如何打破互聯(lián)網(wǎng)電視治理的制度壁壘

潘娜

摘要：當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)電視監(jiān)管的根本問題在于從“嚴(yán)厲打擊非法網(wǎng)絡(luò)電視接收設(shè)備”的“渠道管控”回歸到“內(nèi)容監(jiān)管”本位。本文認(rèn)為，打破互聯(lián)網(wǎng)電視制度壁壘的可行路徑關(guān)鍵在以下三個(gè)方面：加快建立視聽內(nèi)容分級分類體系，放開互聯(lián)網(wǎng)電視雙牌照的行業(yè)壟斷，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)電視 治理 制度

互聯(lián)網(wǎng)電視是傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的新生長點(diǎn)，更是未來電視發(fā)展的主流。然而，在起步發(fā)展階段，互聯(lián)網(wǎng)電視猶如“潘多拉魔盒”，在創(chuàng)造多元化、個(gè)性化、智能化的視聽體驗(yàn)的同時(shí)，也將低俗內(nèi)容、盜版侵權(quán)、牌照尋租等種種問題釋放了出來。如何兼顧互聯(lián)網(wǎng)電視發(fā)展的活力與秩序，如何避免傳統(tǒng)電視與互聯(lián)網(wǎng)電視“零和博弈”，都成為電視治理亟需解決的新問題和新挑戰(zhàn)。

問題的產(chǎn)生：被替代的“電視”

近年來，互聯(lián)網(wǎng)的主流化趨勢在不斷加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.31億，普及率達(dá)到53.2%，超過全球平均水平3.1個(gè)百分點(diǎn)，超過亞洲平均水平7.6個(gè)百分點(diǎn)。中國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)于歐洲人口總量。①這期間，從OTT電視盒子、互聯(lián)網(wǎng)電視機(jī)到視頻APP，以互聯(lián)網(wǎng)為傳輸媒介的智能化視聽終端快速發(fā)展起來。有分析稱，2016年智能電視銷售量滲透率達(dá)到85%，未來3-5年智能電視將會進(jìn)一步普及，整體上優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)電視發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。②相比于互聯(lián)網(wǎng)電視行業(yè)的激流勇進(jìn)，在體制襁褓中的傳統(tǒng)廣電行業(yè)轉(zhuǎn)型困難，改革緩慢，自2010年“三網(wǎng)融合”進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段以來，主營“三網(wǎng)融合”業(yè)務(wù)的中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司2014年4月才正式注冊成立，2016年5月獲得《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。廣電系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有線電視“全國一張網(wǎng)”的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，各地有線電視網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商模式不統(tǒng)一，形成不了合力。一個(gè)年收入只有600多億的有線電視行業(yè)在技術(shù)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品等方面的創(chuàng)新都難有突破。③

為了應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)電視的沖擊，傳統(tǒng)廣電行業(yè)加速布局網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺的發(fā)展。全國共有29家省級以上（含省級）廣播電視播出機(jī)構(gòu)獲準(zhǔn)開辦網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺，有24家城市電視臺獲準(zhǔn)聯(lián)合開辦城市網(wǎng)絡(luò)電視臺；6家廣電機(jī)構(gòu)開辦手機(jī)電視集成播控服務(wù)，24家廣電機(jī)構(gòu)開辦手機(jī)電視內(nèi)容服務(wù)；7家廣電機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理和運(yùn)營互聯(lián)網(wǎng)電視集成播控平臺，14家廣電機(jī)構(gòu)獲批提供互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容服務(wù)。全國省級以上廣電機(jī)構(gòu)和部分市縣廣電機(jī)構(gòu)都開辦了微信、微博、客戶端等業(yè)務(wù)，然而其傳播力、影響力卻并不盡如人意。國家新聞出版廣電總局某官員曾指出：“總體來看，廣電機(jī)構(gòu)在開辦新興媒體和推進(jìn)媒體融合過程中，在理念觀念、體制機(jī)制、技術(shù)力量、資金投入、人才保證等方面還存在不少問題或困難。目前我國廣電產(chǎn)業(yè)規(guī)模還不夠大，新興業(yè)務(wù)所占比重較小。相比之下，互聯(lián)網(wǎng)新興媒體發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大幅擴(kuò)張，在世界范圍內(nèi)正在成為重要的媒體競爭市場格局?！雹苊鎸V電拓展互聯(lián)網(wǎng)視聽業(yè)務(wù)的乏力狀況，廣電管理部門要求已經(jīng)批準(zhǔn)監(jiān)理網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺的電臺電視臺，堅(jiān)持“臺臺并重、一體發(fā)展”的原則，鼓勵(lì)電臺電視臺臺長兼任網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺臺長，力圖通過加強(qiáng)行政力量支持打開互聯(lián)網(wǎng)電視臺發(fā)展局面，但實(shí)質(zhì)上仍然缺乏內(nèi)在創(chuàng)新動力。筆者從對廣電系統(tǒng)某研究員的非正式訪談中得知：“近年來，廣電全力推動數(shù)字電視、CMMB（新一代移動電視），整合有線電視，但都是以行政手段自上而下推動的，而不是靠市場的內(nèi)在動力，結(jié)果是要么負(fù)債累累，要么地方不愿意整合，資源投入巨大，但實(shí)際情況并不理想?！雹?/p>

