失獨風(fēng)險、利益損害與政府責(zé)任

郝佳

摘 要：使用生命表和概率理論，分析了獨生子女家庭與非獨生子女家庭的喪子風(fēng)險，二者的巨大差異證明原有的計劃生育政策使獨生子女家庭承擔(dān)了額外的、非自愿的喪子風(fēng)險。從這一角度來講，我國政府此前實施的生育政策對失獨家庭造成了利益損害，應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。本文認(rèn)為，在失獨問題上政府責(zé)任可以分為三個層次，分別是救助責(zé)任、補(bǔ)償責(zé)任和優(yōu)待責(zé)任。針對當(dāng)前失獨群體財政扶助中存在的問題，提出應(yīng)當(dāng)明確財政扶助的補(bǔ)償屬性，在扶助標(biāo)準(zhǔn)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，以及由中央政府承擔(dān)財政扶助的主要責(zé)任等政策建議。

關(guān)鍵詞：失獨群體；喪子風(fēng)險；政府責(zé)任；財政扶助

中圖分類號：C92-05 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2017）04-0077-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2017.04.008

一、研究背景與問題提出

1982年計劃生育被確定為我國的一項基本國策，此后的30年間其在人口控制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮過積極的作用。然而隨著時代的變遷和國情的變化，以獨生子女政策為核心的生育政策所帶來的負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)，如人口老齡化加劇、勞動力供給不足、性別比例嚴(yán)重失衡等。面對學(xué)界和公眾調(diào)整計劃生育政策的呼聲，黨中央審時度勢、與時俱進(jìn)地對我國的人口政策進(jìn)行了改革。2013年，中共十八屆三中全會啟動實施“單獨二孩”政策，這被視為原有生育政策松動的信號。2015年，中共十八屆五中全會決定實施“全面二孩”政策，這意味著我國獨生子女政策的正式終結(jié)。至此，我國的人口政策開始從控制生育率和人口數(shù)量，向提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口均衡發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。

人口政策的改革和轉(zhuǎn)向令學(xué)界和公眾振奮的同時，原有生育政策下的歷史遺留問題也須盡快解決，主要包括計劃外生育子女的落戶問題、計劃生育家庭的獎勵落實問題、計劃生育手術(shù)并發(fā)癥人員的扶助問題、獨生子女傷殘死亡家庭幫扶問題等。其中，以失獨問題最為復(fù)雜。“失獨”是指計劃生育家庭失去唯一的子女?！笆И毴后w”是學(xué)界對那些早期遵守計劃生育政策僅生育一個子女但后期子女發(fā)生死亡的人員的統(tǒng)稱，在官方文件中他們被稱為“計劃生育特殊困難家庭成員”。據(jù)全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》顯示，2012年我國至少有100萬個失獨家庭，且每年約以7.6萬個的數(shù)量持續(xù)增加。周偉和米紅根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)對我國失獨家庭規(guī)模進(jìn)行了估計，認(rèn)為截至2010年全國大約有241.26萬個失獨家庭[1]?！叭娑ⅰ闭叩某雠_在一定程度上能減少未來失獨家庭的產(chǎn)生數(shù)量，但是鑒于獨生子女家庭基數(shù)非常龐大，“政策性失獨”

穆光宗將失獨分為“政策性失獨”和“選擇性失獨”。前者是計劃生育政策強(qiáng)制生育一個，后者是在可以選擇的情形下自愿生育一個。他認(rèn)為計劃生育政策需要負(fù)責(zé)的主要是“政策性失獨”。本文中提到的“失獨”概念，指的也是“政策性失獨”。這一問題將會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)持續(xù)存在[2]。

由于唯一的子女先行離世，失獨群體容易陷入各種困境。2011年，中國計劃生育協(xié)會對14個省的1500余戶失獨家庭開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分家庭在生活、養(yǎng)老、健康等方面存在困難。一是經(jīng)濟(jì)狀況較差，超過一半家庭的經(jīng)濟(jì)收入達(dá)不到當(dāng)?shù)仄骄剑欢腔疾÷瘦^高，近一半失獨父母患有抑郁癥，超過60%患有慢性病，70%—80%存在不同程度的精神創(chuàng)傷或心理障礙；三是照料資源缺乏，失獨父母在生病或年老時，或相依為命，或僅靠鄰居幫忙[3]。不少學(xué)者從多個角度，對失獨困境中的政府責(zé)任進(jìn)行了探討。張祺樂從權(quán)利與義務(wù)關(guān)系角度指出，失獨群體履行了計劃生育的義務(wù)，基于權(quán)利與義務(wù)對等原則，失獨父母有權(quán)獲得國家和社會給予的關(guān)照和支持[4]。馬一、王茂福等從國家職能社會化的角度，指出對弱勢群體的保護(hù)是國家運行的重要安全閥和減震器。政府對待失獨問題關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定，也是對一個國家責(zé)任與文明的考量[5-6]。吳佩芬從社會公平的視角，指出失獨父母為人口紅利做出了重大貢獻(xiàn)，當(dāng)他們生活陷入困境時，由國家主動承擔(dān)起照顧責(zé)任符合社會公平原則[7]。

