán)多少與擴權(quán)大小。

      正是因為這種具有較大彈性的行政分權(quán)行為,使得縣、鎮(zhèn)政府間的權(quán)力配置的界限模糊不定。授權(quán)行為更多地從縣級政府自身的決策安排和利益訴求來進行考慮,鎮(zhèn)級政府雖然得到了中央、省級、市級政策的支持,但在具體的行政分權(quán)過程中,仍是相對被動的一方。因此,縣、鎮(zhèn)政府間的決策權(quán)、事權(quán)、財權(quán)關(guān)系很不穩(wěn)定,容易陷入周期性的收—放、集——分循環(huán)怪圈,上下級政府間責權(quán)關(guān)系的“鐘擺效應”[3]明顯。在我國壓力型體制下,如何構(gòu)建規(guī)范化的分權(quán)體系,走出權(quán)力收放無序的怪圈,為合理劃分縣鄉(xiāng)政府間的職責權(quán)限提供制度性的保障,是建設“鎮(zhèn)級市”繞不開的難題。

      (二)如何實現(xiàn)同步性的權(quán)力規(guī)制

      從各地的改革成果來看,“鎮(zhèn)級市”建設的焦點仍是如何實現(xiàn)權(quán)力的下放以賦予經(jīng)濟強鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán),而對于鎮(zhèn)級政府如何接得住、用得好自主權(quán)重視不足,權(quán)力規(guī)制的缺失性日益暴露。

      突出表現(xiàn)為強鎮(zhèn)擴權(quán)后,鎮(zhèn)級政府在經(jīng)濟社會管理上將擁有大量的自由裁量空間。具體包括:審批方面,原來需要上報給上級有關(guān)部門審批的,現(xiàn)今只要收到擴權(quán)鎮(zhèn)的文件后,有關(guān)部門便會“見章蓋章”;人事方面,鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員和中層干部的調(diào)整都要充分尊重鎮(zhèn)黨委、政府的意見,上級更多的是負責審批和備案;財權(quán)方面,各地都采用了“確定基數(shù)、超收分成、幾年不變”的方式,逐步構(gòu)建縣、鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)相匹配的分配機制。在上級監(jiān)管不力以及地方利益驅(qū)動的情境下,鎮(zhèn)級政府很容易從地方公利的“捍衛(wèi)者”蛻變?yōu)橐誀I利為目的的“經(jīng)濟人”。而正是由于權(quán)力下放與規(guī)制的非同步性,權(quán)力異化風險也將隨之增加。具體表現(xiàn)為:權(quán)力行使直接性增強、權(quán)力執(zhí)行人為干擾加大、權(quán)力濫用風險加大。因此,出現(xiàn)了一些以“擴權(quán)”為借口,隨意增加編制、增設機構(gòu)、提升官員等級的強鎮(zhèn)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制發(fā)生諸多變化的情形下,強鎮(zhèn)政府如何利用所得的權(quán)力促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟的進一步發(fā)展?上級政府如何構(gòu)建有效監(jiān)督機制避免強鎮(zhèn)擴權(quán)后出現(xiàn)的權(quán)力濫用、尋租行為?這些都是“鎮(zhèn)級市”改革不得不面對的深層次問題。

      以上的觀點主要是對各地“鎮(zhèn)級市”建設總體情況的概括分析,是針對各試點鎮(zhèn)共性問題的深入思考,目的是為鎮(zhèn)域社會治理轉(zhuǎn)型提供具有建設性和指導性的政策、建議。但由于經(jīng)濟發(fā)展條件、社會管理狀況以及自然人文因素的不同,各地“鎮(zhèn)級市”改革的推進方式、進程及經(jīng)驗也各不相同。但對于共性問題的探討,無疑是推進改革深入推進的必要環(huán)節(jié),因此,下文對實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑的論析十分必要且非常重要。

      三、實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑

      在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略背景下,“鎮(zhèn)級市”改革可被看成是當前我國小城鎮(zhèn)發(fā)展和現(xiàn)代小城市培育的主要方式。而要建成“鎮(zhèn)級市”,繞不開對縣、鎮(zhèn)政府間的職權(quán)關(guān)系進行根本性調(diào)整,改變上下級政府間縱向分權(quán)的非規(guī)范化和權(quán)力規(guī)制的非同步性,實現(xiàn)合理合法地下放權(quán)力、科學規(guī)范地運行權(quán)力、有力有效地監(jiān)督權(quán)力是實現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型的必備條件。要實現(xiàn)“鎮(zhèn)級市”改革的深入推進,還需改革者進一步開闊視域,優(yōu)化現(xiàn)有的制度設計。

      (一)實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型需要從頂層設計著手

      首先,改革需要推進國家立法進程。在依法治國的大背景下,現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章一般只會將行政權(quán)授予縣級及以上人民政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備行政執(zhí)法主體資格,具體到委托授權(quán)方面,各地一般采用設立派駐機構(gòu)的方式,但現(xiàn)實情況是派駐機構(gòu)往往成為縣級政府機構(gòu)的延伸,鎮(zhèn)級政府實質(zhì)上并未實現(xiàn)“真正意義”的擴權(quán)。在“管理重心下移”、“屬地化管理”“權(quán)力下放”的原則指導下,大量行政管理事務和職責被分配給中心鎮(zhèn)政府,相應的事權(quán)、財權(quán)下放相對滯后,常會發(fā)生權(quán)力“斷鏈”的現(xiàn)象。同時,由于鎮(zhèn)一級執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法機制不健全、機構(gòu)設置不完備,面對眾多“看得見”的行政違法行為,若一管就意味著違法,若吃上官司,政府基本上就是敗訴。因此,推進中央和地方立法進程,為授權(quán)提供法律依據(jù),是目前推進“鎮(zhèn)級市”改革必須要進行的頂層設計。