國外互聯(lián)網(wǎng)電視發(fā)展與監(jiān)管的新動態(tài)

實(shí)際上，有線電視受到互聯(lián)網(wǎng)電視沖擊是一個(gè)全球性問題。在美國，在線視頻提供商奈飛公司（Netflix）的服務(wù)已經(jīng)覆蓋了約50個(gè)國家和地區(qū)，營收額增長率超過20%，用戶覆蓋面快速擴(kuò)張。不過，美國有線電視運(yùn)營商并沒有坐以待斃，美國最大的有線電視運(yùn)營商康卡斯特（Comcast）加快與新媒體融合步伐，通過推出“電視無處不在”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)節(jié)目內(nèi)容的精細(xì)包裝和多終端分發(fā)，寬帶、移動、各類視頻訂閱等新業(yè)務(wù)用戶持續(xù)增長。從2015年第二季度開始，其在線互聯(lián)網(wǎng)寬帶業(yè)務(wù)已經(jīng)趕超了傳統(tǒng)的有線付費(fèi)電視業(yè)務(wù)，不僅成功應(yīng)對了傳統(tǒng)有線電視的衰頹與用戶的流失，還實(shí)現(xiàn)了公司產(chǎn)業(yè)規(guī)模的穩(wěn)定擴(kuò)張。面對媒介技術(shù)創(chuàng)新的大勢，唯有加快轉(zhuǎn)型才能避免被歷史淘汰。

從歷史趨勢來看，在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化背景下，基于云端數(shù)據(jù)存數(shù)，多終端數(shù)據(jù)分發(fā)的視頻內(nèi)容傳播平臺將成為主流，這是媒介技術(shù)發(fā)展的必然趨勢。“電視”的概念并不會消失，但是其內(nèi)涵必將發(fā)生深刻變化。不管有線電視未來會不會被互聯(lián)網(wǎng)電視所終結(jié)，有一點(diǎn)是可以確定的，單向、單屏的傳統(tǒng)電視將逐漸萎縮，智能電視將成為主流。智能電視是具有操作系統(tǒng)，支持第三方應(yīng)用資源實(shí)現(xiàn)功能擴(kuò)展，支持多網(wǎng)絡(luò)接入功能，具備智能人機(jī)交互、與其他智能設(shè)備進(jìn)行交互的電視機(jī)。智能電視機(jī)生態(tài)鏈由硬件設(shè)備、系統(tǒng)軟件、應(yīng)用軟件、海量內(nèi)容、運(yùn)營支撐系統(tǒng)等組成?；ヂ?lián)網(wǎng)電視是智能電視的一種，理念起始于1998年微軟公司啟動“維納斯”計(jì)劃。到2016年，美國已經(jīng)有超過52%的家庭擁有具備OTT連接功能的電視機(jī)或游戲機(jī)。英國具備互聯(lián)網(wǎng)接入功能的電視機(jī)的占有率同樣增長迅速，特別是視頻節(jié)目訂閱模式市場規(guī)模急劇增長，用戶對智能電視概念已逐步認(rèn)可。