現(xiàn)有研究大多從道義、法理或國家職能的角度直接將失獨困境與政府責(zé)任聯(lián)系起來，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)為失獨群體提供更多的幫扶和救助。但是缺少進(jìn)一步細(xì)究：對于失獨家庭，政府到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任？僅是基于國家職能而承擔(dān)救助責(zé)任嗎？近幾年，全國各地的失獨父母多次集體進(jìn)京維權(quán)，申請國家補(bǔ)償是一項最為突出的訴求。那么，國家是否存在補(bǔ)償責(zé)任呢？要回答這個問題，就要確定獨生子女政策是否給失獨家庭帶來了利益損害。不少失獨者認(rèn)為，自身陷入經(jīng)濟(jì)、精神或養(yǎng)老困境就是計劃生育政策造成的損害。然而在邏輯關(guān)系上，計劃生育政策僅僅是失獨困境的必要條件而不是充分條件，計劃生育政策與失獨困境之間并沒有明確的因果關(guān)系，要求政府為失獨群體所面臨的困境承擔(dān)責(zé)任存在邏輯缺陷。穆光宗指出，獨生子女政策在推行初期沒有規(guī)避風(fēng)險的意識，失獨事件導(dǎo)致獨生子女家庭面臨投資損失、效用損失和情感損失

投資損失是指父母在獨生子女身上的人力資本投資化為泡影；效用損失是指失獨父母年老后家庭養(yǎng)老功能弱化，無所依靠；情感損失是指失獨父母失去了天倫之樂和親情滋養(yǎng)。，這些損失應(yīng)由國家給予補(bǔ)償[2]。然而這一主張仍然存在邏輯瑕疵，因為造成這些損失的直接原因依然是子女死亡。假如二孩家庭中的兩個孩子先于父母離世，家庭亦會面臨這三方面的損失，在損失程度上也與失獨家庭無異。至此，能否從其他角度建立獨生子女政策與失獨家庭利益受損之間的因果關(guān)系呢？本文認(rèn)為可以嘗試從失獨問題的本源——“喪子事件”著手。根據(jù)概率理論，獨生子女家庭顯然比二孩家庭面臨更大的喪子風(fēng)險

為了與獨生子女死亡家庭進(jìn)行比較，文中二孩家庭的喪子概率是指失去兩個孩子的概率。。潘金洪和姜繼紅推算獨生子女父母的喪子概率與二孩父母喪子概率之比是“1/獨生子女死亡概率”[8]。左學(xué)金運用類似算法，將活產(chǎn)子女在成年前的死亡率假定為5%，得出獨生子女家庭在孩子成年以前的喪子風(fēng)險是二孩家庭的20倍[9]。雖然潘金洪等指出了獨生子女家庭具有較高的喪子風(fēng)險，但在研究過程中對子女死亡率的假設(shè)過于簡化，對累計喪子概率的推演也過于粗略，并且缺少對父母年齡別喪子概率的研究。獨生子女家庭非自愿承擔(dān)的過高“喪子風(fēng)險”，這是獨生子女政策帶來的直接利益損害，也是架構(gòu)國家對失獨家庭補(bǔ)償責(zé)任的重要依據(jù)。因此很有必要對獨生子女家庭所承擔(dān)的“超額”喪子風(fēng)險展開深入研究。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)之上，使用生命表和概率理論，探討?yīng)毶优彝ヅc二孩家庭的喪子概率及其差異，從家庭生命歷程視角做真實、全景式呈現(xiàn)，為失獨群體利益受損的確定和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供依據(jù)。endprint

二、研究方法和數(shù)據(jù)來源

1.研究方法

姜全保和郭震威在邁爾斯（Myers）、高曼（Goldman）和洛德（Lord）等人的研究基礎(chǔ)上，設(shè)計了測度男性喪失獨生子女概率的公式[10]。本文在此基礎(chǔ)上設(shè)計了測度非獨生子女家庭的喪子概率

考慮到我國非獨生子女家庭中二孩家庭是主流，因此本文選取二孩家庭與獨生子女家庭進(jìn)行對比。。同時，本文認(rèn)為選取女性視角測度家庭的喪子概率對研究失獨風(fēng)險更有意義。原因是女性的生育期要遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于男性，考慮到不少初婚家庭在喪子之后分解以及失獨父親重組家庭生育子女的情況，失獨母親生育第二個孩子的概率要遠(yuǎn)小于失獨父親，因此，測度母親的喪子概率更能代表初婚家庭的失獨風(fēng)險。此外，女性的預(yù)期壽命比男性長

2010年我國男性人口平均預(yù)期壽命為72.38歲，女性為77.37歲。，從生命歷程的視角來看，失獨事件對女性的影響更為深遠(yuǎn)。因此本文選擇女性視角來測度初婚家庭的失獨風(fēng)險。為了便于計算，本文使用的是離散型公式。

本文使用Lm（x）和Lf（x）表示一個人從出生存活到x歲的概率，上標(biāo)m和f分別表示男性和女性，dm（x）和df（x）分別表示男性和女性在x歲當(dāng)年死亡的概率

假設(shè)獨生子女與非獨生子女在同一年齡段具有相同的死亡概率。，Dm（x）和Df（x）分別表示男性和女性在0至x歲（包含x歲）期間死亡的累計概率。假設(shè)某一女性甲在M歲時生育唯一的孩子。如果生的是男孩，該女性在A歲當(dāng)年的喪子風(fēng)險可以表示為：

p=Lm（A-M-1）dm（A-M），A≥M+1

p=dm（A-M），A=M（1）

該女性A歲（含）之前的累計喪子風(fēng)險為：

P=1-Lm（A-M）（2）

需要指出的是，由于“失獨”概念本身包含母親存活這一前提，所以在計算喪子風(fēng)險時不考慮母親的死亡風(fēng)險（下同）。

同樣地，如果生的是女孩，該女性在A歲時的喪子風(fēng)險可以表示為：

p=Lf（A-M-1）df（A-M），A≥M+1

p=df（A-M），A=M（3）

該女性A歲（含）之前的累計喪子風(fēng)險為：

P=1-Lf（A-M）（4）

為了對比獨生子女家庭和二孩家庭中母親的喪子概率，假設(shè)另一女性乙在M歲時生育第一個孩子，在N歲時生育第二個孩子。同時假設(shè)獨生子女和非獨生子女在同一年齡段具有相同的死亡概率

