奇臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策分析

達(dá)星+王承武

摘 要：分析了新疆奇臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和已有的流轉(zhuǎn)模式，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)體系不健全、土地過(guò)于分散影響土地成片集中流轉(zhuǎn)、農(nóng)民法制意識(shí)淡薄等問(wèn)題，從政府職能和定位優(yōu)化的角度提出了完善土地流轉(zhuǎn)制度的系統(tǒng)性政策建議，為形成政府、市場(chǎng)和流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織共同推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)格局提出相關(guān)對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；對(duì)策建議；奇臺(tái)縣

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.09.013

Abstract： This paper analyzed the status quo and the existing mode of rural land circulation in Qitai county， Xinjiang， and analyzed the problems such as the imperfect land transfer system， the scattered circulation of land into the film， the weak sense of peasants' legal system， and the optimization of government functions and positioning .The paper put forward the relevant countermeasures and suggestions to form the pattern of land circulation which is jointly promoted government， market and circulation service intermediary organizations.

Key words： contracted management of rural land circulation； countermeasures and suggestions； Qitai county

在我國(guó)，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，這個(gè)龐大的農(nóng)業(yè)人口基數(shù)吞噬著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)微薄的增長(zhǎng)，人口增長(zhǎng)的速度飛速增長(zhǎng)，人多地少以及尖銳的人地矛盾一直困擾著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展[1]。中央一號(hào)文件連續(xù)14年關(guān)注“三農(nóng)問(wèn)題”，可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，而且對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，甚至對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展都有著重大作用[2]。其中，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題持續(xù)被各級(jí)政府當(dāng)作當(dāng)前工作的重心，“民以食為天，國(guó)以糧為本”，土地就是農(nóng)民賴以生存的根本，是最主要的生產(chǎn)要素。與此同時(shí)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，引發(fā)出了許多的社會(huì)矛盾與問(wèn)題，其從各個(gè)方面影響著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前進(jìn)與發(fā)展。

1 奇臺(tái)縣概況

奇臺(tái)縣位于新疆維吾爾自治區(qū)東北部，天山北麓，準(zhǔn)噶爾盆地東南緣，縣城西距烏魯木齊市195 km?？h域總面積1.93萬(wàn)km2，轄8鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，駐有農(nóng)六師奇臺(tái)中心團(tuán)場(chǎng)和北塔山牧場(chǎng)?？h域總?cè)丝?38 584人，其中，農(nóng)業(yè)人口149 635人，占總?cè)丝诘?3%。奇臺(tái)縣農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)突出，全縣有9條河流，年徑流量4.85億m3，地下水儲(chǔ)量2.5億m3。耕地面積133 333.33 hm2，年播種面積124 666.67 hm2。2015年農(nóng)村常住居民人均可支配收入15 097元。

奇臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶36 217戶，承包耕地面積93 173.33 hm2。隨著奇臺(tái)縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村富余勞動(dòng)力的逐年增多，加速了全縣的土地流轉(zhuǎn)。2015年，全縣流轉(zhuǎn)土地面積64 332.66 hm2，涉及農(nóng)戶15 135戶，主要的流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等。其中，轉(zhuǎn)包面積53 867.87 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的83.73%；轉(zhuǎn)讓面積3 295.33 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的5.12%；互換面積333.33 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的0.52%；出租面積5 810.53 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的9.03%；入股面積97.6 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的0.15%；其他流轉(zhuǎn)形式的面積為928 hm2。