從媒介治理角度來看，西方發(fā)達(dá)國家為了抓住媒介融合帶來的經(jīng)濟(jì)增長和文化創(chuàng)新的寶貴契機(jī)，采取了修改法律等方式做好制度準(zhǔn)備。歐盟為了適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)環(huán)境的改變，近十年來將《視聽媒體服務(wù)指令》多次修改于2010年編入歐盟法典，為統(tǒng)一監(jiān)管原則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟要求各成員國將之轉(zhuǎn)化為本國法律。2013年，面對互聯(lián)網(wǎng)電視的快速發(fā)展，歐盟委員會又以綠皮書《為視聽全媒體做好準(zhǔn)備：增長、創(chuàng)造與價(jià)值》為基礎(chǔ)發(fā)起公共協(xié)商，試圖再次對《視聽媒體服務(wù)指令》進(jìn)行拓展。韓國作為全球網(wǎng)絡(luò)速度最快和普及率最高的國家，政府采取的是中立性原則，包括網(wǎng)絡(luò)中立、平臺中立和終端中立，以維護(hù)通訊信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。不過，由于互聯(lián)網(wǎng)電視對傳統(tǒng)電視具有替代性，各方主體的利益博弈仍然十分激烈。在美國，聯(lián)邦通訊委員會（FCC）2014年12月19日宣布開始將網(wǎng)絡(luò)電視推向與有線及衛(wèi)星電視平等的地位，并以尋求新的行業(yè)合作的方式，克服目標(biāo)推進(jìn)過程中的困難。2015年3月初，F(xiàn)CC通過了《開放互聯(lián)網(wǎng)法令》（Open Internet Order），邁出了FCC有史以來最大的監(jiān)管步伐，把互聯(lián)網(wǎng)定義為一種通信服務(wù)而非信息服務(wù)，將其作為公共事業(yè)來管理，納入美國《電信法》第二章?？偟膩砜?，面對互聯(lián)網(wǎng)電視這一新興業(yè)態(tài)，國外的監(jiān)管政策在不斷探索修正過程中，但監(jiān)管的重點(diǎn)主要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容管制方面，對互聯(lián)網(wǎng)電視的舉辦主體是開放準(zhǔn)入的。值得肯定的是，政府部門制定監(jiān)管政策都堅(jiān)持以公共利益為核心，鼓勵(lì)國家新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護(hù)市場公平競爭秩序的原則。endprint

我國互聯(lián)網(wǎng)電視治理的制度供給困境

面對互聯(lián)網(wǎng)電視不斷沖破傳統(tǒng)電視業(yè)務(wù)邊界的現(xiàn)實(shí)狀況，我國的廣電行政管理部門采取了較為保守的應(yīng)對舉措，以嚴(yán)控“集成+內(nèi)容”雙牌照的管理模式，高筑互聯(lián)網(wǎng)電視舉辦主體資質(zhì)門檻，將互聯(lián)網(wǎng)電視的集成服務(wù)和內(nèi)容服務(wù)限定在國有廣電系統(tǒng)企事業(yè)單位范圍內(nèi)，特別是互聯(lián)網(wǎng)電視集成服務(wù)牌照僅限7張，只收不放；互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容服務(wù)牌照14張，雖然還可以再申請，但目前來看，申領(lǐng)機(jī)構(gòu)多為省級電視臺。而民營互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)卻屢屢碰觸行業(yè)壁壘，甚至此前與牌照方的合作也被視為違規(guī)。筆者在對廣電系統(tǒng)某研究員訪談中了解到，“廣電行政管理部門目前對互聯(lián)網(wǎng)電視集成播控牌照和內(nèi)容服務(wù)牌照控制非常嚴(yán)格，短期內(nèi)不可能對民營公司放開。別說互聯(lián)網(wǎng)電視牌照，即使在提供互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)方面，廣電系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)與民營公司享受的待遇也是不平等的。雖然目前全國607家持有《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)許可證》的機(jī)構(gòu)中有三分之一是民營公司，但實(shí)際上很多政策這些民營公司是享受不到的。說白了，廣電系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)是‘自家人，民營公司是‘外人。”⑥此外，業(yè)內(nèi)人士分析，新廣電總局并不是想徹底禁止第三方視頻網(wǎng)站提供內(nèi)容，而是想通過提供平臺將內(nèi)容源掌握在自己手里。

