勘察設計企業(yè)在海綿城市PPP模式下融資要點研究

韓雪嬌, 蘇元舟， 張 梁

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

勘察設計企業(yè)在海綿城市PPP模式下融資要點研究

韓雪嬌, 蘇元舟， 張 梁

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

2014年《海綿城市建設指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建》的發(fā)布，以及建設部、財政部、水利部聯合開展的海綿城市建設試點申報和建設工作，已經在全國范圍內掀起海綿城市的建設熱潮。新常態(tài)下，受國家政策影響，地方政府融資能力受限，以引入社會資本參與的PPP項目將成為未來5～10年市場建設主流，這給處于產業(yè)鏈核心之一的勘察設計企業(yè)帶來巨大的發(fā)展機遇。本文旨在探討PPP模式全產業(yè)鏈下的勘察設計企業(yè)，如何搶抓PPP模式和海綿城市建設帶來的政策紅利，探尋合理盈利模式，掌握融資要點，推動企業(yè)改革發(fā)展。

海綿城市； PPP模式； 盈利模式； 融資要點

1 背景

1.1 勘察設計企業(yè)遭遇發(fā)展瓶頸，新機遇和挑戰(zhàn)并存

中國經濟的減速是新一輪發(fā)展的主要特征，相應固定資產投資的下滑使工程勘察設計單位的市場環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。從高速到中高速乃至中速發(fā)展，不僅是速度的放緩，更是增長方式的轉變。近年來，相當一部分工程勘察設計單位明顯感受到市場需求的萎縮、市場競爭的加劇。處于工程建設鏈條之中的工程勘察設計企業(yè)，若簡單地希望通過打價格戰(zhàn)的方式承攬項目，毫無疑問是不可持續(xù)的，從長遠來看，甚至是飲鴆止渴。新一輪投資體制的改革，一方面讓處于原有工程建設管理模式下的勘察設計企業(yè)遭遇發(fā)展的困境，另一方面也提供了許多新的發(fā)展空間。PPP模式的推行、新型城鎮(zhèn)化、“一帶一路”、“海綿城市”給勘察設計企業(yè)帶來了新的機遇、新的空間。對于新模式的努力適應與主動創(chuàng)新，會直接助推自身的轉型升級。

1.2 中央政策大力支持PPP模式下的海綿城市建設

2013年12月12日，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出：建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。國務院于2015年4月16日正式頒布《水污染防治行動計劃》。2015年國務院辦公廳頒布《關于推進海綿城市建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。海綿城市從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”入手，通過城市規(guī)劃、建設管控，綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術措施，控制城市雨水徑流，實現低影響城市開發(fā)建設(LID)，最大限度地減少由于城市開發(fā)建設行為對原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞，將城市建設成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”，有效推進新型城鎮(zhèn)化。作為解決城市排水防澇問題的重要辦法之一，海綿城市從概念的提出到技術指南的出臺，再到試點工作的開展，相關政策落實推進速度正在加快。國家對加快建設海綿城市的高度重視，既契合我國生態(tài)文明建設的通盤規(guī)劃，也預示著我國海綿城市建設即將開啟投資熱潮。

財政部2014年底發(fā)布的《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》指出，財政部、建設部、水利部將推進中央財政支持的海綿城市試點工作，中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定3年，具體補助數額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。根據住建部統(tǒng)計數據顯示，海綿城市建設投資約為1～1.5億元/km2，這是一個巨大的投資空間。目前全國已有16個城市入圍海綿城市建設試點城市，僅這16個試點城市的總投資需求就在3 000億元以上。在巨大的資金需求、中央財政補助有限的情況下，亟待拓寬海綿城市建設的融資渠道，PPP模式將被鼓勵運用及大力推廣。

《指導意見》強調，要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發(fā)展環(huán)境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。可見，中央在大力鼓勵推廣PPP模式，以實現政府和社會資本的雙贏。海綿城市已站在了基礎設施建設投資的風口上。

