人性假設：政府行為新的解釋框架

張洪武

[摘? 要]理性經(jīng)濟人假設在解釋政府行為時有一定的解釋力，但它忽視了人性中的有限理性面相，這就使它在解釋政府行為時缺乏充分的說服力，而人性假設則可以有效躲避這種片面性，從而對政府行為做全面的理性分析。人性假設認為：人性中具有自然性的一面，也具有社會性的一面，在其自然性中，人有理性的一面，也有非理性的、感情沖動的一面，在其社會性中，人有利他的特性，也具有自利追求，但在分析政府行為并為約束政府行為而進行制度設計時，我們就不能從其完全理性、利人利他的天使特性出發(fā)，因為如果這樣，任何制度設計都將是多余的，而只能假定人人都具有非理性或不完全理性，并假定人人都是無賴，盡管這一預設在現(xiàn)實中可能是謬誤，但在政治上絕對是真理，因為只有從這樣的預設出發(fā)，才能設計和營造良好的政治生態(tài)，促進政府公共性的實現(xiàn)。

[關鍵詞]人性假設;政府行為;協(xié)商嵌入;政治生態(tài)

[中圖分類號]D60? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）07-0016-05

在分析政府行為時，作為現(xiàn)代公共選擇理論的創(chuàng)始者，布坎南吸收了斯密等前輩的經(jīng)濟人思想，他全面系統(tǒng)地用市場經(jīng)濟的分析方法研究了政治領域中的行為模式，提出了政府理性經(jīng)濟人假設，為我們研究政府公共性提供了豐厚的理論資源。布坎南認為：“公共選擇理論體現(xiàn)了這樣一個基本的行為假設，即那些處于掌握決策權的政治和管理地位上的人和我們一般人并沒有多大的差別，他們總想成為個人效用最大化者”[1]。他們之間的差別僅僅在于各自在不同的領域或方面追求各自的目標以及為達到目的而算計的手段不同而已。

但是，理性經(jīng)濟人預設只能解釋政府行為的一個方面，它預設政府官員是與我們一樣的一般人，不比我們更好，也不比我們更壞，都是追求利益最大化者，并且還預設這些政府官員都具有完全的信息和無懈可擊的判斷計算能力，但這樣的解釋框架，依然無法解釋政府由于理性缺失導致的政府公共性流失，理性經(jīng)濟人假設在解釋政府行為時并不能看作是一個具有充分解釋力的解釋架構，我們在本文中使用的“人性假設”這個解釋框架，由于它既假設人類的理性經(jīng)濟人屬性，又假設人類的有限理性，所以是比經(jīng)濟人解釋框架更具有解釋力的解釋框架，在這個解釋框架基礎上，我們進一步提出政府權力選擇與協(xié)商監(jiān)督一起作為分析政府行為、預防公共性流失的約束條件。