目前學(xué)界尚沒有關(guān)于獨生子女和非獨生子女在死亡概率差異方面的研究。后面指出，疾病、車禍、溺水是獨生子女死因中的前三位。而這三種因素與一個人是否為獨生子女基本沒有關(guān)系，因此本文認(rèn)為獨生子女與非獨生子女具有相同死亡概率這一假設(shè)具有合理性。。如果兩個孩子都是男孩，那么該女性在A歲當(dāng)年失去所有孩子（至少有一個孩子是在母親A歲時離世，下同）的概率為：

p=Lm（A-M-1）dm（A-M）Dm（A-N-1）+Lm（A-N-1）dm（A-N）Dm（A-M-1）+Lm（A-M-1）dm（A-M）Lm（A-N-1）dm（A-N）

（5）

該女性A歲（含）之前的累計喪子風(fēng)險為：

P=1-Lm（A-M）Lm（A-N）-Lm（A-M）Dm（A-N）-Lm（A-N）Dm（A-M）（6）

如果第一胎是男孩，第二胎是女孩，那么女性乙在A歲當(dāng)年失去所有孩子的概率為：

p=Lm（A-M-1）dm（A-M）Df（A-N-1）+Lf（A-N-1）df（A-N）Dm（A-M-1）+Lm（A-M-1）dm（A-M）Lf（A-N-1）df（A-N）（7）

該女性A歲（含）之前的累計喪子風(fēng)險為：

P=1-Lm（A-M）Lf（A-N）-Lm（A-M）Df（A-N）-Lf（A-N）Dm（A-M）（8）

同樣地，如果第一胎為女孩，第二胎為男孩，或者兩胎都是女孩，女性乙在A歲的年齡別喪子概率以及累計喪子概率均可以采用類似方法計算得出。

2.數(shù)據(jù)來源

從前面的研究方法可以看出，本文需要用到的主要數(shù)據(jù)包括生命表和生育信息，這些信息可以從中國人壽保險業(yè)經(jīng)驗生命表（2000—2003年）

生命表可以選擇保險業(yè)經(jīng)驗生命表，也可以選擇以人口普查為基礎(chǔ)計算得出的生命表?？紤]到普查資料存在誤差、漏報、重復(fù)登記等問題，本文最終選擇了數(shù)據(jù)質(zhì)量更好的保險業(yè)經(jīng)驗生命表。、第六次全國人口普查數(shù)據(jù)（2010年）以及近些年的出生人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)（2003—2013年）中獲得。

我國《婚姻法》規(guī)定，男性結(jié)婚年齡不得早于22周歲，女性結(jié)婚年齡不得早于20周歲。事實上，由于女性青年受教育年限增長、擇偶標(biāo)準(zhǔn)提高等多方面因素，我國女性結(jié)婚年齡不斷延后，第一孩次的生育年齡也隨之延后。2003—2013年間我國女性第一孩次的生育年齡平均為25.60歲，第二孩次的生育年齡平均為30.16歲

根據(jù)國家統(tǒng)計局年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得出。。

三、獨生子女家庭和二孩家庭的喪子風(fēng)險分析

1.獨生子女家庭的喪子風(fēng)險

（1）母親年齡別喪子概率。

假設(shè)女性在25歲生育唯一的孩子，該女性在不同年齡的喪子概率如圖1所示。從圖1中可以看出，無論孩子的性別如何，母親年齡別喪子概率都分為兩個階段。第一個階段是從孩子出生到學(xué)齡期的早期，無論男孩女孩，死亡率都隨著年齡的增長而下降。新生嬰兒因機(jī)體發(fā)育尚不成熟，對外界環(huán)境和疾病抵抗力弱，死亡率較高。但隨著年齡增長，嬰幼兒的抵抗力逐漸增強(qiáng)，死亡率逐漸下降。這一階段母親的年齡分別是25—32歲（男孩）、25—36歲（女孩），母親的年齡別喪子概率也逐漸下降。第二階段則是孩子學(xué)齡期的中后期直到去世。這一階段孩子的死亡率隨著年齡的增長而增長，且年齡越大，增長速度越快。相應(yīng)的，母親的年齡別喪子概率也逐漸上升。此外，從圖1中還可以發(fā)現(xiàn)，女孩相比男孩有存活優(yōu)勢，在年齡相同的情況下，男孩母親的喪子概率更大一些。endprint