在問題的背后，由于互聯(lián)網(wǎng)電視發(fā)端于民營互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的自覺創(chuàng)新，突破了傳統(tǒng)電視行業(yè)的體制邊界?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)對廣電既有利益格局的“侵犯”，導(dǎo)致了行業(yè)壁壘高筑，進(jìn)入門檻不斷抬高，監(jiān)管規(guī)則存在著“抑強(qiáng)扶弱”的偏向，缺乏兼顧活力與秩序的善治激勵(lì)。實(shí)質(zhì)上，隨著媒介融合的深入，視聽終端將越來越多元化?？ㄗ』ヂ?lián)網(wǎng)電視準(zhǔn)入渠道，還會有新的視聽終端涌現(xiàn)出來，難以從根本上解決低俗內(nèi)容的問題。因此，監(jiān)管還需要回歸內(nèi)容本位，而不是把重心放在管控渠道上面。當(dāng)前，世界各國的視聽媒體格局都在發(fā)生深刻變化，處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期。西方發(fā)達(dá)國家積極調(diào)整監(jiān)管政策甚至修改法律，以激活新的經(jīng)濟(jì)文化增長點(diǎn)。我國視聽媒體行業(yè)實(shí)際上具有極大的創(chuàng)新潛力，目前亟需完善頂層設(shè)計(jì)、改革體制機(jī)制，建立健全符合中國國情、兼顧活力與秩序的制度框架。

我國互聯(lián)網(wǎng)電視治理的轉(zhuǎn)型路徑

其一是加快建立視聽內(nèi)容分級分類體系。在傳統(tǒng)媒體與新媒體加快融合的背景下，監(jiān)管邏輯應(yīng)將底線思維與價(jià)值引導(dǎo)并重，加快建立視聽內(nèi)容分級分類體系，明確標(biāo)準(zhǔn)。在筆者調(diào)研中，某互聯(lián)網(wǎng)電視公司副總裁表示：“如果說真的做到分級分類的話，做好實(shí)名認(rèn)證就可以了。輸入身份證號其實(shí)也不麻煩，輸入后獲得ID觀看。標(biāo)準(zhǔn)有了，具體審查由發(fā)行方、片方自己來界定，管理部門事后糾錯(cuò)就行了，出了問題吊銷許可證，罰得傾家蕩產(chǎn)，讓他不敢再搞。其實(shí)我覺得中國就是缺乏這個(gè)東西，都是拍腦門，政府包辦一切，說白了這是越位的?！雹?/p>

從國際上來看，電視節(jié)目內(nèi)容分級體系建設(shè)有諸多經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。例如，英國的成人節(jié)目實(shí)行個(gè)人身份驗(yàn)證制度。美國則由電視業(yè)成立一個(gè)委員會制定節(jié)目分級標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)獲得FCC通過后正式生效。相應(yīng)的，強(qiáng)制在美國境內(nèi)銷售的13英寸以上電視機(jī)必須裝置V-Chip（童鎖），家長可以通過V-chip選擇家庭可以收看的電視節(jié)目。我國臺灣地區(qū)的電視節(jié)目分級制度仿照法國、澳大利亞等國家所實(shí)行的模式，將不適合兒童、少年收視節(jié)目規(guī)范在其不容易收看的深夜時(shí)段播送，家長對于兒童、少年收視行為在日常生活中照顧輔導(dǎo)。2000年1月1日開始施行《電視節(jié)目分級處理辦法》，此后經(jīng)過兩次修訂。⑧當(dāng)前，我國已經(jīng)具備了內(nèi)容分級的基礎(chǔ)條件，廣大受眾的多元文化需求也需要分級分類體系，管理部門應(yīng)盡快責(zé)成行業(yè)協(xié)會，研究制定符合中國視聽行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的內(nèi)容分級分類體系。

其二是放開互聯(lián)網(wǎng)電視雙牌照的行業(yè)壟斷。當(dāng)前，在互聯(lián)網(wǎng)電視及相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，我國已經(jīng)有民營互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在理念、技術(shù)、資本、服務(wù)等方面走在時(shí)代前沿，但是由于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)電視的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制在傳統(tǒng)廣電行業(yè)體制高墻內(nèi)，這些試圖在視聽內(nèi)容服務(wù)領(lǐng)域有所作為的民營企業(yè)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新受到限制，新興業(yè)態(tài)發(fā)展?jié)摿﹄y以激活。而另一方面，傳統(tǒng)有線電視行業(yè)改革進(jìn)展遲緩，整合難度大，存在落后生產(chǎn)力占據(jù)優(yōu)勢政策資源之嫌。在國際視聽內(nèi)容產(chǎn)業(yè)快速創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、激烈競爭的關(guān)鍵時(shí)期，制度建設(shè)應(yīng)做到國有機(jī)構(gòu)與民營企業(yè)一視同仁，不能因部門利益而損害國家整體利益。因此，建議在理念技術(shù)成熟、資本實(shí)力較強(qiáng)的民營企業(yè)中選取一二家進(jìn)行試點(diǎn)，向其開放舉辦互聯(lián)網(wǎng)電視的準(zhǔn)入資格，頒發(fā)互聯(lián)網(wǎng)電視集成播控牌照和內(nèi)容服務(wù)牌照。同時(shí)，強(qiáng)化對試點(diǎn)民營企業(yè)的監(jiān)管，如果出現(xiàn)淫穢色情、暴力恐怖等違規(guī)內(nèi)容，以及危害國家文化安全的重大問題，則對其從重處罰。