一、人性假設作為分析政府行為的邏輯起點

（一）有限理性

人性假設理論不同于理性經(jīng)濟人理論，首先在于它不承認人具有完全理性。作為自然人，不論你是印刷工，還是經(jīng)理人;不論你是作家，還是政府官員，我們在前在預設中都不能設定他們都是具有完美理性、洞察秋毫的先知，而只能假定他們也是“有局限性的智靈”。作為自然人，它也存在理性缺陷。一是信息搜集的不完整性?！霸谡鎸嵤澜缰校攤€體就社會問題進行決策時，他永遠不可能獲得他所需要的所有信息。他確實能獲得某些信息，但這些信息是零散的，不完全的，但他必須在限定的時間內做出決策，行動的緊迫性（就像笛卡爾所說的：‘在生活中，行動的溪流刻不容緩）使得收集全部信息的希望成為泡影……在任何情況下，由于社會生活的復雜性，個體永遠無法利用所有必要的信息。政治決策就其本質而言就是在不確定性中進行選擇?！盵2]除了客觀信息瞬息萬變外，信息掌握還受到行為人故意隱瞞的影響，從而出現(xiàn)偽造信息：作為委托人的上級領導喜歡阿諛奉承、作為被委托人的下級官員為了自身升職等因素也喜好報喜不報憂，致使信息統(tǒng)計水分太多;作為既是消費者，又是選民，又是納稅人的公民來說，為了享受到更多的公共利益而減少自己的稅收支出，他有可能隱瞞對公共事務的偏好需求，“事實上，理性的消費者會故意把自己的偏好報小一些，以便既能享用公共產品又少納稅?！盵3]這樣，政府作為集體消費信息收集者所收集到的公共物品需求信息有可能就是虛假的，政府決策面臨太多的未知數(shù)和不斷變化的內外部環(huán)境，從而在公共物品提供上也就難以避免無效率。二是認知局限。正如孟德斯鳩所說，人作為物理存在物，受自然規(guī)律支配，作為“智能的存在物”，則受有限理性的支配，“他是一個有局限的存在物;他和一切‘有局限性的智靈一樣，不能免于無知與錯誤;他甚至于連自己微薄的知識也失掉了?！盵4]哈耶克也強調每個人都有著“理性不及的無知狀態(tài)”。政府不是神造物，作為自然人的組合，對于不確定的環(huán)境，它不可能擁有無限的記憶力、理解能力、計算能力、判斷力、預測能力、決策力，人作為“智能的存在物”就是“有局限性的存在物”，這表現(xiàn)為人的認知局限以及智力資源的稀缺性，再加上分析問題視角的局限，在對內外部環(huán)境、主客觀因素等信息進行綜合分析判斷的基礎上，決策力圖達到但又總是難以達到帕累托最優(yōu)。就是說，不僅信息不全使人們難以達到?jīng)Q策最優(yōu)，即使具有完全信息，由于受到認知局限，也難以達到?jīng)Q策最優(yōu)。三是政府受不良情感因素的困擾。既然政府是自然人的組合，它有理性的因素，也就有情感的因素，這里所謂情感因素不是指下面我們要討論的與自私性有關的偏好，而是指決策者性格中的人格缺陷：情緒化、易沖動、浮躁、偏執(zhí)等等不是“有意”的惡，而是自身性格中不能自控的情感因素紛擾導致的惡，受這些情感因素的干擾，決策者喪失理性，不能審慎思考，在不希望造成決策失誤的情況下造成了決策失誤，“因為人們的感情力量一般說來比理智更為強大?！薄耙驗楦星橹鹬荒苁估硇阅垦?，而不能使之眼明?！盵5]尤其是人的憤怒以及與其相類似的情感容易使人失去心理平衡而致判斷失誤。四是疏忽大意的無知?！凹淳哂杏嘘P知識而出于疏忽的無知”，“這種行為不是一個本無知識的人的行為，而是一個有知識但沒有實際地去運用知識的人的行為?！盵6]這種疏忽大意的無知，是無知狀態(tài)的行為，這種行為本是可以避免的，但由于當事人疏忽大意、由于過失而沒有避免，造成決策失誤，那么，這也歸于理性缺陷或不完全理性導致的公共性流失。

（二）“無賴”預設

人性假設除了假設人都具有有限理性外，還假設人性本惡。最早從人性視角提出政府本惡假設的思想家是中世紀后期意大利政治思想家和歷史學家馬基雅維利，他沒有用圣人、天使之類的語言描述“公務人”（public man）的行為模式，他認為，“要統(tǒng)治者援手拯救祖國而完全出諸公心是不可思議的，這其中必然摻雜了大量的私欲和骯臟的權術?！盵7]并提出，無論誰想建立一個國家并制定法律，都必須從人人都是惡的這一設想出發(fā)，人人都是惡的，才需要利維坦這個“惡魔”出場，以惡制惡。18世紀的盧梭和休謨進一步發(fā)揮了這一觀點，盧梭在《論政治經(jīng)濟學》中指出：“一般說來，要求那般實際上是主子的人舍棄他們自己的利益，而照顧任何其他的利益，那是滑稽可笑的?！盵8]休謨在《論議會的獨立性》一文中進一步總結了前人的觀點，認為：“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機構時，必須把每個成員都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標?！盵9]休謨的這一預設既是對先前政論家們思想的概括，也為后來的政論家們所繼承和發(fā)展。在19世紀最后25年，意大利的財經(jīng)理論家和社會學家也介紹過類似馬基雅維利的“統(tǒng)治階級”模式，這個模式與布坎南等人的“公共選擇理論”有許多共同之處。

