芻議國庫集中支付制度的建立與實(shí)施

高真

摘 要：從國庫集中支付制度以及公共財(cái)政理論方面考慮，財(cái)政支出活動(dòng)既要符合公平原則還要符合效率原則。由于我國的財(cái)政支出管理制度源自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此不管在體系的建立方面，還是在理念的接受以及轉(zhuǎn)變方面都存在一定的阻力和困難，在國庫集中支付制度的推行過程中，不能過于急躁，需要結(jié)合實(shí)際情況，由易到難，一步步推行。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)

之前的國庫管理制度，資金在進(jìn)行入庫過程中存在很多的環(huán)節(jié)，付款方式也需要經(jīng)過多重賬戶層層撥付才能實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了資金運(yùn)作時(shí)間長以及大量沉淀現(xiàn)象。這種管理制度很難適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需求，隨著國庫集中支付制度的建立和實(shí)施，取得了許多驕人的成績，有效的緩解了這種情況的出現(xiàn)，但是國庫集中支付制度屬于一種新的制度，在實(shí)施過程中還會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題，還需要進(jìn)一步去完善。

1 國庫集中支付制度建立的基本原則

（1）要服務(wù)于政府職能的轉(zhuǎn)變，滿足公共財(cái)政需求

政府職能的主要體現(xiàn)方式之一是財(cái)政職能，財(cái)政的支出一定要符合政府對(duì)職能的履行需求。21世紀(jì)，政府的職能逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，在公共支出方面，不僅包含有政府的各項(xiàng)基本行為，還能從一定程度將政府的基本活動(dòng)方向反映出來。國庫集中支付制度要基于公共財(cái)政基礎(chǔ)進(jìn)行建立，同時(shí)將對(duì)資源的優(yōu)化配置優(yōu)勢體現(xiàn)出來，發(fā)揮出積極的財(cái)政政策作用，滿足政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控需求，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)主義建設(shè)的進(jìn)步，為社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)帶來保障。另外，還需要對(duì)財(cái)務(wù)的公開性適當(dāng)增加，簡化資金撥付環(huán)節(jié)，一方面能滿足預(yù)算單位對(duì)資金的需求，另一方面還要增強(qiáng)資金的利用率，將政府職能的高效、透明以及快捷充分的體現(xiàn)出來。

（2）制度的建立要符合規(guī)范以及科學(xué)原則，有可操作性

國庫集中支付制度在國際上使用非常廣泛，我國國庫集中支付制度的建立，必須要借鑒國外一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)，還需要與我國的實(shí)際國情有效的結(jié)合在一起。不僅在各個(gè)單位部門職責(zé)的劃分方面，還是對(duì)資金的使用和監(jiān)督方面，國庫集中支付制度既要能滿足科學(xué)性原則，同時(shí)又要符合可操作性原則，保證國庫集中支付制度在實(shí)際的應(yīng)用過程中，將政府職能的高效、透明以及便捷性充分的體現(xiàn)出來，進(jìn)而促進(jìn)國庫集中支付制度在我國的順利實(shí)施應(yīng)用。

（3）制度的建立要積極穩(wěn)妥，逐步推進(jìn)

國庫集中支付制度在國外經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，能夠很好地進(jìn)行應(yīng)用。但是在我國，國庫集中支付制度剛剛建立，盡管能夠借鑒國外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，避免我們過多的走彎路，但是由于國庫集中支付制度本身涉及到非常大的范圍，影響面十分廣泛，要對(duì)多方面的利益進(jìn)行重新分配，同時(shí)做好各個(gè)單位權(quán)利的調(diào)整工作，因此具有十分大的難度，屬于一項(xiàng)復(fù)雜而困難的系統(tǒng)工程。一方面要積極進(jìn)行國庫集中支付制度的推進(jìn)工作，另一方面，在推進(jìn)過程中不能過于盲目，要掌握好推動(dòng)的節(jié)奏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)推行過程中出現(xiàn)的一些問題，制定好相應(yīng)的計(jì)劃措施，同時(shí)靈活選擇工作方法，借助先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)以及集中的支付機(jī)構(gòu)，保證整個(gè)國庫集中支付制度的改革工作順利有效的進(jìn)行。