2 PPP項目的基本特征及應用思考

2.1 PPP模式基本特征

PPP(Public-Private Partnerships)，即我國現行法規(guī)政策中所稱的“政府和社會資本合作”，是政府和社會資本以平等的身份進行協商并訂立合同，從而達到雙方共贏的目的。對政府而言，通過與社會資本合作，有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，有利于提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。對社會資本而言，通過參與政府基礎設施及公共服務項目，有利于盤活社會存量資本，同時通過全生命周期的有效管理，實現投資、設計、建設、運營等環(huán)節(jié)的有機整合，從而降低總體投入，提高盈利水平。PPP模式具有以下基本特征：

(1)平等合作。PPP模式下，政府與社會資本是在平等協商的基礎上簽署合同方式，確立彼此合作關系，該平等合作的合同關系的顯著特征之一就是有著共同的合作目標，以彼此協商確定的合同為媒介，社會資本借此實現對自身利益的追求，政府則借此實現高效地向社會公眾提供公共產品或服務。

(2)利益共享。PPP項目屬于平等合作關系，對于經營性PPP項目，由于項目本身能夠產生穩(wěn)定的現金流，由此產生的利益屬于雙方共享范疇。但PPP項目具有一定的公益性或準公益性，不以利潤最大化為目的，不得不合理地增加政府方債務或使使用者承受負擔。

(3)風險共擔。PPP項目中，政府和社會資本合理分擔項目是實施過程中所涉及的風險，是PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)政府投資模式的顯著特征。PPP模式中，合作各方需根據自己是否對項目實施過程中產生的風險更具有控制能力、優(yōu)勢或更能提高效率，而讓對方承擔的風險盡可能小，減少項目實施工程中出現的不確定性。如在隧道、橋梁、高速公路PPP項目中，如因車流量不夠導致社會資本達不到基本預期收益，政府方可對其進行現金流量補貼，有效控制經營風險。

(4)全生命周期。PPP模式是從項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交的一個全生命周期的范疇，合作期間可能涉及的設計、投融資、建設、運營、維護、移交等內容，要從前期的設計規(guī)劃階段開始統(tǒng)籌考慮，避免脫節(jié)，實現項目的效益最大化。

(5)物有所值。PPP模式有個非常重要的原則——Value for Money(VFM)，指PPP模式比政府自行投資建設交付同樣服務使用更低的成本或獲得更大的價值。

2.2 PPP項目盈利模式研究

PPP模式的主要適用范圍如表1所示。

表1 PPP模式的主要適用范圍

凡是政府有責任投資、由政府財政支出的公共服務和基礎設施類項目都可適用PPP模式建設，并分為三類：非經營性項目、準經營性項目、經營性項目。如何在提高公共產品或服務供給效率的同時，保證社會資本適當盈利，必須是公私雙方共同面對、協力解決的問題，PPP項目盈利模式的創(chuàng)新是在確定投資回報率或目標收益率之前不得不考慮的問題?，F就三類項目的盈利模式進行分析。

2.2.1 非經營性項目

對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務或捆綁經營性資源，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營(OM)等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。具體的措施包括：

(1)措施一：將非經營性項目與其他經營性或非經營性項目，或者相關資源開發(fā)權加以捆綁(即“BT+RCP”)，通過“以豐補歉”的方式實現項目的整體資金平衡和風險控制。

可以考慮與經營性項目一起捆綁性經營，政府部門批準特許經營權給項目承建方，成立SPV公司做資產證券化，采用捆綁的方式來投資、建設、運營整個項目，具體的框架如圖1所示。