人性假設說明，無論是在政府中工作，還是在其他領域中工作，無論是政府官員，還是企業(yè)家、雇傭工人、教師、神父、演說家都一樣，都具有人的一般特性，不僅存在理性無知，還可能是無賴，他們都有親朋好友、同事同學以及其他社會網(wǎng)絡，他們也要吃喝玩樂，也有七情六欲，“作為有感覺的動物，他受到千百種的情欲的支配”[10]，為了滿足自己的各種欲望，他也會進行理性算計，當行動的預期收益大于預期成本的時候，他就會冒險，當預期利益小于成本時，他就畏葸不前，政府官員作為經(jīng)濟人也是這樣，無論是作為決策者，還是作為行政、司法人員，他的行動總是在成本和收益之間進行權衡，所以，不要以為在政府中工作的人員就多么高尚，實際上都是理性的謀利動物，不過，他們比一般人更為可怕的是，他們有著公民所賦予的以暴力為后盾的權力，這使他們理性的謀利行為造成的社會危害將更大。

盡管不是一切政府機構以及一切在政府機構中的公務人員都是無賴和理性的謀利動物，但只要有“個人作為自然人在追求自己的私欲時超過一定限度”這種現(xiàn)象存在，我們在制度設計時就必須遵循休謨的教導，把“人人都假定為無賴”，盡管這一預設在“現(xiàn)實中可能是謬誤”，但在“政治上是真理”，作為對人性的描述之用，這一預設一定為假，但作為分析之用，這一預設一定為真，并且是可靠的，在現(xiàn)實中只要有一個這樣的無賴之徒存在，我們在設計制度時就必須預設“人人都是無賴”，這是制度設計所使用的理論方法，只有從這樣的分析框架入手，才可能建立良好的政治秩序，因為如果“把人看成圣人，為了把結果普遍化來為統(tǒng)治者代理人實施‘法律提供基礎，那是太愚蠢了。”[11]如果把人人都設想成天使，那就沒有必要建立政府，如果組成政府的公務人員都是天使，那也沒有必要建立任何約束條件。

二、政府的行為約束分析

從人人都只具有有限理性以及人人都是無賴的基點出發(fā)，為了構建道德政治，抵制權力政治或利益政治，我們提出“受束政府”的概念，并且認為，通過人民對政府權力的選擇，通過人民對政府權力運行的協(xié)商參與，就可以最大化馴服政府權力，增進政府智慧，促進政府與社會的統(tǒng)一。

（一）權力選擇

為了盡量增進政府的理性以及減少政府的無賴行為，首先需要建立政府權力的選擇機制，使權力從產生時起就接受來自公民意志普遍性的協(xié)商檢驗。在選擇機制約束下，候選人才有可能制定及執(zhí)行贏得更多選民選票的政策，因為在這種機制下，像在一般消費市場上一樣，未來的掌權者如果沒有掌握公民消費者的偏好需求并提供滿足公民消費者偏好需求的政策，它本身就可能被公民消費者所拋棄，公民消費者從理性經(jīng)濟人的偏好需求出發(fā)，在把自己的選票當作貨幣一樣的符號與權力的競爭者交換時，無疑也會把選票投向至少在口頭上承諾未來的政策取向中最有可能滿足自己偏好需求的一方;另外，至少在理論上，選舉制度還具有罷免功能，從而使政府權力具有流動性與暫時性。這樣，選舉制度無疑就成為人類發(fā)明的對政府的未來行為預期最具有約束力的制度安排。但選舉制度也會失靈，理論上的分析與實際的政治運行往往還有一定的差距，每隔幾年一次的選舉并不能保證政府一勞永逸的公共性：（1）選舉民主實踐證明，強勢集團往往提供政治獻金資助競選，然后從勝利者那里獲取報酬以抵償成本，選舉便淪為為少數(shù)利益集團謀利的金錢政治;（2）一般公民成為政治家手中利用的工具，民主成了少數(shù)人的政治游戲，由于它也不能真正反映民意，所以大量選民就可能陷入對政治事務的冷淡和抱怨之中;（3）選民在選舉的時候是主人，但在選舉過后，主人就成了奴隸，實際上的權力罷免往往還取決于一系列約束條件。美國哲學家羅爾斯就認為選舉是不完美的，在選舉過后，“政治權力急速地被集中起來，而且變得不平等;那些既得利益者經(jīng)常能通過使用國家和法律的強制工具來保證他們的有利地位?！盵12]（4）競爭性選舉民主受到文化傳統(tǒng)、文化素質、心理狀態(tài)的影響，一些非西方國家多黨競爭、競選不僅不能推進公共利益，反而出現(xiàn)了撕裂社會的后果。所以，一方面重視選舉制對權力的有效約束，另一方面又不要對選舉抱過高的期望及不切實際的幻想，為此，必須探索促進政府公共性的其他約束條件。

