要建立對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制

田坤

監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置等多項(xiàng)監(jiān)察權(quán)力，職權(quán)由法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督的法治原則同樣適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)。

1.規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，完善合署辦公機(jī)制?，F(xiàn)有的行政監(jiān)察職能與檢察偵查職能整合后，原有的違紀(jì)調(diào)查與刑事偵查緊密銜接，反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的威懾、強(qiáng)制功能加大，在這種情況下，更需要強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式。在辦案程序上，應(yīng)該把嚴(yán)格依紀(jì)依法作為行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持紀(jì)律法律面前人人平等，依規(guī)依法全面收集證據(jù)，切實(shí)改變“口供至上”的觀念和做法；健全完善當(dāng)事人人權(quán)保障制度。在事實(shí)認(rèn)定上，堅(jiān)持客觀公正，準(zhǔn)確掌握違紀(jì)違法事實(shí)，嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與違紀(jì)違法的界限。在定性處理上，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以紀(jì)律法律為準(zhǔn)繩，違紀(jì)者受黨政紀(jì)處分，違法者受法律制裁；堅(jiān)決防止以黨政紀(jì)處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨政紀(jì)處分的問(wèn)題發(fā)生。

規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法就要嚴(yán)格實(shí)行紀(jì)法分開。對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行的監(jiān)督檢察，屬于日常的監(jiān)督活動(dòng)，可與黨內(nèi)紀(jì)律檢查的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督并軌，并且只能采取批評(píng)教育、組織處理等監(jiān)督措施，不能使用限制或者剝奪被監(jiān)督人人身自由、財(cái)產(chǎn)自由、通訊自由等強(qiáng)制調(diào)查措施。只有被監(jiān)督人處于第四種形態(tài)即職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)，才能按程序進(jìn)入立案調(diào)查環(huán)節(jié)，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置等強(qiáng)制性措施。這是監(jiān)察執(zhí)法與紀(jì)檢執(zhí)紀(jì)在性質(zhì)、手段上的重要區(qū)別。只有實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)格分離，才能充分發(fā)揮把紀(jì)律挺在前面的腐敗防控優(yōu)勢(shì)，防止出現(xiàn)違法違規(guī)辦案甚至冤假錯(cuò)案，保證辦案的質(zhì)量和效果，維護(hù)黨的執(zhí)政形象和國(guó)家法治形象。

2.完善程序制約，強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制。實(shí)踐表明，任何權(quán)力都需要監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的行使也不例外。為保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)力正確行使，防止擅權(quán)現(xiàn)象發(fā)生，必須建立國(guó)家監(jiān)察權(quán)力程序制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)自身的監(jiān)督。應(yīng)對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，特別是對(duì)采取留置調(diào)查措施的，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的程序和期限，由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；應(yīng)規(guī)定留置時(shí)間具體期限以及特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)的延長(zhǎng)次數(shù)和期限，還應(yīng)規(guī)定采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知被留置人所在單位或家屬；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的基本人權(quán)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的緊密銜接，是強(qiáng)化程序制約、實(shí)現(xiàn)反腐法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相互配合制約，規(guī)定對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查；對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。可建立起訴案件移送工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)材料送達(dá)相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件應(yīng)及時(shí)審查，決定提起公訴的，應(yīng)將審查情況及結(jié)果反饋監(jiān)察機(jī)關(guān)，決定不予起訴的，應(yīng)將不起訴的決定及理由通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)?？山⒙?lián)席會(huì)議機(jī)制。為加強(qiáng)辦案工作銜接，雙方負(fù)責(zé)人定期或不定期召開工作會(huì)議，通報(bào)辦案情況，交流工作經(jīng)驗(yàn)，研究、協(xié)調(diào)有關(guān)政策和法律問(wèn)題，研究重大案件起訴中需要協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題。

加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，是監(jiān)察權(quán)依法規(guī)范運(yùn)行的法治保障。首先，各級(jí)黨委應(yīng)對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力及運(yùn)行進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，堅(jiān)持黨內(nèi)請(qǐng)示匯報(bào)等行之有效的制度。第二，應(yīng)強(qiáng)化人大監(jiān)督，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督；各級(jí)人大常委會(huì)可以聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受詢問(wèn)或者質(zhì)詢。第三，加強(qiáng)民主監(jiān)督，確保人民政協(xié)對(duì)監(jiān)察工作提案辦理的受理和反饋，自覺接受政協(xié)委員對(duì)監(jiān)察工作的意見和建議。第四，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，依法公開監(jiān)察工作信息，確保將廣大人民群眾對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

3.加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。根據(jù)中央關(guān)于深化監(jiān)察體制改革的方案，檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的所有檢察官，將成建制轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)。這就意味著監(jiān)察委員會(huì)的執(zhí)法人員應(yīng)該具備不低于檢察官任職資格的基本條件，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)所具有的刑事執(zhí)法屬性所決定的。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法犯罪的刑事調(diào)查，與公安機(jī)關(guān)的刑事犯罪偵查、檢察機(jī)關(guān)的刑事犯罪檢察、審判機(jī)關(guān)的刑事犯罪審判，具有本質(zhì)上的一致性。而且由于職務(wù)犯罪的隱蔽性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、政策性等特征，對(duì)調(diào)查人員的專業(yè)素質(zhì)要求更高。因此，建立類似檢察官、法官、警官的監(jiān)察官制度，具有內(nèi)在合理性和現(xiàn)實(shí)必要性。

建立監(jiān)察官制度需要從法律規(guī)范上明確監(jiān)察人員素質(zhì)和監(jiān)察執(zhí)法保障。通過(guò)監(jiān)察官制度的建立，推進(jìn)反腐敗專業(yè)人才建設(shè)，造就政治堅(jiān)定、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過(guò)硬、執(zhí)法公正、打擊精確、預(yù)防有效的國(guó)家反腐敗專門隊(duì)伍，把國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)成機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，人員配備合理，裝備手段先進(jìn)，具有強(qiáng)大戰(zhàn)斗力、威懾力和公信力的反腐敗執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（作者：湘潭大學(xué)法學(xué)博士研究生、中國(guó)反腐敗司法研究中心研究員）

責(zé)任編輯：尹 霞endprint