淺析水電資源開發(fā)利用中的環(huán)境法律問(wèn)題

何璐希

摘 要：面對(duì)我國(guó)西部地區(qū)“圈水運(yùn)動(dòng)”和“四無(wú)”小水電對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的威脅和以水電項(xiàng)目為主的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”對(duì)現(xiàn)有環(huán)境法律制度的拷問(wèn)，現(xiàn)行法律制度和政府都處于失語(yǔ)狀態(tài)。本文由果至因，對(duì)現(xiàn)象后暗藏的原因進(jìn)行分析和探討，提出化解現(xiàn)實(shí)困境的法理機(jī)制，呼吁西部地區(qū)水電開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水電資源；環(huán)境保護(hù)；法律機(jī)制

一、西部地區(qū)環(huán)境概況

我國(guó)西部地區(qū)是長(zhǎng)江、瀾滄江以及怒江流域最重要的涵養(yǎng)地，水資源充沛，同時(shí)橫斷山區(qū)山河相間，河段梯級(jí)多且落差大，水能資源極其豐富。該區(qū)是我國(guó)原始天然林集中分布區(qū)，是國(guó)家保護(hù)的珍稀和瀕危動(dòng)植物聚集地，因其獨(dú)特的地質(zhì)地貌，自然景觀豐富，具有世界級(jí)和國(guó)家級(jí)的自然和人文遺產(chǎn)。構(gòu)造運(yùn)動(dòng)頻繁，是強(qiáng)烈地震活動(dòng)帶，也是滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)。

流域內(nèi)的水利水電工程建設(shè)改變了河道的天然狀態(tài)，勢(shì)必會(huì)給水域和周圍的生態(tài)環(huán)境造成影響。不利影響有目共睹。水壩的構(gòu)建會(huì)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害爆發(fā)和水源污染事故；水庫(kù)的興建會(huì)改變周圍氣候條件，危及野生動(dòng)植物棲息地，具有成為水利環(huán)境性疾病疫源地的可能；工程建設(shè)如引水、輸水等，會(huì)導(dǎo)致地表水?dāng)嗔鳎淖兒哟矁砂兜乃翖l件，跨流域的調(diào)水會(huì)改變水的時(shí)空分布，改變流域內(nèi)的水文、泥沙和氣候條件；配套設(shè)施的建設(shè)如開山炸石、挖洞筑橋會(huì)破壞大面積植被，給當(dāng)?shù)氐耐寥?、聲、大氣等環(huán)境造成污染和破壞，給整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)重威脅。

二、西部地區(qū)“圈水運(yùn)動(dòng)”和水電領(lǐng)域“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”

隨著我國(guó)工業(yè)發(fā)展步伐日趨加快，能源日益短缺，西部地區(qū)以其豐富的水能資源成為未來(lái)中國(guó)解決能源短缺問(wèn)題的關(guān)鍵落腳點(diǎn)，也逐漸成為各路資本競(jìng)相逐鹿的主戰(zhàn)場(chǎng)?！叭λ边\(yùn)動(dòng)始于2003年底的電力改革，從原國(guó)家電力公司分出的5家全國(guó)性電力集團(tuán)相繼進(jìn)入西部。隨著水電開發(fā)投資主體日益多元化，大量民間資本則相繼駛?cè)胛宕蠹瘓F(tuán)“圈”剩的中小河流。投資方專業(yè)性的參差不齊給水電建設(shè)的管理工作帶來(lái)了新的矛盾。例如，在水能資源豐富的四川省，一些地方在沒(méi)有立項(xiàng)、沒(méi)有設(shè)計(jì)、沒(méi)有管理、沒(méi)有驗(yàn)收的情況下盲目開發(fā)小水電，埋下了嚴(yán)重的安全隱患。

西部小水電所引發(fā)的各種問(wèn)題導(dǎo)致水電項(xiàng)目成為“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”的查處重點(diǎn)，環(huán)保部門在該領(lǐng)域內(nèi)動(dòng)作頻頻。該項(xiàng)活動(dòng)顯示了政府在重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，不忘環(huán)境保護(hù)的決心，起到了非常良好的標(biāo)桿作用。見微知著，西部小水電的開發(fā)折射出西部地區(qū)水資源受到生態(tài)安全的制約，且已經(jīng)給西部帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。

三、水電資源開發(fā)利用環(huán)境問(wèn)題成因與困境化解機(jī)制

（一）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理阻止資源利用與環(huán)境保護(hù)管理體制分離