（二）協(xié)商嵌入

權力選擇解決的僅僅是權力來源的公共性問題，為了政府行為公共性，還需要把協(xié)商“嵌入”政策制定與執(zhí)行的整個過程之中，使得任何權力都置于有話語權的公民的健康的討論之中。

1.決策協(xié)商。正如同上面所說的，不僅政府的無賴導致公共性流失，政府的理性缺陷、政府在處理信息方面的能力缺陷也在影響著政府在決策方面的選擇，損壞著政府公共性，無數(shù)的決策失誤所導致社會損失往往是貪官們的貪污腐敗所不可比擬的。因此，柏拉圖才說：當君主是哲學王，或哲學王當了君主的時候，世界就幸福了。[13]哲學王的智慧固然重要，但哲學王作為人就不能免于無知和錯誤，在哲學王、在官員、在群眾的眼睛里，現(xiàn)實世界是不一樣的，只有不同利益群體的無數(shù)雙眼睛掃描的世界才是全景世界，任何個體對世界的認識都不是唯一的，所以，制定法律和決策的人，避免法律和決策受個人利益的驅動并避免理性缺陷造成的損失，唯有集中集體智慧的協(xié)商民主。赫爾德（David Held）在《民主的模式》中強調，公民廣泛參與各領域的決策是社會制約國家強力的關鍵。[14]唯有公民廣泛參與決策協(xié)商，才能避免利益集團的綁架，同時也才可能使決策失誤降低到最低限度。毛澤東指出：“正確的領導意見只能從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去?！盵15]“我們政府的性格，你們也都摸透了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府?！盵16]周恩來同志也說過：新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復的討論。同人民商量，也包括同各種合法的社會組織商量，在美國，AFBF、NCPT都在國家教育、健康和家庭問題的決策方面產生影響，通過在地方社會和政府之間建立通道，對于相關的政策問題起到游說、商量、參與起草法案的作用。我國的一些環(huán)保組織也參與了水電站開發(fā)，濕地、動植物保護等方面的政府咨詢活動，發(fā)揮了很好的公益作用。政府只有跟人民商量著辦事，并對不同意見進行反復協(xié)商和審慎思考，才能聚集專家的智慧和群眾的意見，并把這些分散的訴求集中起來傳達到?jīng)Q策機關，通過審慎思考轉化為政府決策。在這里，民眾的協(xié)商、NPO與政府之間的協(xié)商所產生的智慧彌補了政府對信息的掌握，對不確定環(huán)境的確定以及有限的認知能力，使決策盡可能建立在集思廣益的集體智慧之上，還可以使政府決策更加中立與公正，避免被利益集團所綁架。

2.行政協(xié)商。這屬于應用性協(xié)商的范疇。作為國家意志表達的政策法規(guī)都是一般性規(guī)定，“在管理和經(jīng)濟法方面還有無數(shù)細節(jié)，要靠政府的智慧去解決……”[17]，現(xiàn)實情況復雜多變，政策制定和立法不可能想象到實際情況中的每個具體環(huán)節(jié)，所以立法都具有一定的模糊性，解決立法意圖和政策制定中的模糊性就需要“運用性協(xié)商”，在這個意義上，行政管理作為國家意志的執(zhí)行也是一個真實商議的交流過程，而依照法律精神、通過協(xié)商裁決各種不能預見的特殊情況，這不是違反法律，不是選擇性執(zhí)法，而是為了更好地忠于法律，體現(xiàn)法律精神，是“作為規(guī)則的正義”。另外，盡管行政天生具有反民主的傾向，但行政仍需要吸納民意，“在法律失效時，應即咨詢于公共意志，它是一切法律的根源和補充”[17]，公民可以對政府行為進行評估和點評，作為被管理被服務的對象，作為國家權力的主人，每個公民與政府權力的行使都處在在場互動之中，所以，他們最有資格評價政府行為，不僅可以在場對話交流、評價，也可以通過網(wǎng)絡問政、信訪、市長熱線、網(wǎng)上信箱、接待日等建立討論的行政，并盡量增加“在場”的協(xié)商，前提是政府在法律允許的范圍內實行政務公開（如工程招投標、土地拍賣、就業(yè)、教育、扶貧、社會保障等等），而不能以保護國家機密為借口拒絕公眾參與和監(jiān)督。

