土地綜合整治項目PPP模式應(yīng)用研究

張強++李奇會++李斌

[摘 要]土地綜合整治是推進我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，而資金不足是影響土地整治順利開展的最大因素，采用PPP模式可有效解決資金問題。本文將探討土地綜合整治PPP項目的可行性，構(gòu)建合理的項目組織結(jié)構(gòu)和操作流程，指出并分析其中存在的風(fēng)險和難題，為我國土地綜合整治項目的融資提出建議。

[關(guān)鍵詞]土地綜合整治；PPP模式；可行性；融資

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.064

[中圖分類號]F301.2 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）16-0-02

土地綜合整治是將獲得的土地按照規(guī)劃，通過整理、復(fù)墾、開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高土地利用效率，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。國土資源部發(fā)布《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，大力推進土地綜合整治，推動新農(nóng)村建設(shè)。土地綜合整治項目投資回收周期長，資金占有率高，導(dǎo)致政府財政壓力大，因此，政府在土地綜合整治中需要尋找新的融資渠道。

筆者通過研究國外城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式，發(fā)現(xiàn)國外在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，積極拓展多種融資渠道，引導(dǎo)社會資本介入，并不斷創(chuàng)新融資方式。國內(nèi)關(guān)于土地綜合整治方面的研究文獻較多，但對采用PPP模式進行土地綜合整治的研究比較欠缺。因此，本文將探討PPP模式在土地綜合整治項目中應(yīng)用的可行性，構(gòu)建合理的項目組織結(jié)構(gòu)和操作流程，分析存在的關(guān)鍵問題，并提出建議，為土地綜合整治項目的融資提供一定參考。

1 土地綜合整治PPP項目的可行性

筆者針對我國土地綜合整治的特點及PPP模式的特征，探討PPP模式引入土地綜合整治項目的可行性。

1.1 政治環(huán)境

黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵政府和社會資本合作，建立土地整治建設(shè)獎勵制度，調(diào)動社會資本積極加入土地綜合整治工作中，鼓勵社會資本參與土地整理和復(fù)墾開發(fā)工作，開創(chuàng)多種土地綜合整治融資渠道，加快土地整治工作進程。

1.2 經(jīng)濟環(huán)境

土地綜合整治項目需要穩(wěn)定的資金做保障，通過PPP模式引入社會資本能夠有效解決建設(shè)前期的投資問題，減輕政府財政壓力。城鎮(zhèn)化發(fā)展、土地資源緊缺導(dǎo)致地價不斷上漲，社會資本通過參與土地綜合整治，進行商業(yè)設(shè)施建設(shè)，獲得投資回報。因此，政府在土地綜合整治項目中引入PPP模式，不僅解決了政府資金短缺的問題，而且社會資本投入也得到回報。

1.3 社會環(huán)境

政府通過采用PPP模式開展土地綜合整治，能夠加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，提高村民生活質(zhì)量；提高土地綜合整治效率，促進城鄉(xiāng)資源均衡配置，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，推動城鄉(xiāng)一體化進程。隨著人們觀念意識的不斷提高，土地綜合整治PPP項目會得到越來越多人的支持。

1.4 技術(shù)環(huán)境

從我國開始引入PPP模式以來，PPP模式在中國獲得廣泛應(yīng)用，各地紛紛成立PPP主管機構(gòu)（PPP中心等），國家也出臺了相應(yīng)PPP規(guī)范性文件。經(jīng)過多年的探索研究，我國在土地綜合整治上也開始引入PPP模式，而且國外的經(jīng)驗也可供我國參考，PPP從業(yè)人員也在不斷增加。因此在技術(shù)層面上，我國的土地綜合整治引入PPP模式是可行的。

2 土地綜合整治PPP項目組織結(jié)構(gòu)與操作流程

2.1 項目組織結(jié)構(gòu)

在土地綜合整治PPP項目中，政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。項目實施機構(gòu)應(yīng)包括政府、社會資本方。首先，地方應(yīng)出臺相應(yīng)的政策和制度，政府出臺PPP項目操作規(guī)范文件，對項目進行指導(dǎo)；其次，地方通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等方式，公開擇優(yōu)社會資本作為合作伙伴，社會資本方與政府共同成立項目公司，對PPP項目進行投資和建設(shè)。具體項目結(jié)構(gòu)如圖1所示。

2.2 操作流程

土地綜合整治PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，一般由政府發(fā)起。政府還負(fù)責(zé)對項目進行前期評審、組織協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)工作以及合理規(guī)劃項目布局，通過招標(biāo)選擇最優(yōu)合作伙伴，與社會資本方成立項目公司，按照簽訂的PPP合同內(nèi)容行使權(quán)利，履行義務(wù)。政府將特許經(jīng)營權(quán)授予項目公司，項目公司負(fù)責(zé)土地綜合整治項目的勘察設(shè)計、融資、施工建設(shè)。