生態(tài)系統(tǒng)的整體性和綜合性決定了其要求統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。我國(guó)環(huán)境行政管理體制中，綜合經(jīng)濟(jì)部門、資源管理部門、環(huán)境保護(hù)部門之間以及各部門內(nèi)部呈現(xiàn)分割局面。如，水利部門負(fù)責(zé)水電資源開發(fā)與水資源相關(guān)的職能；水務(wù)部門受《水法》《水土保持法》的調(diào)控，在水電資源方面管理與水壩等水利工程相關(guān)事務(wù)；環(huán)境保護(hù)部門由《環(huán)保法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水污染防治法》等調(diào)整，負(fù)責(zé)與水污染相關(guān)的職能；林業(yè)部門由《森林法》調(diào)整，同時(shí)也負(fù)責(zé)野生動(dòng)植物保護(hù)，但在有的地區(qū)該項(xiàng)事務(wù)由農(nóng)業(yè)和林業(yè)合并辦公的農(nóng)林局管理；國(guó)土部門由《土地法》調(diào)整，等等。在權(quán)力設(shè)計(jì)上，各部門管理分離，部分管理機(jī)構(gòu)與職能重疊交叉，部分事務(wù)又空白無(wú)人監(jiān)管，環(huán)境與資源的完整性和法律制度的體系化被人為切割，最終使得原有職權(quán)配置無(wú)法真正發(fā)揮作用，時(shí)常發(fā)生矛盾和沖突，各自抱有目標(biāo)的前提下，使環(huán)境行政管理實(shí)踐與目標(biāo)相背離。

2016年12月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，全面推行以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)的河湖管理機(jī)制。在西部地區(qū)水電資源開發(fā)利用中落實(shí)河長(zhǎng)制，對(duì)西部河流、湖泊構(gòu)建具體的河長(zhǎng)制機(jī)制，為河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。在西部水電開發(fā)過(guò)程中對(duì)水資源的保護(hù)與管理，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)水資源統(tǒng)一規(guī)劃綱要布局下，以流域?yàn)閱挝粡?qiáng)化管理體制，整合環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、水務(wù)部門、綜合經(jīng)濟(jì)部門、國(guó)土部門等多部門職能，實(shí)行跨地域和行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動(dòng)，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門或機(jī)制進(jìn)行管理。落實(shí)河長(zhǎng)制，有利于明確河長(zhǎng)責(zé)任，保證協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性，推進(jìn)河流治理的跨區(qū)域和部門的環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，完善行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，改善政府的過(guò)度管制，保障社會(huì)監(jiān)督。

（二）改進(jìn)健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制彌補(bǔ)制度失靈

2003年《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來(lái)，環(huán)評(píng)領(lǐng)域“風(fēng)暴”不斷，許多項(xiàng)目被叫停。環(huán)評(píng)風(fēng)暴凸顯了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行不力現(xiàn)狀，但追根溯源，是該制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致實(shí)踐中機(jī)制失靈和規(guī)制對(duì)象利用該缺陷對(duì)法律的規(guī)避。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用在于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)提出方案以預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生。但現(xiàn)有機(jī)制失靈并沒(méi)有使該項(xiàng)制度發(fā)揮其應(yīng)有優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致違法者利用制度的薄弱倒逼環(huán)評(píng)和規(guī)避法律。

首先，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度薄弱。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是體現(xiàn)綜合決策思想的一種制度，其具有高層次性、綜合性、區(qū)域性和不確定性。與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的不確定性相當(dāng)明顯。戰(zhàn)略包括政策、計(jì)劃和規(guī)劃三項(xiàng)內(nèi)容。但是在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中只有規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。這將導(dǎo)致在涉及類似于流域監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的綜合性戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)涵蓋面縮小。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在環(huán)境保護(hù)立法中的停滯，使綜合性規(guī)劃形式意義大于實(shí)質(zhì)，嚴(yán)重違背了預(yù)防原則，最終本末倒置。項(xiàng)目不符合環(huán)評(píng)要求，與最終的環(huán)評(píng)制度相沖突，且又有相關(guān)法規(guī)政策的認(rèn)可和支持，這便人為制造了該項(xiàng)目與環(huán)評(píng)制度的緊張關(guān)系。加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，盡快制定政策和計(jì)劃的環(huán)評(píng)機(jī)制，使建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠落到實(shí)處。

其次，責(zé)任體系不合理。處罰力度對(duì)責(zé)任效力和法律威信具有重要作用。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中，環(huán)境行政處罰力度明顯偏輕。例如，對(duì)進(jìn)行“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”的項(xiàng)目進(jìn)行罰款數(shù)額較低，不能保證罰款數(shù)額不小于違法收益，難以發(fā)揮處罰的威懾功能，受處罰的工程往往在繳納罰款后不久即“復(fù)活”了。再者，實(shí)踐中的罰款實(shí)施具有選擇性，不是必須對(duì)違法項(xiàng)目實(shí)施，最終使行為人的守法成本大于違法成本，增加了項(xiàng)目建設(shè)者的違法沖動(dòng)和可能。因此，構(gòu)建公平合理的責(zé)任體系，科學(xué)設(shè)置違法建設(shè)者的責(zé)任制度，提高罰款額度，使違法成本大于守法成本，加強(qiáng)罰款的威懾功能，發(fā)揮其激勵(lì)作用。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，克服其深刻的制度根源，使環(huán)評(píng)制度在水電資源開發(fā)利用中走出困境，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。endprint