（2）母親喪子的累計概率。

假設(shè)女性在25歲生育唯一的孩子，該母親的累計喪子概率如圖2所示。從圖2中可以看出，無論孩子的性別如何，母親的累計喪子概率都隨著年齡的增長而逐漸增加，并且增長速度不斷加快。以男孩為例，母親在40歲、50歲、60歲和70歲的累計喪子概率分別為0.61%、1.22%、2.14%和3.89%。由于男孩母親年齡別喪子概率高于女孩母親，因此在相同年齡下，男孩母親的累計喪子概率大于女孩母親，且兩者的差距越來越大。男孩母親在40歲、50歲、60歲和70歲的累計喪子概率分別是女孩母親的1.45倍、1.72倍、1.88倍和1.95倍。此外，經(jīng)過計算得知，獨生子女家庭母親喪子的累計概率分別在母親48歲（育有一男孩）、58歲（育有一女孩）時超過1%，在母親74歲（育有一男孩）、83歲（育有一女孩）時超過5%。在母親年齡90歲時，累計喪子概率分別是16.56%（育有一男孩）和9.98%（育有一女孩）。

（3）母親生育年齡對累計喪子概率的影響。

獨生子女家庭母親生育年齡對喪子概率有很大的影響，如圖3所示。女性生育年齡越小，喪子概率越大。隨著生育年齡的延后，喪子概率也逐漸下降。女性生育年齡從22歲延遲到40歲的過程中，失去男孩的概率從21.46%下降到5.36%，失去女孩的概率從13.40%下降到2.75%。然而需要注意的是，盡管較大的生育年齡能有效降低喪子概率，但對于個體而言，初次生育年齡較大的母親，在喪子事件發(fā)生后由于年齡偏大，很可能錯過了最佳生育期，再生育的可能性反倒會變小。

2.二孩家庭的喪子風(fēng)險

（1）二孩家庭母親年齡別喪子概率。

假設(shè)女性在25歲生育第一個孩子（假設(shè)是男孩），間隔幾年（假設(shè)3年、5年、8年三種情形）之后生育第二個孩子，如果第二個孩子也是男孩，那么該女性在40歲之后的喪子概率如圖4所示

考慮到女性40歲以后失獨再生育的可能性較小，本文著重比較獨生子女家庭和二孩家庭母親在40歲之后的喪子概率。。如果第二個孩子是女孩，那么該女性在不同年齡的喪子概率如圖5所示。從兩個圖中可以看出，首先，二孩家庭的母親依然存在一定的喪子概率。母親的年齡別喪子概率也隨著年齡增長而逐漸上升，且年齡越大，增長速度越快。其次，兩個孩子的年齡間隔對母親年齡別喪子概率也有影響，在母親年齡相同的情況下，兩個孩子年齡間隔越大，母親年齡別喪子概率越小。最后，女孩相對男孩的存活優(yōu)勢，使第二胎是女孩的母親具有相對較低的喪子概率。

與獨生子女家庭對比，可以發(fā)現(xiàn)二孩家庭母親的年齡別喪子概率得以大大降低。生育一個男孩的母親在40歲、50歲、60歲的喪子概率分別為0.036%、0.075%、0.117%，而生育兩個男孩且間隔3歲的母親的喪子概率分別為0.00363%、0.0153%、0.041%

，分別是前者的1/100、1/49和1/29。如果第二胎為女孩且間隔3歲，那么母親的喪子概率則會更低，分別是獨生子女母親（只生育一個男孩）的1/159、1/92和1/56。如果進(jìn)一步拉開生育間隔，假設(shè)第二胎為女孩且間隔5歲，那么喪子概率進(jìn)一步降低，二孩母親在40歲、50歲、60歲的喪子概率分別是獨生子母親的1/166、1/103和1/63。

（2）二孩家庭母親喪子的累計概率。

假設(shè)女性在25歲生育第一個孩子（假設(shè)是男孩），間隔幾年之后（假設(shè)28歲、30歲、33歲三種情形）生育第二個孩子，如果第二個孩子也是男孩，那么該女性在不同年齡的累計喪子概率如圖6所示。如果第二個孩子是女孩，那么該女性的累計喪子概率如圖7所示。從兩圖中可以看出，首先，無論第二個孩子是男孩還是女孩，母親的累計喪子概率都隨著年齡的增長而逐漸增加，并且增長速度不斷加快。其次，兩個孩子的年齡間隔對母親累計喪子概率也有影響，在母親年齡相同的情況下，兩個孩子年齡間隔越大，母親累計喪子概率越小。最后，女孩相對男孩的存活優(yōu)勢使得第二胎是女孩的母親具有相對較低的累計喪子概率。

如果與獨生子女家庭對比，可以發(fā)現(xiàn)二孩家庭母親的累計喪子概率被大幅度降低。以兩個男孩的家庭為例，母親在40歲、50歲和60歲的累計喪子概率分別為0.031‰、0.12‰和0.39‰，而只生育一個男孩的母親在40歲、50歲和60歲的累計喪子概率分別為0.61%、1.22%和2.14%。前者分別是

后者的1/197、1/100、1/55。如果第二胎是女孩，二孩母親的累計喪子概率進(jìn)一步降低，是獨生子母親的1/271、1/165、1/102。此外，經(jīng)過計算得知，對于生育兩個男孩且間隔3歲的家庭，母親喪子的累計概率在86歲時超過1%，是獨生子母親累計喪子概率的1/8，在90歲時累計喪子概率僅為2.12%，是獨生女母親累計喪子概率的1/5。對于頭胎男孩二胎女孩且間隔3歲的家庭，母親喪子的累計概率在89歲時超過1%，是獨生子母親累計喪子概率的1/13，在90歲時累計喪子概率僅為1.24%，是獨生女母親累計喪子概率的1/8。