(2)措施二：通過增加運營維護(如BTO)、資產租賃(如BTL)等方式使得項目投資模式由BT模式轉變?yōu)檎嬲腜PP 模式，以降低項目投資風險。

圖1 捆綁式PPP項目運作模式分析

可以粗略地設計出中規(guī)中矩的結構模式，由政府和項目承建方共同出一定比例的、少量的資金，成立第三方的項目管理公司，而后拿建成后的項目預期收益作為抵押到銀行貸款融資，完成項目的大部分融資，來保證項目的順利進行。當然，對于項目建成后收益不足的情況，需要政府通過一定比例的財政收入或者稅收等方式進行補償，以確保項目承建方的利益，具體實施框架如圖2所示(出資和融資比例可以根據具體項目協調，圖中比例只做參考)。

圖2 PPP項目運作模式分析

2.2.2 準經營性項目

對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。政府補償模式包括建設期補償、運營期補償、資源補償以及部分環(huán)節(jié)市場化等。社會資本要與政府協商建立投資、補貼與價格的協同機制，保障合理回報。

2.2.3 經營性項目

對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

3 某勘察設計企業(yè)參與海綿城市PPP項目的核心競爭力

(1)技術水平過硬。由于海綿城市建設涉及工程體量大、技術要求高，需要項目投資人和承包商統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協調給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并提前全面考慮項目的復雜性和長期性，需具備專業(yè)資質的社會資本組成聯合體參與項目投資建設。海綿城市的核心是有關水的問題，要求設計者在水的自然循環(huán)過程中扮演起管理者的角色。某勘察設計企業(yè)在薪火相傳的60多年里，業(yè)務覆蓋能源、水利、水務、城建、市政、交通、環(huán)保等全基礎設施領域，代表著我國乃至世界水電勘察設計的頂尖水平，在流域規(guī)劃和水系整治方面擁有強大核心競爭能力。

(2)總承包管理能力突出。海綿城市的建設往往需要多個具備專業(yè)技術的設計和施工單位一同參與，以順利完成項目的具體規(guī)劃要求。因此，《指導意見》中明確鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相結合，組建具備綜合業(yè)務能力的企業(yè)集團或聯合體，采用總承包等方式統(tǒng)籌組織實施海綿城市建設相關項目，發(fā)揮整體效益。項目建設成本的高低會最終影響項目收益，某勘察設計企業(yè)從2003年開始進軍總承包業(yè)務市場，先后承擔多個總承包業(yè)務，項目管理水平大幅提高，項目全生命周期風險管控經驗豐富，可通過建立PPP項目的全過程風險評估與管控體系，制定合理的風險分配方案，使項目的風險管理合理有效，大大減少建設和運營期問題的發(fā)生。

(3)良好的品牌聲譽。PPP項目多為國內基礎設施建設和公共服務項目，業(yè)主為政府部門，良好的品牌聲譽有助于其獲得業(yè)主認可。某勘察設計企業(yè)作為集團特級子企業(yè)，連續(xù)多年穩(wěn)居“全國勘察設計綜合實力百強單位”和工程設計企業(yè)TOP60強前列，擁有眾多高精尖人才及有影響力的業(yè)內專家，且涉足水利業(yè)務已有多年，治水設計經驗豐富，在業(yè)內品牌優(yōu)勢明顯，具備參與高端競爭的能力。

(4)財務實力強。政府采取PPP模式的原因是希望能夠借助社會資本來緩解基礎設施建設帶來的財政壓力，因此對參與PPP投資的設計企業(yè)資金實力提出了較高要求。某勘察設計企業(yè)作為“AAA級信用企業(yè)”，擁有完善的信用風險管理體系、良好的經營狀況、被市場和行業(yè)認可的企業(yè)信用、強大的資金實力、和政府長期良好的合作關系，良好的業(yè)績表現給該企業(yè)發(fā)展提供了持續(xù)穩(wěn)定的現金流，容易獲得銀行等金融機構的青睞，較便捷地獲得低成本的建設資金，因此可作為PPP項目主導單位聚集社會及資本資源。