其三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的制度建設(shè)。隨著新興業(yè)態(tài)層出不窮，監(jiān)管部門的局限性日益突出。一是監(jiān)管部門人力資源有限，監(jiān)管執(zhí)行難度大、效能低。二是由于制度供給不足，容易放大監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，滋生尋租空間。三是多部門“運(yùn)動式”聯(lián)合執(zhí)法，一方面缺乏常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制，另一方面容易使監(jiān)管行為成為政績創(chuàng)造的變現(xiàn)工具，“行政主導(dǎo)資源配置會產(chǎn)生一種本能性的政績期盼，容易導(dǎo)致追求形式上的熱鬧、短期內(nèi)的績效。”⑨在西方國家，內(nèi)容監(jiān)管通常非常講究技巧，一般不會以行政命令直接干預(yù)電視業(yè)的微觀活動，更沒有直接的內(nèi)容審查。大多是事前引導(dǎo)與事后監(jiān)督并用，嚴(yán)格依法治理，查處違法行為。監(jiān)管效果依靠三個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)予以保證，一是制定相應(yīng)法律法規(guī)，明確制作主體準(zhǔn)入條件、運(yùn)營規(guī)則、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、懲治機(jī)制，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)、播出機(jī)構(gòu)、制作機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和義務(wù)等。二是政策指導(dǎo)，使相關(guān)主體明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的形勢與存在問題。這一點(diǎn)我國視聽內(nèi)容的監(jiān)管仍需要進(jìn)一步改善，視聽節(jié)目制作業(yè)小、散、亂的現(xiàn)象與缺乏明確的政策指導(dǎo)有一定程度的關(guān)系。三是建立受眾投訴和申訴機(jī)制與渠道，落實(shí)好公平、公開、公正的懲處機(jī)制，對違法行為一視同仁進(jìn)行懲戒。

視聽節(jié)目內(nèi)容監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是單靠行政力量就能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要整合社會方方面面的力量協(xié)同治理，建構(gòu)多元文化治理格局。建議大力培育非營利組織，引導(dǎo)其成為行業(yè)監(jiān)管的重要力量。隨著社會發(fā)育程度不斷成熟，政府與社會部門應(yīng)重新進(jìn)行功能調(diào)整與優(yōu)化，共同營造良好的視聽行業(yè)治理環(huán)境，特別是行業(yè)協(xié)會作為聯(lián)系政府與從業(yè)者之間的橋梁紐帶，在推進(jìn)行業(yè)發(fā)展、維護(hù)行業(yè)利益、組織行業(yè)自律等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)前，重點(diǎn)培育行業(yè)協(xié)會等樞紐型非營利組織，應(yīng)成為構(gòu)建視聽行業(yè)協(xié)同治理體系的著力點(diǎn)。

注釋：①中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第39次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2017年1月22日，http：//www.cnnic.net.cn。

②艾瑞咨詢：《2016年中國互聯(lián)網(wǎng)電視行業(yè)研究報(bào)告》，2016年8月2日，http：//wreport.iresearch.cn。

③《中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司正式成立 注冊資本45億元》，鳳凰網(wǎng)，2014年4月22日。

④《廣播電影電視決策參考》，2014（12）。

⑤⑥來源于筆者對國家新聞出版廣電總局某研究機(jī)構(gòu)研究員WMY的訪談資料，2016年11月18日。

⑦來源于筆者參與的國家行政學(xué)院文化政策與管理研究中心調(diào)研組赴LS（互聯(lián)網(wǎng)電視企業(yè)）調(diào)研座談資料，2015年1月4日。

⑧《臺灣立法院公報(bào)》第102 卷第8 期《院會紀(jì)錄》。

⑨楊鳳城：《中國共產(chǎn)黨與當(dāng)代中國文化發(fā)展研究》，北京，中共黨史出版社，2013年4月版，第204頁。endprint