（4）要便于財(cái)政管理和監(jiān)督

國庫集中支付制度的建立要將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或者用款單位，將以往資金支付的許多環(huán)節(jié)進(jìn)行簡化，提高資金支付的效率，增強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的調(diào)度能力，避免財(cái)政資金出現(xiàn)分散以及閑置現(xiàn)象。同時(shí)國庫集中支付制度的建立，要為部門的預(yù)算工作以及政府的采購改革工作提供一定的便利。建立起一套完善、精確、高效的資金運(yùn)行信息反饋體系，保證財(cái)政資金時(shí)刻處于有效的監(jiān)督下，避免出現(xiàn)占用、挪用等現(xiàn)象。

二、國庫集中支付制度的基本內(nèi)容

國庫集中支付制度主要是通過國庫單一賬戶來實(shí)現(xiàn)度資金的支付，也可以說單一賬戶的實(shí)現(xiàn)需要通過國庫集中支付來完成。在支付形式上，依照由分散到集中的原則來進(jìn)行。將以往的支付方式由財(cái)政內(nèi)部相關(guān)主管部門分別進(jìn)行支付改為由國庫財(cái)政支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一支付。對(duì)預(yù)算單位而言，原有的支付形式為財(cái)政撥給預(yù)算單位，再由預(yù)算單位支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，國庫集中支付制度下，將支付形式改為由財(cái)政部門直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。就支付內(nèi)容而言，由傳統(tǒng)的“批發(fā)”方式轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)今的“零售”方式，將以往的專項(xiàng)以及定額支付等形式轉(zhuǎn)變?yōu)榱素?cái)政部門按照項(xiàng)目的實(shí)際花費(fèi)來進(jìn)行支付。這兩種支付方式的共同點(diǎn)在于財(cái)政的支出單位都是由統(tǒng)一的財(cái)政支付單位來進(jìn)行，但是國庫集中支付制度下，能夠?qū)Y金的支付環(huán)節(jié)進(jìn)行簡化，減少資金的沉淀，從而提高資金使用效益，并且對(duì)資金的使用過程實(shí)施有效的監(jiān)控。

另外，從對(duì)資源以及生產(chǎn)要素形成的直接需求標(biāo)準(zhǔn)方面來進(jìn)行考慮，集中支付制度分為兩大類別，分別為購買性支出以及轉(zhuǎn)移性支出。按照支付管理要求進(jìn)行劃分，還能分為工資性支出，工資性支出主要是指單位各種工資福利的支出；購買性支出，除去工資、福利以及零星支出外的其他購買費(fèi)用以及工程款項(xiàng)等支出，指的是政府采購部分；零星支出指的是預(yù)算單位用在日常小額購買時(shí)的花費(fèi)；轉(zhuǎn)移性支出，指的是部分資金撥付給預(yù)算單位或者下級(jí)財(cái)政部門，這部分支出并沒有具體的用途。

3 國庫集中支付賬戶體系

國庫集中支付基于國庫單一賬戶體系來實(shí)現(xiàn)，國庫單一賬戶并不是指單一賬戶，也不是指只能在人民銀行國庫中開始的賬戶，而是指有財(cái)政部門在多個(gè)銀行開設(shè)的賬戶構(gòu)成的一個(gè)統(tǒng)一國庫賬戶體系。

（1）國庫集中支付賬戶體系構(gòu)成及其功能

第一，國庫支出賬戶，財(cái)政部門在中國人民銀行所開設(shè)。有專項(xiàng)資金賬戶以及工資基金專業(yè)賬戶等。主要來進(jìn)行財(cái)政支出活動(dòng)的記錄、核算以及反映，應(yīng)用在零余額賬戶中，進(jìn)行清算，實(shí)現(xiàn)支付功能。