（三）構(gòu)建和實(shí)行綠色水電認(rèn)證制度補(bǔ)充現(xiàn)有配套措施不足

綠色水電，指對(duì)生態(tài)與環(huán)境影響較小的水電，綠色水電認(rèn)證的目的是將水電工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響降至最低限度，并且為電力消費(fèi)者提供可信并可接受的生態(tài)標(biāo)志或者綠色水電商品，給開展綠色水電認(rèn)證的企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，給全社會(huì)帶來(lái)生態(tài)利益。確立對(duì)水電工程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況進(jìn)行評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)建立客觀、科學(xué)、公正的生態(tài)環(huán)境認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)水電站運(yùn)行單位采取有效措施，最大限度地減少水電站對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。通過(guò)對(duì)所開發(fā)的水電實(shí)行綠色水電認(rèn)證制度和市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)水電建設(shè)活動(dòng)和最終形成商品的水電進(jìn)行篩選，淘汰部分落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)水電建設(shè)的換代升級(jí)。可持續(xù)的水電開發(fā)已成為時(shí)代使然，必須正確認(rèn)識(shí)水電建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，對(duì)水電開發(fā)中的一系列問(wèn)題給予高度重視，運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展環(huán)境倫理觀，正確認(rèn)識(shí)并妥善處理水電開發(fā)與環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源利用和生態(tài)保護(hù)的雙贏。

設(shè)立綠色水電研究中心，傳播綠色水電理念。加強(qiáng)建設(shè)綠色水電工程的施工技術(shù)、施工方案的研究與應(yīng)用，形成有利于建設(shè)綠色水電工程的環(huán)境與氛圍。借鑒國(guó)外先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)，但不可照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟體系，制定綠色水電認(rèn)證方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行細(xì)節(jié)時(shí)，充分考慮國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)開放程度而區(qū)別對(duì)待，以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，保障過(guò)程透明和結(jié)果公示。環(huán)保部門與電力、發(fā)改委等部門通力合作，建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，對(duì)綠色認(rèn)證的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲激勵(lì)，謹(jǐn)防重蹈環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的覆轍。

（四）增益司法救濟(jì)完善合理有效后續(xù)機(jī)制的缺位

盡管我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了對(duì)生態(tài)破壞的檢舉、控告權(quán)以保障公眾參與的權(quán)利，但如何使公民參與權(quán)的保障落到實(shí)處，從而使環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為受到監(jiān)督和制約仍有待推進(jìn)。首當(dāng)其沖的是修復(fù)司法救濟(jì)途徑欠缺的漏洞。

首先，在水電資源開發(fā)過(guò)程中落實(shí)環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以應(yīng)對(duì)流域內(nèi)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞為目標(biāo)，以環(huán)境公益訴訟司法聯(lián)動(dòng)為基礎(chǔ)，以環(huán)境違法強(qiáng)制執(zhí)行為主要內(nèi)容，以司法案例“大數(shù)據(jù)”為補(bǔ)充，建立以環(huán)境司法部門牽頭，政府、企業(yè)、公民社會(huì)團(tuán)體參與、良性互動(dòng)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境保護(hù)運(yùn)行體系。建立以訴訟為中心，以仲裁、調(diào)解為輔的多元司法救濟(jì)方式。

其次，完善環(huán)境公益訴訟制度，有效解決司法實(shí)踐中的突出問(wèn)題，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接。制定激勵(lì)政策促進(jìn)環(huán)保組織，明確國(guó)家機(jī)關(guān)訴訟主體資格的適格，構(gòu)建明確的環(huán)境訴訟具體規(guī)則，如舉證責(zé)任分配、申請(qǐng)鑒定程序、環(huán)境司法鑒定制度，結(jié)合《民事訴訟法》和新《環(huán)境保護(hù)法》，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，增強(qiáng)司法訴訟的威懾力。加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制建設(shè)，形成二者的有效對(duì)接，對(duì)于法律規(guī)定空白部分應(yīng)當(dāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)行監(jiān)管，交叉地帶有效配合進(jìn)行共同管理，同時(shí)二者相互監(jiān)督，形成良性的合作模式。

我國(guó)西部地區(qū)水電資源開發(fā)中生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的制衡注定是一場(chǎng)長(zhǎng)期且艱巨的博弈。因此，如何在科學(xué)合理的生態(tài)價(jià)值觀指導(dǎo)下，構(gòu)建合理困境化解機(jī)制，從而合理有效地解決資源開發(fā)利用中的各項(xiàng)環(huán)境問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的良性協(xié)同發(fā)展舉足輕重。

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