四、生育政策、利益損害與政府責(zé)任的關(guān)系

1.原有的生育政策帶給獨生子女家庭高喪子風(fēng)險

從前面的分析可知，無論是獨生子女家庭還是二孩家庭都存在一定的喪子風(fēng)險，即使是二孩家庭，兩個孩子先于母親離世的概率依然存在。然而獨生子女家庭在母親年齡別喪子概率和累計喪子概率兩方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于二孩家庭。以累計喪子概率為例，同樣是在母親90歲，獨生子女家庭（假設(shè)是男孩）的累計喪子概率為16.56%，而二孩家庭（假設(shè)頭胎男孩二胎女孩且間隔三歲）的累計喪子概率僅為1.24%。可見，盡管原有的生育政策并沒有直接導(dǎo)致獨生子女死亡事件的發(fā)生，但的確給獨生子女家庭帶來很高的喪子風(fēng)險。

2.疾病、車禍以及其他風(fēng)險因素導(dǎo)致獨生子女死亡事件發(fā)生

關(guān)于獨生子女死亡的原因，目前并沒有全國性的統(tǒng)計研究。但是不少學(xué)者和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了區(qū)域性實地調(diào)查。查波和李冬梅在上海郊區(qū)開展的一項調(diào)查顯示，在1179個獨生子女死亡家庭中，疾病是最主要的死亡原因，占41.14%，排在第二的致因是溺水，第三致因是車禍[11]。趙仲杰對北京市宣武區(qū)91戶獨生子女死亡家庭進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示子女因病死亡的占57.14%，疾病是死亡的首要致因[12]。2012年，蘇州市人口計生系統(tǒng)開展生育關(guān)懷愛心走訪活動，對全市1754戶獨生子女死亡家庭進(jìn)行走訪，結(jié)果顯示因病死亡的占44.13%，疾病依然排在死亡原因的第一位，排在第二位的是車禍，占25.20%[13]?？梢?，疾病、車禍、溺水等風(fēng)險因素是導(dǎo)致失獨事件發(fā)生的主要原因。endprint

3.獨生子女死亡事件使部分失獨父母陷入多種困境

多項研究和調(diào)查顯示，子女離世之后失獨父母容易陷入多種困境。首先是經(jīng)濟(jì)和財務(wù)困境。一方面是由于子女離世導(dǎo)致家庭收入減少，這對于農(nóng)村失獨家庭來說最為突出。在農(nóng)村社會保障水平尚且不高的情況下，子女給予的贍養(yǎng)費用是農(nóng)村父母年老時的主要經(jīng)濟(jì)來源。一旦子女離世，農(nóng)村失獨老人便會陷入經(jīng)濟(jì)困境。另一方面是因病致貧。疾病是獨生子女死亡的主要致因，不少家庭在孩子生前就已經(jīng)債臺高筑。其次是心理和精神困境。子女離世帶來的精神打擊使得很多失獨者變得脆弱和敏感，不少人出現(xiàn)焦慮、多疑、失眠、恐懼、暫時性失憶等癥狀，嚴(yán)重者甚至有輕生的想法[7]。心理困境還帶來社會交往障礙，失獨父母普遍自卑敏感，不愿與人交流[14]。最后是養(yǎng)老和護(hù)理困境。傳統(tǒng)的家庭反哺式養(yǎng)老依然是我國當(dāng)前主要的養(yǎng)老方式。然而失獨父母在生病或年老時，只能依靠配偶相互照料。隨著雙方年齡的增長，這一照護(hù)方式也變得日益困難。在家庭養(yǎng)老不可及的情況下，失獨老人想要依靠機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也存在門檻障礙。根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)定，每一位老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都必須要有擔(dān)保人，如果沒有親屬或單位愿意擔(dān)保，失獨群體入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在很大困難。

4.利益損害要求政府責(zé)任歸位

如前面所述，導(dǎo)致獨生子女死亡的直接原因是疾病、車禍以及其他風(fēng)險因素而非計劃生育政策，因此政府對于獨生子女的死亡并不存在賠償責(zé)任。然而以獨生子女政策為核心的生育政策使獨生子女家庭非自愿性地承擔(dān)了遠(yuǎn)高于二孩家庭的喪子風(fēng)險，從這個角度來講，原有的生育政策的確給失獨家庭帶來了利益損害。作為該政策的發(fā)起者和實施者，政府對于失獨家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。需要明確的是，這種補(bǔ)償是對失獨群體被迫承擔(dān)較高喪子風(fēng)險的補(bǔ)償。對于部分因喪子事件陷入經(jīng)濟(jì)、心理、養(yǎng)老等困境的失獨群體，政府雖然沒有直接給予補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，但仍然有救濟(jì)的責(zé)任，需要通過完善社會保障制度，建立健全相關(guān)保障和服務(wù)體系對他們給予幫扶和照顧。

概括起來，在失獨問題上政府責(zé)任可以劃分為三個層次。第一層次是救助責(zé)任，即通過最低生活保障制度，幫助部分生活困難的失獨家庭達(dá)到最基本的生活水平，屬于社會救助性質(zhì)；第二層次是補(bǔ)償（撫恤）責(zé)任，對失獨家庭所承擔(dān)的較高的喪子風(fēng)險給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，屬于社會優(yōu)撫性質(zhì)。第三層次是優(yōu)待責(zé)任，對失獨家庭給予各方面的照顧，例如優(yōu)先享受居家養(yǎng)老服務(wù)、優(yōu)先安置到公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、優(yōu)先輪候保障性住房，等等，屬于社會福利性質(zhì)。生育政策、利益損害與政府責(zé)任的關(guān)系可以用圖8表示。

