對(duì)完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的探析

黃子璇

【摘 要】《社會(huì)保險(xiǎn)法》已自2011年7月1日起施行，現(xiàn)行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也正在修訂中。為全面梳理總結(jié)1999年以來(lái)武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度的建設(shè)情況，分析其存在的問(wèn)題，明晰其發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)吸收借鑒國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，研究提出武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)的方向思路和具體措施。論文對(duì)武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)現(xiàn)狀及存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了全面總結(jié)，并就一系列重大問(wèn)題進(jìn)行了初步的探討。

【Abstract】 The “Social Insurance Act” has come into force since July 1， 2011， and the existing “Unemployment Insurance Ordinance” is also being revised. In order to sum up the construction of unemployment insurance system in Wuhan since 1999， analyze the existing problems and clarify its development trend， the paper puts forward the direction thought and concrete measures for the construction of Wuhan's unemployment insurance system by absorbing useful experience from home and abroad. This paper sums up the current situation and prominent problems of the unemployment insurance system in Wuhan， and probes into a series of important issues.

【關(guān)鍵詞】失業(yè)保險(xiǎn)；武漢市；保險(xiǎn)制度

【Keywords】unemployment insurance； Wuhan city； insurance system

【中圖分類號(hào)】D9225 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）08-0113-02

1 武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

武漢市自1986年建立失業(yè)保險(xiǎn)制度以來(lái)，尤其是1999年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，保障范圍不斷擴(kuò)大，功能不斷拓展，失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到全面快速發(fā)展，在保障民生、穩(wěn)定就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。一是失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，基金支撐能力顯著增強(qiáng)。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施后，武漢市失業(yè)保險(xiǎn)參保對(duì)象由國(guó)有企業(yè)及其職工擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工。二是失業(yè)保險(xiǎn)待遇穩(wěn)步增加，保障水平持續(xù)提高。從2011年6月起，武漢市將領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員納入社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制保障范圍，成為全國(guó)副省級(jí)城市中少數(shù)幾個(gè)對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員實(shí)施物價(jià)補(bǔ)貼的城市之一；武漢市失業(yè)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目主要包括：失業(yè)保險(xiǎn)金、價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼、死亡喪葬補(bǔ)助金和撫恤金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大額醫(yī)療保險(xiǎn)待遇等。三是基金支出范圍逐步擴(kuò)大，失業(yè)保險(xiǎn)功能不斷拓展。失業(yè)保險(xiǎn)功能也從原來(lái)單純的保障失業(yè)人員基本生活逐步向“保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)”三位一體功能拓展。武漢市探索建立失業(yè)預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展了失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，堅(jiān)持每月開(kāi)展企業(yè)就業(yè)崗位變動(dòng)監(jiān)測(cè)和企業(yè)空崗調(diào)查，向全社會(huì)定期發(fā)布失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、空崗調(diào)查等分析報(bào)告，為加強(qiáng)就業(yè)形勢(shì)研判和政府決策提供了有價(jià)值的參考依據(jù)。

2 武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了輝煌成績(jī)，但也存在不少問(wèn)題。這些問(wèn)題既有制度層面的，也有執(zhí)行層面的，既有共性問(wèn)題，也有個(gè)性問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析梳理和深入思索，是極為有益的。以下分析均從實(shí)際工作出發(fā)，最終歸結(jié)于制度層面的思考。

2.1 制度覆蓋面偏窄，保障水平仍不高

近年來(lái)，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位從業(yè)人員失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)已顯著下降，正成為失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的群體。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、未就業(yè)大中專畢業(yè)生等失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大、人群數(shù)量日益擴(kuò)大的新興群體卻參保率過(guò)低，或者基本被排除在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。大中專畢業(yè)生“畢業(yè)即失業(yè)”問(wèn)題日益突出，亟需研究解決。上述情況說(shuō)明，現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面偏窄、“瞄準(zhǔn)度”較低，制度效能難以充分發(fā)揮，亟需加以改革調(diào)整。

2.2 激勵(lì)機(jī)制不健全，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)工作雖然起步早，但發(fā)展勢(shì)頭卻不如后來(lái)居上的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。一個(gè)重要的原因就是失業(yè)保險(xiǎn)制度沒(méi)有建立體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)、體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則、體現(xiàn)互濟(jì)性的激勵(lì)約束機(jī)制。主要表現(xiàn)在：一是失業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有建立個(gè)人賬戶制度，繳納的義務(wù)和享受的權(quán)益失衡，許多企業(yè)和個(gè)人由此認(rèn)為繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)只有付出沒(méi)有回報(bào)，所以參保繳費(fèi)積極性不高。二是失業(yè)保險(xiǎn)待遇與城市低保待遇差別不大，體現(xiàn)不了參保的優(yōu)越性。失業(yè)保險(xiǎn)待遇僅限失業(yè)者本人領(lǐng)取，其對(duì)低收入或零就業(yè)家庭的保障還不如城市低保待遇有力。三是沒(méi)有形成有效的激勵(lì)約束，難以防范道德風(fēng)險(xiǎn)?？陀^地說(shuō)，上述問(wèn)題的存在，不單純是道德層面的問(wèn)題。既然利益與自己不相關(guān)，也就沒(méi)有哪個(gè)參保單位或個(gè)人還會(huì)去監(jiān)督和關(guān)注制度的執(zhí)行與完善，因此根子還在于激勵(lì)機(jī)制缺失這一制度“硬傷”。

