PPP項(xiàng)目融資問題研究

祁銳

摘 要：隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施需求不斷增加，政府財(cái)政壓力加大。PPP模式是在政府與社會(huì)資本之間建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同管理的長期契約關(guān)系。但是PPP融資在其發(fā)展過程中也顯現(xiàn)出融資困難、風(fēng)險(xiǎn)較高等問題，尚需在一定程度上拓寬融資渠道。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) PPP模式 融資問題

目前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增速放緩。近幾年，基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著政府財(cái)政赤字逐漸加大，導(dǎo)致資金短缺，地方債務(wù)加重。 PPP融資模式有緩解財(cái)政資金壓力、拓寬社會(huì)資本投資渠道、提高管理效率等方面的優(yōu)勢(shì)。

一、PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

政府和社會(huì)資本合作模式（ public-private partnerships，P），是政府和社會(huì)資本基于公共基礎(chǔ)設(shè)施建立的一種合作伙伴關(guān)系。我國早在20世紀(jì)80年代就開始了對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)傳統(tǒng)供給模式改革的探索和實(shí)踐，90年代在地方開始BOT項(xiàng)目，2013年之后，我國的PPP項(xiàng)目被推向了全新的發(fā)展階段。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。同年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式指南（試行）的通知），為PPP模式的推廣提出了建設(shè)性的指導(dǎo)方案。

截至2017年9月30日，進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)日庫的項(xiàng)目有1420個(gè)，累計(jì)投資金額達(dá)18萬億元，項(xiàng)目覆蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障等領(lǐng)域。

財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文件詳細(xì)列舉了政府購買服務(wù)的負(fù)面清單，在規(guī)范PPP融資操作的同時(shí)，國家發(fā)展改革委也相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化和債券融資等相關(guān)文件，增加了PPP項(xiàng)目的融資渠道。

中國在2005年建設(shè)北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目時(shí)首次采用PPP模式，該項(xiàng)目總投資46億元，港鐵股份、首創(chuàng)股份和京投公司共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司京港地鐵公司，在出資比例方面，首創(chuàng)股份、港鐵股份均占比49%，京投公司占比2%。剩余的資金來自商業(yè)銀行的無追索權(quán)貸款，貸款利率低于當(dāng)時(shí)一般商業(yè)銀行貸款利率36個(gè)基點(diǎn)，可見PPP融資既有貸款方式的優(yōu)勢(shì)，又有資金成本方面的優(yōu)勢(shì)。

PPP融資模式的社會(huì)效益在于打破了以往政府與私人機(jī)構(gòu)明確的分界線，整合了各自的比較優(yōu)勢(shì)，極大地提高了公共產(chǎn)品的供給能力與供給效率；同時(shí)，PPP作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品供給方式，通過放寬市場準(zhǔn)入，提高了社會(huì)資本創(chuàng)新活力。

二、PPP融資模式存在的問題

（一）PPP項(xiàng)目回報(bào)周期長，項(xiàng)目融資因難

由于PPP項(xiàng)目一般初期投入較大、投資回收期長，因此在建設(shè)、運(yùn)營中存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，主要包括政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等，在融資時(shí)使社會(huì)資本增加了更多顧慮。就政治風(fēng)險(xiǎn)來說，PPP項(xiàng)目周期長，政策實(shí)施的不確定性使得資金回報(bào)不穩(wěn)定。在PPP模式中，參與項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營的社會(huì)資本必須要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)模，因?yàn)镻PP項(xiàng)目需要經(jīng)營成本較高，前期需要大量資金投入，這就需要參與的社會(huì)資本有較好的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。對(duì)于巨大的PPP項(xiàng)目投資，私人機(jī)構(gòu)往往需要外部融資，雖然在項(xiàng)目融資時(shí)政府部門會(huì)出臺(tái)一些優(yōu)惠政策或者提供些補(bǔ)貼，但數(shù)量較少，遠(yuǎn)不足以滿足項(xiàng)目的資金需求，因此企業(yè)只能通過貸款方式融資。國家政策不準(zhǔn)許地方政府進(jìn)行保底承諾，增加了銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，貸款融資這條途徑狹窄，限制了一部分社會(huì)資本的參與。

（二）融資模式單一，偏重于銀行貸款

PPP項(xiàng)目的發(fā)展離不開政府的支持，融資亦需要政府的引導(dǎo)和監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國目前開展的PPP項(xiàng)目中普遍運(yùn)用貸款這一融資模式，運(yùn)用其他融資工具的項(xiàng)目并不多見。由于銀行貸款的期限相對(duì)有限，容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金期限的錯(cuò)配，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大。且由于PPP項(xiàng)目大都帶有公益性質(zhì)，還未形成穩(wěn)定的盈利模式，因此銀行對(duì)該類項(xiàng)目的信貸要求較嚴(yán)格，制約了PPP項(xiàng)目融資。

（三）盈利空間小，社會(huì)資本參與積極性有待提高

社會(huì)資本受到自身利益所限，以追逐短期利潤最大化為目標(biāo)，但PPP項(xiàng)目大都帶有公益性質(zhì)，還未形成穩(wěn)定的盈利模式，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，因此社會(huì)資本參與度不高。另外，以盈利為主要目的的社會(huì)資本不愿涉足該類項(xiàng)目的原因在于：一方面，由于PPP項(xiàng)目大都帶有公益性質(zhì)，若將其定價(jià)權(quán)利放開，一部分人失去享受基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，這就違背了PPP項(xiàng)目實(shí)施的本意，由于該類項(xiàng)目大都是提供公共產(chǎn)品，政府對(duì)該行業(yè)的定價(jià)有著嚴(yán)格的控制，因此該類產(chǎn)品不能以盈利最大化作為根本目標(biāo)，定價(jià)不能僅靠市場的調(diào)節(jié)作用；另一方面，PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營成本需要大量的資金支持，產(chǎn)品定價(jià)往往不足以覆蓋其資本成本。

（四）社會(huì)資本退出通道不暢

目前PPP模式在中國剛剛起步，大部分的PPP項(xiàng)目只經(jīng)歷了識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段，鮮有項(xiàng)目已經(jīng)處于移交階段，PPP項(xiàng)目參與率較低，現(xiàn)有規(guī)模不足以挑起基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的重任。一般社會(huì)資本在進(jìn)入PPP領(lǐng)域會(huì)面臨著進(jìn)入和退出兩方面的障礙問題。資金一旦投入，由于項(xiàng)目資產(chǎn)專用性高，一旦建成很難用作其他用途，因此退出的渠道相對(duì)比較單一，主要是期滿退出、事前雙方約定價(jià)格由社會(huì)資本或政府贖回等方式。由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長等特點(diǎn)，如果等到項(xiàng)目到期再退出，對(duì)于投資者來說風(fēng)險(xiǎn)很大。

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