五、失獨家庭財政扶助存在的問題與改革思路

2007年，國家人口和計劃生育委員會、財政部聯(lián)合出臺《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》（國人口發(fā)〔2007〕78號，以下簡稱“78號文件”），正式開啟國家層面對失獨家庭的扶助制度。扶助對象是我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨生子女死亡后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻

同時還要符合以下條件：（1）1933年1月1日以后出生。（2）女方年滿49周歲。（3）只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女。（4）現(xiàn)無存活子女。。國家政策層面僅列明特別扶助金的最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以在國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。扶助資金主要來自地方財政，中央財政按照不同比例對中西部地區(qū)予以補(bǔ)助

特別扶助金按國家基本標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)中央財政負(fù)擔(dān)80%，地方財政負(fù)擔(dān)20%；中部地區(qū)中央和地方財政分別負(fù)擔(dān)50%；東部地區(qū)的扶助資金由地方財政自行安排。。2013年底，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、財政部等五部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號，以下簡稱“41號文件”），提高了2007年規(guī)定的扶助標(biāo)準(zhǔn)，同時擴(kuò)展了扶助內(nèi)容。這兩個文件是我國政府對失獨家庭提供包括財政扶助在內(nèi)的一系列關(guān)懷幫扶的主要依據(jù)。

1.現(xiàn)行財政扶助機(jī)制存在的問題

（1）財政扶助的屬性不明確。78號文件中提到建立扶助制度“有利于緩解獨生子女傷殘死亡家庭的實際困難……有利于完善社會保障制度……更好地體現(xiàn)社會公平……”，41號文件也指出由于失獨家庭“在生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面遇到一些特殊困難。黨中央、國務(wù)院高度重視，積極采取措施，加大對計劃生育特殊困難家庭的扶助力度……”，從以上表述可以看出，政府實施扶助政策是由于計劃生育特殊困難家庭（包括失獨家庭和子女傷殘家庭）在生活保障等諸多方面存在困難。如果從“完善社會保障制度”的角度理解這一舉措，對失獨家庭的扶助應(yīng)當(dāng)屬于社會救助的范疇。然而這種經(jīng)濟(jì)扶助又是普惠性的，與失獨家庭的經(jīng)濟(jì)狀況無關(guān)。而社會救助的定位是“補(bǔ)缺”，即滿足困難群體最基本的生活需求，維持最基本的生活水平。從這個角度來看，對失獨家庭的現(xiàn)行財政扶助與社會救助的理念違背，不屬于社會救助性質(zhì)。

78號文件對失獨家庭的表述是“我國實行計劃生育政策以來形成的特殊群體”，41號文件也指出“我國全面推行計劃生育以來，廣大群眾積極響應(yīng)國家號召，自覺實行計劃生育，為控制人口過快增長、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了貢獻(xiàn)”。這些表述承認(rèn)了失獨群體是計劃生育政策實施的結(jié)果，肯定了失獨群體為國家所作出的貢獻(xiàn)。從這個意義上來講，對失獨家庭的財政扶助有一定的撫恤優(yōu)待意味。不過，我國當(dāng)前社會優(yōu)撫的對象僅限于軍人、警察等特定職業(yè)群體，因此對失獨家庭的財政扶助也不能歸屬到社會優(yōu)撫范疇。

現(xiàn)有的財政扶助制度既不屬于社會救助，也不歸屬社會優(yōu)撫，這種扶助性質(zhì)上的不明確導(dǎo)致其在扶助標(biāo)準(zhǔn)上缺少制定和調(diào)整依據(jù)。2007年的財政扶助標(biāo)準(zhǔn)是失獨家庭夫妻每人每月不低于100元，2012年提高到135元/月，2014年扶助標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)每人340元/月，農(nóng)村每人170元/月。從扶助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整軌跡可以看出，失獨群體的財政扶助在標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整上帶有一定的隨意性，缺乏科學(xué)依據(jù)。

（2）財政扶助標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)差異、地方差異。endprint

根據(jù)國家的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)的扶助金標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村的扶助標(biāo)準(zhǔn)高出一倍。在國家政策的指導(dǎo)下，部分地區(qū)在當(dāng)?shù)胤鲋饦?biāo)準(zhǔn)上也存在城鄉(xiāng)差異。事實上，這對農(nóng)村失獨家庭非常不公平。從家庭消費開支的角度來看，農(nóng)村失獨家庭固然能通過種植糧食蔬菜節(jié)省部分家庭開支，但是隨著失獨父母年齡的增長，勞動生產(chǎn)逐漸力不從心，同樣需要依靠市場購買獲得。同時其他消費如日用品、家用電器、家具等項目，在同等品質(zhì)下價格并不比城鎮(zhèn)便宜，原因是農(nóng)村物流成本高以及市場競爭不充分。而在交通通信、醫(yī)療保健等項目的支出更是與城鎮(zhèn)沒有差別。從家庭經(jīng)濟(jì)收入的角度來說，整體而言農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)收入要遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)家庭；尤其對于60歲以上的失獨人口，農(nóng)村居民的養(yǎng)老金水平要遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。因此，扶助金存在城鄉(xiāng)差異，既不符合扶助對象的家庭情況，也不符合城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢。

財政扶助不僅存在城鄉(xiāng)差異，還存在嚴(yán)重的區(qū)域差別。在省級標(biāo)準(zhǔn)上，廣西

壯族自治區(qū)