2.3 促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)功能較弱且未長(zhǎng)效化

現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)政策出臺(tái)時(shí)，基于當(dāng)時(shí)大規(guī)模群體性失業(yè)的特殊背景，失業(yè)保險(xiǎn)的主要功能是保生活，促進(jìn)再就業(yè)的范圍只限于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼。而這兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策不論在全國(guó)還是在武漢市都實(shí)施效果不佳。當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)基金支撐能力不斷提升、完全有能力增加用于促進(jìn)就業(yè)的支出的情況下，有必要更新失業(yè)保險(xiǎn)理念，進(jìn)一步強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能作用，并從制度層面逐步建立鼓勵(lì)企業(yè)履行穩(wěn)定就業(yè)的社會(huì)責(zé)任、減少裁員的補(bǔ)貼機(jī)制，建立促進(jìn)失業(yè)人員提升技能、實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的補(bǔ)貼援助機(jī)制，并將其納入失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍。endprint

2.4 制度設(shè)計(jì)缺乏彈性、基金大量沉淀待激活

現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一制度和基金市級(jí)統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次較低，且各地發(fā)展不平衡，加之在費(fèi)率、支出項(xiàng)目等方面既沒(méi)有建立起反映經(jīng)濟(jì)周期、失業(yè)人員數(shù)量、基金結(jié)余等情況的調(diào)整機(jī)制，也沒(méi)有賦予各地調(diào)整的權(quán)限，制度設(shè)計(jì)缺乏彈性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)基金結(jié)余較多卻難以安排一定數(shù)量的資金用于促進(jìn)就業(yè)支出，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)基金不夠?qū)捲s難以得到調(diào)劑補(bǔ)充，嚴(yán)重影響了失業(yè)保險(xiǎn)功能的正常發(fā)揮，也使大量基金沉淀閑置、基金使用效率低下。

3 完善武漢市失業(yè)保險(xiǎn)制度的有關(guān)建議

3.1 順應(yīng)趨勢(shì)，擴(kuò)大覆蓋范圍

從各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展過(guò)程看，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍均從正規(guī)部門(mén)尤其是工業(yè)生產(chǎn)部門(mén)起步，隨后擴(kuò)展到其他部門(mén)，呈現(xiàn)出從小到大、從易到難、從淺到深、逐步擴(kuò)大的規(guī)律。目前，大多數(shù)國(guó)家覆蓋所有受雇人群，不論行業(yè)或部門(mén)。從1986年《暫行規(guī)定》覆蓋的“四種人”，到1993年《規(guī)定》涵蓋的“七類九種”人員，再到1999年《條例》將城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工納入覆蓋之列，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋人群呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)。武漢市情況與此類似。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界范圍內(nèi)上中等收入國(guó)家及高收入國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比重大致為30%～50%，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度參保人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的偏低。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，將更多的勞動(dòng)者納入失業(yè)保障，應(yīng)是失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的一個(gè)重要方向。

3.2 突破難點(diǎn)，重點(diǎn)解決好兩類人群參保問(wèn)題

擴(kuò)大覆蓋范圍應(yīng)重點(diǎn)考慮農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員兩類人群。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民雖然與城鎮(zhèn)職工同等參保繳費(fèi)、平等享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，實(shí)現(xiàn)了制度公平，但農(nóng)民工參保率過(guò)低，等于變相地將其排除在了失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，這就需要通過(guò)加強(qiáng)政策宣傳、強(qiáng)化國(guó)家實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制力與懲戒力度、加強(qiáng)經(jīng)辦服務(wù)能力等來(lái)提高農(nóng)民工參保的積極性和實(shí)際參保率。靈活就業(yè)人員崗位不固定、工作時(shí)間不固定、收入不固定和勞動(dòng)關(guān)系不固定，在現(xiàn)有信息技術(shù)條件和管理服務(wù)水平下，要實(shí)時(shí)掌握和科學(xué)判定失業(yè)人員就業(yè)/失業(yè)狀態(tài)是個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。但是，必須破解這一難題；否則，騙取失業(yè)金等道德風(fēng)險(xiǎn)將難以避免，建立靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)制度也將陷入混亂。展望未來(lái)，建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度以及完善個(gè)人信用檔案、提升信息化管理服務(wù)水平等，將是解決這一問(wèn)題的努力方向。

3.3 完善制度，建立失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和失業(yè)預(yù)警機(jī)制

失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與失業(yè)預(yù)警是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)預(yù)警的一項(xiàng)重要內(nèi)容，西方國(guó)家較早進(jìn)行這方面的探索。2008年，我國(guó)開(kāi)始建立失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。武漢市自2009年底啟動(dòng)實(shí)施失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作以來(lái)，目前已有173家企業(yè)納入監(jiān)測(cè)范圍。失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的發(fā)展方向是建立失業(yè)預(yù)警機(jī)制，其最終目的是要為建立健全失業(yè)預(yù)防和調(diào)控機(jī)制提供數(shù)據(jù)支持和參考依據(jù)。具體而言，就是要根據(jù)失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系，以調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金收支為杠桿，保持就業(yè)穩(wěn)定并將失業(yè)控制在社會(huì)可承受范圍。實(shí)施失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和失業(yè)預(yù)警制度，是貫徹落實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》的具體體現(xiàn)，是擴(kuò)展失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的戰(zhàn)略舉措，必須深入研究、切實(shí)探索、強(qiáng)力推進(jìn)。一是要在現(xiàn)有失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采集分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)測(cè)企業(yè)范圍，不斷完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，科學(xué)構(gòu)建失業(yè)預(yù)警模型，搞好頂層設(shè)計(jì)；二是要從制度上予以保障，即：將失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和失業(yè)預(yù)警上升為制度安排，并列入失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目。endprint