行政過程中民眾的協(xié)商參與可以有效促進官員嚴格執(zhí)法，不徇私情，這叫做行政吸納民意，這個過程至少在幾個方面增進著政府的公共性：一是促使政府官員提高素質應對公民的拷問和質疑，尤其通過政府官員與公民面對面直接“在場”對話交流的情況下，公民大眾作為主考官，他們直接考驗著作為人民公仆的政府官員的執(zhí)政能力。二是有利于行政司法過程的公正性。公民參與案件的陪審，不是像托克維爾所認為的那樣，不知道陪審團對訴訟當事人是否有用，好像只對主審的法官有用，實際上，陪審團既對主審法官有用，也對訴訟當事人有用，它既可以防止法官徇私枉法，促進司法與德性的一致，又可以幫助法官更好地適用法律，預防司法中的理性缺失，以保護訴訟當事人的合法權益，避免冤假錯案。三是通過過程監(jiān)督、結果反饋，還可以進一步完善各種決策與法規(guī)。公共決策的效果如何，政府執(zhí)行得如何，需要經(jīng)過一個過程，在這個過程中，隨著各方面不確定性的暴露，受政策影響的基層群眾也會逐漸顯示自己的偏好訴求，決策實施的效果會逐步顯現(xiàn)出來，公眾的話語，他們的協(xié)商反饋，是彌補政府有限理性、進一步完善政策法規(guī)的重要依據(jù)。

在當代對政府行為的理論研究中，國內外學者普遍引用布坎南的理性經(jīng)濟人假設，從而成為20世紀后半葉以來研究政府行為最為重要的理論，這一假設對于分析政府行為，設計約束政府自利性的制度和規(guī)則，無疑具有積極的理論意義，但是，理性經(jīng)濟人假設的一個基本觀點是，理性經(jīng)濟人具有完美的理性、無可置疑的判斷能力和預測能力，這就是所謂的“完全理性假定”，按照這樣的假定，每個人都是自利的，而且是自身福利狀況的最佳判斷者，他按照成本——收益原則就能夠確定自己的目標函數(shù)并選擇最優(yōu)路徑實現(xiàn)它。如果按照這樣的思路，我們似乎只需要設計一些約束政府追求自利性、損害社會公共利益的制度，而無需對政府的決策、行政司法失誤承擔任何責任，因為，這個假定不承認政府具有有限理性。但是，這樣的判斷顯然與政府權力運行的事實相違背，而且有的學者也對此提出異議，西蒙就指出了決策者在知識和計算方面的局限，理性行為者至多也就是假設的理性，實際上不可能。[18]鑒于這一解釋框架的局限性，我們在本文中用“人性假設”替代了“理性經(jīng)濟人假設”，并把它當作分析政府行為的邏輯起點，因為這樣的假設不僅對于理性經(jīng)濟人假設可以解釋的政府“無賴”行為，而且對理性經(jīng)濟人假設無法解釋的政府“無知”行為（信息不全、環(huán)境不確定、認知偏差所導致的有限理性），那些由于政府“無知”所導致的巨大社會損失，都有很強的現(xiàn)實解釋力。從這個邏輯起點出發(fā)，我們才能夠在制度設計上不僅要約束政府自利性的無賴行為，而且也要盡量減少政府由于無知所導致的決策及行政、司法失敗，由此我們不僅需要強調權力來源上的選舉制，盡量選擇那些德才兼?zhèn)渲空乒苷畽嗔?，更進一步強調了協(xié)商對政府權力運行的全程、全方位嵌入，協(xié)商民主不僅是檢驗權力的試金石，也是神秘政治壽終正寢的因素，在協(xié)商民主面前，任何權力都不能毫不收斂地縱容自己的私欲，所以，通過社會對政府權力運行全方位的協(xié)商參與，為的就是在基于人性假設之上，構建增進政府智慧、鉗制政府不能為惡的制度，創(chuàng)設出規(guī)制權力、推進政府公共性的政治生態(tài)。

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責任編輯? 宋桂祝