2 奇臺(tái)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特征

2.1 土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)發(fā)生了新的變化

目前，隨著農(nóng)村土地普遍增值，農(nóng)民逐漸意識(shí)到土地的價(jià)值。大部分農(nóng)戶因?yàn)樽陨頍o(wú)力耕種土地，但又不愿放棄土地所有權(quán)，即采用土地托管、土地流轉(zhuǎn)等方式，這樣既能使土地所有權(quán)不發(fā)生變更，又可以增加收入來(lái)源，這是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)最大的動(dòng)機(jī)[3]。農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)有限，細(xì)碎化的土地規(guī)模較小，農(nóng)民不能完全依靠農(nóng)業(yè)種植來(lái)獲得收入，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市就業(yè)機(jī)會(huì)增加，大量農(nóng)民選擇外出進(jìn)城務(wù)工，將土地流轉(zhuǎn)，這樣既能拿到土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)，又能有工資收入，是快速發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主要?jiǎng)右蛑籟4]。例如奇臺(tái)縣半截溝鎮(zhèn)江布拉克村村民劉某，將自己3.47 hm2土地流轉(zhuǎn)他人，每年收取土地租賃費(fèi)3萬(wàn)多元，其在離家僅4 km的蒙鑫水泥廠打工，月工資3 500元，全家年收入超過(guò)10萬(wàn)元；碧流河鄉(xiāng)東戈壁村村民嚴(yán)某將自家的4 hm2土地以7 462.69元·hm-2的價(jià)格流轉(zhuǎn)出去后，在村里承包了一個(gè)度假村，一年下來(lái)收入達(dá)四五萬(wàn)元。村里其他將土地流轉(zhuǎn)出去的村民，有的在家門口附近打工，每天收入近百元。另外，向外面轉(zhuǎn)移出勞動(dòng)力，村里剩下老人、婦女和留守兒童，缺乏勞動(dòng)力，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入十分有限，要維持一家人的生活十分困難，農(nóng)戶又不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，選擇土地流轉(zhuǎn)，這也是一個(gè)主要的動(dòng)因。

2.2 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模趨向于擴(kuò)大化

當(dāng)前，奇臺(tái)縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化水平不斷提高，加速了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，自愿參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶迅猛增長(zhǎng)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模趨向擴(kuò)大化。在2008年，愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶只有1 753戶，流轉(zhuǎn)面積為3 273.8 hm2；截至2015年，參加土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶增至15 135戶，流轉(zhuǎn)面積達(dá)64 332.67 hm2。endprint

2.3 土地流轉(zhuǎn)的主體呈現(xiàn)多元化

現(xiàn)在，農(nóng)村各地的土地經(jīng)營(yíng)主體，已由過(guò)去農(nóng)戶單一主體向種植大戶、合作組織流轉(zhuǎn)等多種主體轉(zhuǎn)變。 2015年6月底，奇臺(tái)縣土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)64 332.67 hm2，占所有承包地124 666.67 hm2的 51%，其中，流入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的面積，專業(yè)大戶占33 945.13 hm2、農(nóng)民合作社占17 170.2 hm2、農(nóng)業(yè)企業(yè)占4 657.2 hm2，流入其他經(jīng)營(yíng)主體8 560.13 hm2，呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。例如奇臺(tái)縣匯豐農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)合作社是目前奇臺(tái)縣承包流轉(zhuǎn)土地規(guī)模最大的合作社，合作社實(shí)行連片種植、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，并與多家農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂種植訂單，改變了農(nóng)戶以往的分散種植模式；奇臺(tái)縣碧流河鄉(xiāng)通過(guò)合作社的形式向企業(yè)、種植大戶進(jìn)行土地集中流轉(zhuǎn)，截至目前，全鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到近4 666.66 hm2，占到全鄉(xiāng)播種面積的60%以上，僅西戈壁村就向新疆科賽德薯業(yè)公司流轉(zhuǎn)了200 hm2土地。多元化的土地流轉(zhuǎn)主體使農(nóng)民真正受益，不僅有穩(wěn)定的土地承包費(fèi)，而且還可以在合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)每年拿到分紅，同時(shí)又可以把勞動(dòng)力解放出來(lái)去城市打工，有工資收入。

3 奇臺(tái)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1 土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)體系不健全，管理不到位

首先，仲裁委員基本是以掛靠的形式成立，缺乏穩(wěn)定性，并且管理模式較為落后，缺乏專業(yè)的管理人才以及科學(xué)合理的人員編制制度；其次，資金管理制度不健全，建設(shè)資金效益較低。對(duì)于土地價(jià)格的評(píng)估認(rèn)定也沒(méi)有專門的單位，容易使價(jià)格偏差，造成土地浪費(fèi)與農(nóng)民損失[5]。近幾年，奇臺(tái)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作開(kāi)始重視，逐漸完善流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是還是有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理不到位，流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不夠健全，存在著諸多問(wèn)題。

3.2 土地過(guò)于分散影響土地成片集中流轉(zhuǎn)

1998年土地二輪承包時(shí)，奇臺(tái)縣農(nóng)村在分配土地時(shí)，是根據(jù)每個(gè)條田、地塊的地力條件，平均分配給村民，這雖然一定程度上兼顧了公平，但是造成了一個(gè)條田、地塊上有多戶農(nóng)戶耕種。這種土地過(guò)于分散的情況，給土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)帶來(lái)了不利影響，增加了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的難度。