項目公司成立后，可以通過項目貸款、信托貸款、有限合伙基金、資產(chǎn)證券化等形式進行項目融資，拓寬融資渠道。在項目施工建設(shè)過程中，項目公司將工程項目以分包的形式，分包給勘察設(shè)計公司、拆遷公司、供應(yīng)商、建設(shè)公司、物業(yè)公司。

2.3 操作要點

為了發(fā)揮土地綜合整治PPP項目的優(yōu)勢，筆者根據(jù)現(xiàn)階段我國土地綜合整治現(xiàn)狀，結(jié)合PPP模式的特點，提出如下操作要點。

在項目資金方面，土地綜合整治項目資金占有率高，政府應(yīng)充分放權(quán)與社會資本合作，使社會資本能盡早投入到項目之中，積極拓展融資方式，對資金來源進行合理分配，降低項目融資成本。

在土地開發(fā)建設(shè)中，為了保障村民的合法權(quán)益，政府應(yīng)在增減掛鉤項目選點布局、住房建設(shè)、補償安置、收益分配等方面，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)、監(jiān)督權(quán)。開發(fā)商應(yīng)加強保障性住房建設(shè)，使村民能夠住上廉價住房，減輕經(jīng)濟壓力，改善村民生活條件。

在利益分配上，政府采取合理的機制來分配雙方利益，本著公平公正的原則，一方承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任越多，相應(yīng)獲得利益也應(yīng)越多。

3 風(fēng)險管理

3.1 風(fēng)險防范

土地綜合整治PPP項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及眾多主體，不同主體扮演不同角色，涉及風(fēng)險眾多。

第一，政治風(fēng)險。國家不斷出臺關(guān)于土地整治政策，政策的頻繁更換不利于土地綜合整治項目的推進。政府對于土地綜合整治項目過度干預(yù)會影響項目正常建設(shè)，土地行政審批手續(xù)的復(fù)雜同樣會增加項目工期，影響正常的施工進度。endprint

第二，土地法規(guī)及合同變更風(fēng)險?，F(xiàn)有的土地法規(guī)在土地流轉(zhuǎn)和土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)上不夠明確，缺乏完善的法律監(jiān)管體系，在項目進行過程中可能會出現(xiàn)違約失信的情況，失信是造成PPP項目失敗的關(guān)鍵因素。

第三，土地整治經(jīng)濟風(fēng)險。土地綜合整治項目投資周期長，投資收益率低，社會資本投資預(yù)期會降低。城鎮(zhèn)化發(fā)展會導(dǎo)致農(nóng)民生活成本增加，如何解決農(nóng)民生活成本增長的問題也是土地綜合整治中的一個關(guān)鍵問題。

3.2 風(fēng)險分擔(dān)

在PPP模式中，政府和社會資本方還應(yīng)共同承擔(dān)項目可能產(chǎn)生的風(fēng)險。通過對風(fēng)險的優(yōu)化分擔(dān)，將特定的風(fēng)險分配給最善于管理這種風(fēng)險的一方，從而使基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本達到最小化，提高公共產(chǎn)品的供應(yīng)效率。土地綜合整治PPP項目風(fēng)險分擔(dān)及承擔(dān)主體歸納見表1。

4 結(jié) 語

土地綜合整治的目的在于合理規(guī)劃利用土地資源，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村經(jīng)濟狀況。土地綜合整治PPP項目不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基本的土地治理開發(fā)目標(biāo)，而且能夠改變農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展。

通過研究，本文認(rèn)為土地綜合整治PPP項目成功的關(guān)鍵因素在于PPP模式雙方建立了良好的合作機制、對項目風(fēng)險的管控、政府與社會資本方利益的分配，最重要的是通過對土地綜合整治PPP模式探索，找出最佳方案，能夠提高整治效率，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

主要參考文獻

[1]汪戰(zhàn)，黃樹峰.PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治的探索實踐——以長沙縣為例[J].國土資源導(dǎo)刊，2012（10）.

[2]國家發(fā)展改革委員會.關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資[2014]2724號）[Z].2014.

[3]朗芝娜.地方土地整治規(guī)劃實施的探索與實踐[J].建筑工程技術(shù)與設(shè)計，2015（31）.

[4]王森，任憲文.金融機構(gòu)參與PPP項目的路徑選擇、風(fēng)險管控及相關(guān)建議[J].銀行家，2015（11）.

[5]林東升，吳詩雨，蘇曉娟，等.土地整治與新農(nóng)村建設(shè)互動關(guān)系研究[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2016（5）.

[6]陳友蘭.基于PPP融資模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險管理研究[D].長沙：中南大學(xué)，2006.

[7]夏磊.金融支持昆明市農(nóng)村土地綜合整治融資模式探討[D].昆明：云南財經(jīng)大學(xué)，2013.endprint