第二，零余額賬戶，可以是財(cái)政部門根據(jù)對(duì)資金的使用性質(zhì)在其他銀行所開設(shè)，也可以是在制定銀行專門為預(yù)算單位所開設(shè)。這類賬戶主要用于政府的直接支付或者授權(quán)支付，能夠?qū)崿F(xiàn)與國庫支出賬戶的清算功能。不管在什么時(shí)候，賬戶內(nèi)都不存在資金。

第三，預(yù)算外資金賬戶，有財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)。主要用來對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行記錄、核算以及反映，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金日常收支的清算功能。

第四，小額現(xiàn)金賬戶，由財(cái)政部門在商業(yè)銀行專門為預(yù)算單位所開設(shè)。主要對(duì)預(yù)算單位事業(yè)現(xiàn)今進(jìn)行零星支出的記錄、核算以及反映。

第五，特殊過渡性專戶，這類賬戶的開設(shè)需要經(jīng)過國務(wù)院以及省級(jí)政府機(jī)構(gòu)授權(quán)。用來記錄、核算以及反映預(yù)算單位特殊專項(xiàng)支出。

（2）國庫集中支付賬戶的管理

根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，國庫集中支付體系中的財(cái)政單位以及預(yù)算單位開設(shè)的賬戶需要由人民銀行選擇統(tǒng)計(jì)具有投標(biāo)資格的商業(yè)銀行借助招標(biāo)的方式來進(jìn)行確定。在完成國庫集中支付賬戶體系的建立之后，可以將財(cái)政機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)預(yù)算單位的各類支出賬戶取消，按照相關(guān)的規(guī)定實(shí)現(xiàn)賬戶的統(tǒng)一集中管理，同時(shí)履行銀行所提出的審批手續(xù)。零余額賬戶以及小額現(xiàn)金賬戶的開設(shè)，需要在制定的銀行系統(tǒng)進(jìn)行，同時(shí)還應(yīng)該到同級(jí)財(cái)政部門報(bào)備。

4 國庫集中支付方法和程序

根據(jù)不同的支付主體以及不同的支付類型，實(shí)行財(cái)政直接支付以及財(cái)政授權(quán)支付這兩種支付方式。財(cái)政直接支付以及財(cái)政授權(quán)支付在實(shí)際的應(yīng)用過程中，需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，進(jìn)而滿足改革的需求。

（1）財(cái)政直接支付方法和程序

財(cái)政直接支付首先要由財(cái)政部門開具相關(guān)的支付證明，借助集中支付賬戶體系，完成資金向收款人或者收款單位的支付。支付的內(nèi)容有兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是工資支付、購買支付等，主要是用來進(jìn)行大型項(xiàng)目的建設(shè)或者大型設(shè)備的采購，直接向收款的人完成支付。另一個(gè)方面是轉(zhuǎn)移支付，這種支付方式主要用于中央對(duì)地方的補(bǔ)助等，或者企業(yè)的補(bǔ)貼以及沒有明確具體花費(fèi)的資金，向用款單位完成支付。

在進(jìn)行支付時(shí)，預(yù)算單位先要擬定好相關(guān)的資金使用計(jì)劃，再向財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)，財(cái)政部門根據(jù)相關(guān)的政策制度對(duì)資金使用計(jì)劃進(jìn)行審核，在完成審核之后，向代理銀行發(fā)出支付指令，借助國庫部門，實(shí)現(xiàn)清算功能，將資金直接劃分到收款人的賬戶中。這種支付方式主要借助轉(zhuǎn)賬來實(shí)現(xiàn)，還能選擇“國庫支票”支付。資金發(fā)放單位結(jié)合預(yù)算單位的需求，進(jìn)行支票的簽發(fā)，再由預(yù)算單位向收款人進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)放。收款人憑借支票進(jìn)行資金的收取與轉(zhuǎn)移。支付的對(duì)象主要集中在下級(jí)財(cái)政部門以及預(yù)算單位，直接從國庫集中支付賬戶來完成資金的撥付。