的財政扶助標(biāo)準(zhǔn)最高，為每人每月860元，其次是廣東省，為每人每月800元。也有一些省份如吉林、遼寧、湖南、湖北采用的是國家最低標(biāo)準(zhǔn)，即城鎮(zhèn)每人每月340元、農(nóng)村每人每月170元。財政扶助不僅在省級標(biāo)準(zhǔn)上存在很大差異，在同一省份內(nèi)部也存在較大差別。以福建省為例，福建省的省級扶助標(biāo)準(zhǔn)是每人每月500元，廈門的標(biāo)準(zhǔn)是每人每月900元，晉江下屬的縣級市石獅市的扶助標(biāo)準(zhǔn)則是每人每月1500元。全國各地在財政扶助標(biāo)準(zhǔn)上的巨大差異讓很多失獨父母感到不公平，提高和統(tǒng)一扶助標(biāo)準(zhǔn)也成為每年進(jìn)京維權(quán)的失獨群體的一項訴求。

（3）扶助資金主要來自地方財政，中央財政投入不足。

當(dāng)前失獨家庭的扶助資金主要來自地方財政，中央財政按照不同比例對東、中、西部地區(qū)予以補(bǔ)助。這就產(chǎn)生了兩方面的問題：一方面我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，地方政府的財政實力相差巨大，以地方財政投入為主的經(jīng)濟(jì)扶助導(dǎo)致全國各地失獨群體的扶助標(biāo)準(zhǔn)差異過大，對于失獨群體來說有失公平。另一方面，由于各省市當(dāng)初執(zhí)行計劃生育政策的嚴(yán)格程度不同，當(dāng)?shù)厥И毴后w人口數(shù)量以及占常住人口比例也存在很大差別（見表1）。在失獨人口數(shù)量

這里顯示的失獨群體人數(shù)僅僅是國家特扶數(shù)據(jù)庫中的人數(shù)，獨生子女死亡但沒有登記的失獨人員沒有統(tǒng)計在內(nèi)。上，山東、重慶均超過了2萬人，甘肅、山西等地才兩三千人[15]。在失獨人口占比方面，重慶、遼寧、吉林等地失獨人口比例非常高，山西、河南等地失獨人口比例相對較低。在各地人口死亡率大致相同的條件下，失獨人口占比在很大程度上反映了當(dāng)?shù)貓?zhí)行獨生子女政策的寬嚴(yán)程度。因此，由地方財政承擔(dān)經(jīng)濟(jì)扶助的主要責(zé)任對于當(dāng)初嚴(yán)格執(zhí)行計劃生育政策的地區(qū)非常不公平。2.失獨家庭財政扶助制度的改革思路

（1）明確財政扶助的補(bǔ)償屬性。

當(dāng)前財政對失獨家庭的經(jīng)濟(jì)扶助在性質(zhì)上模糊不清，既有生活救助的成分，又有撫恤優(yōu)待的意味。這種定位不清導(dǎo)致扶助標(biāo)準(zhǔn)缺少制訂和調(diào)整依據(jù)。根據(jù)前面的分析，以獨生子女政策為核心的生育政策使獨生子女家庭承擔(dān)了遠(yuǎn)高于二孩家庭的喪子風(fēng)險，政府對于失獨家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的補(bǔ)償責(zé)任。因此，現(xiàn)行的財政扶助制度應(yīng)當(dāng)將生活救助功能剝離，明確定位為撫恤和補(bǔ)償屬性，作為國家對失獨家庭為計劃生育政策作出貢獻(xiàn)的體恤，同時也是對由于沒有子女替補(bǔ)而痛苦的失獨父母的撫慰。對于部分失獨家庭在生活、醫(yī)療等方面存在的困難，可以通過社會救助制度如最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度來化解。財政扶助的撫恤和補(bǔ)償屬性得以確定后，無論失獨父母后續(xù)是否再生育或者領(lǐng)養(yǎng)孩子，均有資格獲得經(jīng)濟(jì)扶助，這樣既能減輕再育家庭撫養(yǎng)幼兒的經(jīng)濟(jì)壓力，亦能在一定程度上鼓勵無法再育家庭收養(yǎng)孤兒

根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，失獨人員再生育或合法收養(yǎng)子女后，財政扶助金將中止發(fā)放。。

（2）財政扶助的標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

失獨群體財政扶助標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)差異，是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)路徑依賴的結(jié)果，既沒有體現(xiàn)社會保障公平正義原則，又不符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策取向。當(dāng)前，我國已有社會保障子項目消除了居民身份差異實現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度整合，例如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。不少地區(qū)還統(tǒng)籌整合了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民大病保險以及城鄉(xiāng)最低生活保障制度。失獨群體的財政扶助在明確撫恤和補(bǔ)償屬性之后，更應(yīng)及時消除城鄉(xiāng)身份差別待遇，平等地對待每一位失獨者。

（3）中央政府承擔(dān)財政扶助的主要責(zé)任。

我國當(dāng)初推行嚴(yán)格生育政策的目的是為了緩解人口對經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的壓力，實現(xiàn)人口與各方面的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，最終促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。在失獨群體的撫恤和補(bǔ)償方面之所以強(qiáng)調(diào)中央政府責(zé)任，首先，《人口與計劃生育法》是一部全國性的法律而非地方政令，因該法律的實施帶來的后果理應(yīng)由中央政府而非地方政府去承擔(dān)。其次，能夠避免因省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、失獨群體數(shù)量差異而產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。再次，能夠引導(dǎo)地方政府更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)扶助之外的幫扶需求，如失獨群體的心理援助、精神慰藉等。