      其次,改革必須由高層級政府主導,在減少上級黨政機關(guān)壓力的同時加強鎮(zhèn)級人大的作用。為了減輕縣級黨政機關(guān)對鎮(zhèn)級政府的壓力,多省都已重新規(guī)范了考核體系。如浙江省政府于2006年提出“不得將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍的事項或不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的責任列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核,嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導的‘一票否決’事項”[4]。需要指出的是,我國實行的是黨委領(lǐng)導下的行政首長負責制,雖然在程序上鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的任命是由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生,但實際上候選人的提名權(quán)掌握在縣級黨委手中,這樣一來,縣級黨政機關(guān)對鎮(zhèn)政府的影響力更加強大了。因此,在強調(diào)減少縣級黨政機關(guān)壓力的同時需要強化鎮(zhèn)級人大決策、約束、監(jiān)督等作用的發(fā)揮。在鎮(zhèn)級人大閉會期間,主席團要定期組織代表開展活動,聽取和討論鎮(zhèn)級政府的專項工作報告,并將鎮(zhèn)域內(nèi)人民群眾的對政府工作的建議、批評反映給鎮(zhèn)級政府,以保障鎮(zhèn)政府把主要精力放在為當?shù)厝嗣袢罕娞峁┧璧墓卜蘸瓦M行必要的社會管理。

      (二)實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型需要對縣鎮(zhèn)政府的職責權(quán)限進行界定

      首先,關(guān)于縣鎮(zhèn)政府的職權(quán)界定,主要包括兩個主要方面。一是對于共有職能來說,有學者提出應根據(jù)受益范圍原則、溢出效應原則、區(qū)域均等化原則等來劃分政府間的職權(quán)關(guān)系。[5]參照以上原則來劃分縣鎮(zhèn)政府間的職權(quán),可以將財政花費巨大、技術(shù)要求程度高、專業(yè)性強的事項交給縣級政府;而服務性強、較為繁雜、直接面向基層群眾的事項交給鎮(zhèn)級政府。二是對于縣級政府專有職能來說,如《組織法》第59條所規(guī)定的“環(huán)境和資源保護、行政監(jiān)察、民族事務、城鄉(xiāng)建設事業(yè)”等,鎮(zhèn)級政府可以提供信息幫助。

      其次,在界定縣鎮(zhèn)政府職權(quán)的基礎(chǔ)之上,應積極構(gòu)建權(quán)力規(guī)制體系。對于鎮(zhèn)級政府而言,權(quán)力規(guī)制體系的構(gòu)建應從以下兩方面著手。一是積極發(fā)揮鎮(zhèn)級人大的作用?,F(xiàn)行的《組織法》第九條規(guī)定,鎮(zhèn)級人大行可行使13條職權(quán),涉及監(jiān)督、決策、人事三方面。但由于鎮(zhèn)級人大無權(quán)設立常委會,鎮(zhèn)級人民代表大會閉會期間,通常是鎮(zhèn)級人代會的主席和副主席負責人大主席團的日常工作,因此,在對鎮(zhèn)級政府的工作開展監(jiān)督、決策時往往顯的勢單力薄;同時,鎮(zhèn)級人大主席、副主席以及鎮(zhèn)級政府領(lǐng)導人員往往由縣級黨委圈定,鎮(zhèn)級人大的選舉只是流于形式。因此,要真正發(fā)揮鎮(zhèn)級人大的作用,應設立專門的鎮(zhèn)級人大辦公室來處理鎮(zhèn)級人大日常事務,同時減少黨委對鎮(zhèn)級人大的干涉,使鎮(zhèn)級人大有能力對擴權(quán)后的核心部門、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位進行監(jiān)督。二是積極發(fā)揮鎮(zhèn)級黨委的作用。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定,鎮(zhèn)級黨委共有6項職權(quán),涉及政治領(lǐng)導、工作協(xié)調(diào)、干部管理等方面。而自20世紀90年代以來,廣東、浙江等地的鎮(zhèn)級黨委相繼成立了如鎮(zhèn)級黨委辦公室、鎮(zhèn)級紀律檢查委員會等專門機構(gòu)。鎮(zhèn)級黨委對同級政府的監(jiān)督,可從加強對干部的教育、培養(yǎng)、選拔等方面著手,通過廉政文化培育和廉政機制建設構(gòu)建起一種內(nèi)源式的防控機制。

      我國的“鎮(zhèn)級市”改革是鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的現(xiàn)實需求與現(xiàn)有行政體制框架下基層供給不足間張力作用的結(jié)果,它是對基層政府責權(quán)不對稱關(guān)系的一種回應,改革的推進有利于實現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型。但應看到,此項改革并未對政府間的職權(quán)關(guān)系作根本性調(diào)整,規(guī)范化、法治化的分權(quán)體系并未建立,同步化、系統(tǒng)化的權(quán)力規(guī)制體制并未形成,因此,制度設計的創(chuàng)新空間巨大。

      [1]吳理財.縣鄉(xiāng)關(guān)系的幾種理論模式[J].江漢論壇,2009(6).

      [2]蘇靖.強鎮(zhèn)擴權(quán)正突破[N].浙江日報,2010-05-18.

      [3]孫柏瑛.強鎮(zhèn)擴權(quán)中的兩個問題探討[J].中國行政管理,2011(2).

      [4]中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳《關(guān)于推進鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機構(gòu)改革工作的意見》(浙委辦)[2006]56號[Z].2008-08-31.

      [5]沈榮華.各級政府公共服務職責劃分研究[J].新視野,2011(1).

      責任編輯:賀春健

      D63

      A

      1671-6531(2017)07-0040-03

      李建華/吉林大學行政學院在讀碩士(吉林長春130012)。

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