（2）財(cái)政授權(quán)支付方法和程序

財(cái)政授權(quán)支付，預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門的授權(quán)，開具支付令，從集中支付賬戶體系中完成資金向收款人賬戶的轉(zhuǎn)移，包括購買支出以及零星支出。

財(cái)政授權(quán)支付程序，預(yù)算單位的資金使用計(jì)劃在獲得審批之后，向財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)掠每钕揞~，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在完成批準(zhǔn)后給代理銀行通知，預(yù)算單位在限額內(nèi)可以自由開具支付令，借助財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)完成向收款人付款，在與國庫集中支付賬戶完成清算工作。

5 國庫集中支付制度實(shí)施過程中存在的問題

（1）政策還不夠健全

隨著我國國庫改革工作的不斷進(jìn)行，很多相關(guān)的業(yè)務(wù)也面臨著新的局面，比如會(huì)計(jì)核算制度，在這種情況下，盡管國家出臺(tái)了一些管理?xiàng)l例以及實(shí)施辦法，同時(shí)對(duì)相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行了修改，但是這些修改的內(nèi)容有很都無法與改革相適應(yīng)，我國國庫集中支付改革幾乎處于沒有相關(guān)法律依據(jù)的情況，很多相關(guān)的規(guī)定都無法跟得上改革的腳步，進(jìn)而影響到國庫職能的發(fā)揮。

（2）集中支付的需求還不能得到滿足

在實(shí)行國庫集中支付制度之后，國庫在資金劃撥的控制方面比以往更加嚴(yán)格，但隨之出現(xiàn)的，是一些新的弊端和不足。首先，在進(jìn)行預(yù)算編制以及審批時(shí)，社會(huì)參與度不高，同時(shí)缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，同時(shí)預(yù)算的編制時(shí)間過短，所編制的預(yù)算在可操作性方面存在很大的不足，沒有進(jìn)行具體的細(xì)化，導(dǎo)致資金的實(shí)際使用情況與名義上的支出有著過大的誤差。其次，預(yù)算缺乏規(guī)范性，國庫集中支付制度的改革，需要各個(gè)單位部門制定出科學(xué)規(guī)范的預(yù)算編制計(jì)劃，將新制度的優(yōu)勢充分的發(fā)揮出來，但是實(shí)際工作中還存在很多問題，使得預(yù)算的編制沒有達(dá)到預(yù)期規(guī)范。最后，在追加資金方面，其過程較為繁瑣，有著非常多的中間環(huán)節(jié)，導(dǎo)致工作效率十分低下。

（3）國庫集中支付制度的覆蓋面不足

自國庫集中支付制度試行后，大多數(shù)預(yù)算單位都能有效進(jìn)行落實(shí)并執(zhí)行，但是還有一些部門沒有將國庫集中支付制度實(shí)施到位。部分工作人員片面的認(rèn)為國庫集中支付制度實(shí)施之后，賬戶上的資金就會(huì)清空，進(jìn)而限制了對(duì)國庫資金使用過程中的隨意性，還失去了資金的利息收入，進(jìn)而導(dǎo)致一部分工作人員對(duì)這種新的制度產(chǎn)生抵觸情況，影響了國庫集中支付制度的落實(shí)。

6 國庫集中支付制度的改善措施

（1）完善國庫集中支付制度

國庫支付制度的改革一定要依照依法治國的理念來進(jìn)行，做到有法可依。國庫集中支付制度在我國實(shí)行了多年，但是這個(gè)制度的相關(guān)規(guī)定還缺乏法律制度。因此，要加強(qiáng)對(duì)《預(yù)算法》等法律法規(guī)的修訂工作，將國庫集中支付制度納入其范圍內(nèi)，理清這一制度的法律地位以及與其他相關(guān)部門、職責(zé)之間的關(guān)系。只有加快完善法律建設(shè)，才能促進(jìn)國庫集中支付制度的完善，滿足社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展需求。