3.3 農(nóng)民法制意識(shí)不高

土地作為農(nóng)戶最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最主要、最可靠的生活保障[6]。而土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題關(guān)系到一個(gè)家庭的切身利益，應(yīng)當(dāng)有足夠的憑證來(lái)證明土地權(quán)屬問(wèn)題[7]。因此，無(wú)論是對(duì)于土地發(fā)包方還是土地承包方，雙方的重要權(quán)利及義務(wù)需以書面形式約定清楚，這是法律的強(qiáng)制性要求，更是減少糾紛的實(shí)際需要。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的法制意識(shí)淡薄，大量的土地流轉(zhuǎn)行為僅憑農(nóng)戶之間私下的口頭約定進(jìn)行，以口頭協(xié)議代替法定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，為合同的履行留下隱患，極容易導(dǎo)致糾紛[8]。

4 對(duì)策建議

4.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的水平

為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，確保土地流轉(zhuǎn)發(fā)展順利，應(yīng)建立一個(gè)公共的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，使農(nóng)戶在有償、自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的收益[9]。

4.1.1 完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu) 充實(shí)人員，增加經(jīng)費(fèi)，提高縣仲裁廳調(diào)處糾紛的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)服務(wù)中心為依托，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)調(diào)解委員會(huì)，各行政村以民調(diào)委為依托，村級(jí)組織可成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，負(fù)責(zé)登記報(bào)送土地流轉(zhuǎn)供求信息，并確定 1～2名調(diào)解員[10]。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理。使用統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格及雙方權(quán)利義務(wù)等[11]?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)各司其職，各負(fù)其責(zé)，確保土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受侵害，加速推進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.1.2 堅(jiān)定不移地搞好土地確權(quán)及勘查劃類工作，制定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià) 由縣政府辦牽頭，組織土地、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)經(jīng)等單位，對(duì)縣域可耕土地進(jìn)行詳細(xì)勘查，劃分成若干個(gè)類型，結(jié)合作物種植效益及市場(chǎng)行情，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)，避免農(nóng)民漫天要價(jià)或承包價(jià)偏低等情況的發(fā)生。

4.1.3 要注重發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織，讓土地流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)相結(jié)合 依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)改善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行，有效降低土地流轉(zhuǎn)成本[12]；及時(shí)公布土地流轉(zhuǎn)信息，使土地流轉(zhuǎn)供求雙方及時(shí)獲得相關(guān)信息，避免“想流流不進(jìn)，想轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不出”的情況發(fā)生[13-16]。

4.2 科學(xué)合理規(guī)劃，有效改善土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模

解決好土地難以集中成片、不易形成規(guī)模問(wèn)題是加快土地流轉(zhuǎn)速度、突出規(guī)模效益的關(guān)鍵[17-18]。要解決好土地流轉(zhuǎn)規(guī)模問(wèn)題，鄉(xiāng)村兩級(jí)必須根據(jù)本地的實(shí)際情況，按照本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，具體問(wèn)題具體分析，制定出相應(yīng)的土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模規(guī)劃。政府要發(fā)揮監(jiān)督管理作用，積極引導(dǎo)，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性，依托資源建立優(yōu)勢(shì)，突出土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以提高土地流轉(zhuǎn)的綜合效益，促進(jìn)土地合理、有序流轉(zhuǎn)。

4.3 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高農(nóng)民的法制觀念

借助各種媒體力量，采取多種方式，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度。通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村基層宣傳專欄、標(biāo)語(yǔ)、橫幅、宣傳車、期刊、掛圖、印發(fā)資料等多種宣傳方式深入宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)及國(guó)家有關(guān)政策，通過(guò)宣傳法制教育，培養(yǎng)農(nóng)民法律意識(shí)，增強(qiáng)他們的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，要讓農(nóng)民能夠看到利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)惠[19]。想要有效地預(yù)防土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，既要使農(nóng)民不斷學(xué)習(xí)耕作技術(shù)和經(jīng)營(yíng)技巧，還要大力普及法律法規(guī)，讓農(nóng)民成為遵紀(jì)守法的新型農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的土地法制觀念也要加強(qiáng)，讓他們做到自覺(jué)守法，依法行事，努力規(guī)范基層組織的發(fā)包行為和承包者履行合同的行為，同時(shí)依法維護(hù)集體和個(gè)人正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益，防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。endprint

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