六、結(jié)語

國家對失獨家庭是否存在補(bǔ)償責(zé)任取決于獨生子女政策是否給失獨家庭帶來了利益損害。為了探尋兩者的關(guān)系，本文從失獨問題的本源——“喪子風(fēng)險”著手，首先研究了獨生子女家庭的喪子風(fēng)險，然后與二孩家庭進(jìn)行比較。發(fā)現(xiàn)以下結(jié)論：第一，就獨生子女家庭而言，育有男孩的家庭比育有女孩的家庭具有更大的喪子風(fēng)險。第二，無論獨生子女的性別如何，母親年齡別喪子風(fēng)險都呈先短期下降然后加速上升的態(tài)勢，母親累計喪子風(fēng)險則隨著年齡增長而逐漸增大。第三，獨生子女家庭母親的累計喪子概率還與生育年齡有關(guān)，生育年齡越大，累計喪子概率越小。但值得注意的是，盡管較晚生育能有效降低喪子概率，但母親在喪子事件后很可能因為年齡偏大而錯過最佳生育期，導(dǎo)致再生育的可能性反而降低。第四，與獨生子女家庭相比，二孩家庭的喪子概率（指兩個孩子都離世）要低得多。例如，僅生育一個男孩的母親在40歲、50歲、60歲的年齡別喪子概率分別為0.036%、0.075%、0.117%，而頭胎男孩二胎女孩（間隔3歲）母親的年齡別喪子概率分別是前者的1/159、1/92和1/56。如果進(jìn)一步拉開生育間隔，二孩母親的年齡別喪子概率則會進(jìn)一步降低。在喪子的累計概率方面，僅生育一個男孩的母親在40歲、50歲和60歲的累計喪子概率分別為0.61%、1.22%和2.14%。而頭胎男孩二胎女孩（間隔3歲）母親的累計喪子概率分別是前者的1/271、1/165、1/102。如果進(jìn)一步拉開生育間隔，二孩母親的累計喪子概率也會進(jìn)一步降低。endprint

以上結(jié)論一方面印證了“獨生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險家庭”的論斷[7]；另一方面也證實了在嚴(yán)格的生育政策下，獨生子女家庭相比二孩家庭承受了額外的、大概率的、無法規(guī)避的喪子風(fēng)險。從風(fēng)險補(bǔ)償?shù)慕嵌葋碇v，國家對于失獨家庭存在補(bǔ)償責(zé)任。需要指出的是，計劃生育政策并非導(dǎo)致獨生子女死亡的原因，而是疾病、車禍以及其他風(fēng)險因素導(dǎo)致失獨事件的發(fā)生。因此，政府補(bǔ)償責(zé)任是對失獨家庭承擔(dān)“額外”喪子風(fēng)險的補(bǔ)償，而不是對子女死亡的補(bǔ)償。

我國從2007年開始由財政出資對失獨家庭提供經(jīng)濟(jì)扶助，但這種扶助機(jī)制存在很多問題。首先，是扶助的性質(zhì)不明確，偏重于生活救助但又與收入水平無關(guān)；其次，扶助標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)差異、地方差異，這是財政扶助定位不清所致，同時帶給失獨家庭不公平感；最后，扶助資金主要來自地方財政，中央財政投入不足，這導(dǎo)致地方財政負(fù)擔(dān)畸輕畸重，既對地方不公平，又不利于扶助制度的長期發(fā)展。針對存在的問題，本文認(rèn)為首先應(yīng)將生活救助功能剝離，明確財政扶助的補(bǔ)償屬性，作為國家對失獨家庭為計劃生育政策作出貢獻(xiàn)的體恤，同時也是對由于沒有子女替補(bǔ)而痛苦的失獨父母的撫慰。對于部分失獨家庭在生活、醫(yī)療等方面存在的困難，則通過社會救助制度如最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度給予保障。其次，在明確撫恤和補(bǔ)償屬性之后，財政扶助應(yīng)消除城鄉(xiāng)身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)扶助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。再次，由中央政府承擔(dān)財政扶助的主要責(zé)任，地方政府則應(yīng)更多關(guān)注失獨群體心理援助、精神慰藉等非經(jīng)濟(jì)性需求。

新中國成立后至今，我國的生育政策歷經(jīng)了數(shù)次調(diào)整。從20世紀(jì)50年代鼓勵生育，六七十年代寬松控制，到80年代初實施的嚴(yán)格計劃生育政策；從90年代末各地陸續(xù)實行“雙獨二胎”，到2013年全國實行“單獨二孩”，再到2015年實行“全面二孩”。計劃生育政策經(jīng)歷了“寬松”—“嚴(yán)厲”—“逐步放松”的過程，這是國家尊重公民的生育權(quán)，將生育權(quán)逐漸歸還個體的過程，是人口政策的一大進(jìn)步。然而反思計劃生育歷史，生育政策從“寬松”到“嚴(yán)厲”的變革，實質(zhì)上是國家的公權(quán)力限制了公民的私權(quán)利，在相應(yīng)的撫恤、補(bǔ)償?shù)壬坪蟊Ｕ洗胧┤笔У那闆r下，部分公民利益受損也就成了必然。如何妥善解決實施獨生子女政策時期的歷史遺留問題，既關(guān)乎社會的公平和正義，也考量著政府的勇氣和擔(dān)當(dāng)。

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