4 某勘察設計企業(yè)參與海綿城市PPP項目融資要點

4.1 邀請金融機構前期介入，降低融資風險

作為社會資本，PPP項目資金來源是決策前的重點，而金融機構的具體要求又關系到社會資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機構盡早介入非常必要。對于金融機構要求的擔保、支持函件中需要政府協助的部分，社會資本應盡早向政府提出要求，及時落實到PPP項目協議及相關協議文件中，通過政府提供的協助及增信措施降低項目融資風險和融資成本。

很多PPP項目在項目前期就已進行社會資本的招選，項目概算可能還未完成批復，實際投資數額較初期估算、概算甚至預算數額都有可能超出，所以，社會資本除應在PPP項目合同中積極做好相應風險控制外，還應在與金融機構的融資方案中爭取備用貸款(國際上一般按照總投資的10%左右安排備用貸款)。

4.2 積極嘗試多渠道融資方式，降低融資成本

由于我國金融市場發(fā)展水平滯后，投資人在項目融資過程中會遭遇權益資本短缺、直接融資渠道受限等不利情況，債務融資的主要來源依然是銀行貸款。同時受制于公用部門的資本金制度，使得項目公司使用的杠桿比率普遍偏低，靈活度較小。

而PPP項目社會資本需要合理投資回報，如果不借助資本力量提高資金杠桿率，項目投資回報極有可能被高昂的融資成本吞噬。有數據表明，通過海外融資和上海自貿區(qū)融資成本較境內融資平均要低50%以上，社會資本應積極借助外力，嘗試多渠道融資，降低融資風險和融資成本，才能在PPP熱潮中真正掘得屬于自身的那桶金。

4.3 積極爭取中央和地方財政融資,支持基金扶持，降低融資風險

除去上文提到的政策扶持，根據國發(fā)60號文規(guī)定，對于重點領域項目，政府可使用包括中央預算投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。尤其是示范項目，將獲得中央和地方兩級財政補助。國家發(fā)改委也就PPP項目出臺了前期費用補助等支持性政策文件。鑒于此，政府和社會資本均應慎選項目、精選項目，在積極創(chuàng)新的同時，通過規(guī)范運作，盡可能申報本省乃至全國試點和示范項目，以爭取中央和地方融資基金支持，降低項目投融資風險。

4.4 加強PPP項目風險管理研究，注重風險防范

PPP項目存在著大量風險因素，涉及到主要風險有政治風險、建造風險、營運風險、不可抗力風險等。PPP模式設計的核心是風險分擔，政府之所以采用PPP模式的一個重要原因是要實現合理的風險轉移；而勘察設計企業(yè)作為社會資本方參與PPP模式的最終目的則是在合理分擔風險的基礎上獲得預期的投資回報。因此，必須在風險轉移和預期回報兩者之間找到平衡，充分認知和辨識各種風險因子，以此實現風險與收益之間的協調統(tǒng)一。加強 PPP 項目風險管理研究工作，這不僅在風險分擔上為PPP項目各參與方簽訂相關合同時提供了依據，同時也為 PPP 項目在實際運作中控制和規(guī)避風險提供了依據，具有一定的現實意義。

4.5 做好項目打包分類，揚長避短，合理設置融資模式

海綿城市建設項目種類較多，分類較復雜。因此要根據項目各自特點對項目進行具體細化分類，根據項目特點合理設計盈利類型，從而吸引社會資本加入。

應用PPP，關鍵要明確項目的4個邊界條件界面、產出要求、績效指標和收益來源。海綿城市是個比較抽象和寬泛的概念，大致可分為兩類：

(1)蓄水保水的綠地/濕地/流域。此類項目4個邊界條件較難明確，應用PPP有一定難度，需要政府與投資者嚴格把關、整體規(guī)劃、集成設計和優(yōu)化。央企或國企牽頭組成聯合體實施較為適宜，因其與政府目標較一致，且具備全方位、全過程、集成優(yōu)化能力，容易提高整體效率，也可避免因上述4個方面邊界條件不明確而產生的爭議。