（2）健全會(huì)計(jì)核算制度

會(huì)計(jì)核算制度是國庫集中支付制度改革工作中的重點(diǎn)，對(duì)國庫集中支付制度的改革會(huì)給會(huì)計(jì)核算方式帶來巨大的變化，需要將會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行集中統(tǒng)一，借助會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算制度做好國庫支付部門的搭建工作。對(duì)國庫制度的改革，推行國庫集中支付制度，會(huì)在短期對(duì)國庫資金支付業(yè)務(wù)造成影響，導(dǎo)致業(yè)務(wù)量的增大，健全會(huì)計(jì)核算制度，能夠更好的面對(duì)新的挑戰(zhàn)。另外，還需要對(duì)監(jiān)管職能進(jìn)行健全，將資金的管理單位與支付單位分開，避免兩者之間有過多的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)相互監(jiān)督的目的。同時(shí)，對(duì)會(huì)計(jì)核算制度的健全，能夠起到提高效率以及節(jié)約成本的作用，能夠?qū)ΜF(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，使其具有更多的先進(jìn)性。

（3）擴(kuò)大國庫集中支付范圍

國庫集中支付制度的實(shí)施，滿足社會(huì)公共管理發(fā)展需求，在歐美等國家有著非常廣泛的應(yīng)用。需要將政府全部收支行為都納入國庫單一賬戶體系來進(jìn)行管理，避免預(yù)算外資金的出現(xiàn)。就目前來說，政府負(fù)責(zé)管理所有的社會(huì)事務(wù)，管理代價(jià)太大，對(duì)國家財(cái)政造成了巨大的負(fù)擔(dān)。為了有效解決行政單位資金短缺問題，管理部門通過采取相應(yīng)的收費(fèi)措施來進(jìn)行緩解，但是在收費(fèi)數(shù)量上，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在很大的隨意性。而且很多經(jīng)費(fèi)會(huì)直接流入機(jī)構(gòu)內(nèi)部賬戶，變成該機(jī)構(gòu)的福利，甚至?xí)徊徽?dāng)利用和侵占，進(jìn)而影響市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展。對(duì)預(yù)算外資金的管理，能夠擴(kuò)大國庫資金支付范圍，對(duì)國庫集中支付制度的完善起到很大的促進(jìn)作用。

（4）提高國庫資金使用率

我國國庫收支受到季節(jié)影響，現(xiàn)金余額并不固定，國庫現(xiàn)金管理工作要在滿足對(duì)資金撥付工作的前提下，增強(qiáng)資金的使用效率，避免造成資金的浪費(fèi)。借助國庫單一賬戶系統(tǒng)，大多數(shù)事業(yè)單位都可以保證財(cái)務(wù)管理制度實(shí)施中的科學(xué)規(guī)范性。與歐美國家相比，我國的各項(xiàng)管理制度以及市場流通方面還存在很大的不足，一定要做好市場化操作的實(shí)踐工作，更好的發(fā)揮出國庫資金的社會(huì)效益。

7 結(jié)束語

國庫集中支付制度屬于一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有著非常廣的涉及面，同時(shí)具有很強(qiáng)的技術(shù)性，需要對(duì)多方面利益進(jìn)行調(diào)整和平衡，同時(shí)，人們對(duì)于原有的國庫制度存在很大的依賴性，導(dǎo)致國庫集中支付制度在實(shí)施過程中會(huì)存在很大的阻力以及困難。從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，國庫集中支付制度的推行符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，同時(shí)也滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，屬于我國國庫體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，相關(guān)單位、部門需要有計(jì)劃、有步驟的做好國庫改革的推行工作，進(jìn)而保證國庫集中支付制度順利實(shí)施。

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