(2)雨水/生活污水/工業(yè)污水等治理。此類項目4個方面邊界條件較為明確，甚至可以定量(如排放要求)，投資相對較小，因此應用PPP相對較易，可由具備資金實力和建設運營能力的單個或聯合體社會資本負責。

根據項目產出性質，海綿城市建設可分為純公共產品、準公共產品和非公共產品3類?，F對不同產品根據項目特點和適合的融資方式進行分析(見表2)。

從可經營性的角度來講，綜合管廊、污水處理廠、公路等城市基礎設施項目的可經營性很高，因此這類項目很容易吸引金融機構的介入；但是公園、綠地等基礎設施的可經營性則非常差，這將會使海綿城市的建設面臨巨大的社會融資問題。因此，在進行分類的基礎上，需要通過將不同項目打包方式實現優(yōu)劣搭配，搭建最合理的結構。

表2 海綿城市建設項目特點及融資方式分析

南寧市那考河流域治理PPP項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治項目于一體的典型項目。經南寧市政府授權，南寧市河管理處作為項目實施機構，負責該項目的社會資本招選。2015年2月，在完成競爭性磋商程序招選后，北京城市排水集團有限責任公司被確定為該項目中選社會資本。該項目總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設期2年，項目進入運營期后，由政府按季定期支付流域治理服務費。該項目實現了從工程、技術、建設投資、運營到最終處理效果的全生命周期整合，發(fā)揮了PPP模式下水域整治優(yōu)勢。這種按績效付費的方式使得PPP模式在海綿城市建設領域運用前進了一大步，有助于推動社會資本和項目公司在運營過程中不斷改進項目管理水平，政府完成了從“既當裁判又當運動員”到“專職做好裁判”的角色轉換。

5 海綿城市PPP項目存在的問題及展望

海綿城市建設是落實生態(tài)文明建設的重要舉措，是實現修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標的有效手段。“海綿經濟”蛋糕巨大，但目前國內PPP模式中，政府和社會資本躍躍欲試，金融機構卻始終持謹慎觀望狀態(tài)。我國海綿城市建設還處于起步階段，還存在很多問題，現提出制約海綿城市建設PPP項目推進和落地的兩大問題。

(1)《中國人民共和國水法》由水利部、住建部、環(huán)保部、原地礦部等幾個部門聯合起草，但究竟該由一個部門來管理，還是由幾個部門聯合管理，到目前為止都沒有明確說明。水文循環(huán)本身是一個整體，但由于我國政府部門設置上的割裂，各部門各司其職、各自為政。這非但不利于城市水文的管理，也制約了項目的落地。

(2)如何對建成效果進行評估將是海綿城市建設中的最大問題。一些西方國家的評估體系清晰明確，除了在建設之前嚴格審查工程圖外，還要通過監(jiān)測數據來對項目的實施進行評估，而這正是國內目前最缺乏的。采用PPP模式投資建設海綿城市項目，項目的運營維護很重要。尤其針對海綿城市建設的準經營項目或非經營性項目，政府通過財政支出支付運營維護服務費是社會資本獲得回報的重要途徑，因此，績效考核制的合理設置至關重要。

但在海綿城市建設熱潮下，PPP政策框架及海綿城市建設的頂層設計全面提速，各項制度將逐步完善。海綿城市建設項目分類多、項目產出以公益性為主，海綿城市建設的PPP模式，必須針對海綿城市各類項目的特點及企業(yè)的自身條件和優(yōu)勢，探索建設/運營等不同階段、面對政府/開發(fā)商等不同責任主體下的運作，因地制宜合理設置項目融資模式，形成持續(xù)的市場化推進力，實現真正的“海綿”功能。

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2017-01-12

韓雪嬌(1988-)，女，山西陽城人，碩士，工程師，從事水工結構設計、水環(huán)境治理、城市規(guī)劃等相關工作。

F283;F426

：B

：1003-9805(2017)03-0074-06