PPP在公路建設(shè)中的應(yīng)用

劉黎明

摘要：PPP項(xiàng)目（PublicPrivate Partnership）即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私企、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式開發(fā)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨后澳大利亞、美國(guó)、日本、加拿大、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也在摸索中建立了適合本國(guó)PPP的政采框架和實(shí)施要件。

關(guān)鍵詞：PPP；公路建設(shè)；融資

一、前言

我國(guó)PPP模式被世界銀行和亞州銀行作為一種新興的項(xiàng)目融資方式，引入中國(guó)后開始大力推廣該模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用。政府、私企融資者共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP現(xiàn)行尚無統(tǒng)一定義，但其本質(zhì)歸納為政府公共部門、私營(yíng)部門、合作關(guān)系、提供公共項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。簡(jiǎn)單的講：PPP是指政府與私人部門組建特殊項(xiàng)目公司（CPV）。引入社會(huì)資本、共同設(shè)計(jì)開發(fā)建設(shè)公共產(chǎn)品或服務(wù)，全程合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益，期滿后移交給政府的合作模式。

PPP模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是投資額大、建設(shè)及投資回收期長(zhǎng)的大型項(xiàng)目，由項(xiàng)目參與的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用PPP模式雙方共出本金，一方面可以解決政府資金不足問題，一方面因政府參與，企業(yè)或私人可以最大限度地規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到雙方利益最大化的目的。在PPP投融資模式中，企業(yè)或個(gè)人從項(xiàng)目立項(xiàng)階段就參與策劃，可以把行業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來，降低投資，同時(shí)在與政府反復(fù)談判過程中，把今后可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)提出來，雙方合理承擔(dān)責(zé)任。政府通過給予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（高速公路一般為25年），來?yè)Q取高速公路的建設(shè)，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、PPP項(xiàng)目適應(yīng)高等級(jí)公路建設(shè)

高速公路一般均為收費(fèi)性公路。國(guó)家一直提倡多元化投資主體，多元化投資渠道，多元化籌資方式。高速公路每公里投資6000～12000萬元，地方財(cái)政預(yù)算有限，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，建設(shè)環(huán)境復(fù)雜，技術(shù)含量較高，國(guó)家財(cái)政部明確提出在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP融資模式。高速公路既不屬于社會(huì)公益性項(xiàng)目，也不能等同于競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目。作為基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，其建設(shè)都由政府為主導(dǎo)，資金來源仍靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和地方政府籌資，國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算已經(jīng)無法滿足所需的大量資金。因此PPP融資模式為高速公路建設(shè)的方式之一。優(yōu)勢(shì)在于擴(kuò)大非公有制資本在高速公路建設(shè)中的作用，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，明晰各利益方責(zé)、權(quán)、利提升運(yùn)營(yíng)和管理水平。

三、PPP融資在高速公路應(yīng)用體制不完善

目前我國(guó)還沒有建立起高效的金融市場(chǎng)體系，政策環(huán)境和投融資體制不完善，存在的最大問題：（1）沒有系統(tǒng)的公路相關(guān)法規(guī)，對(duì)于民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的合法保護(hù)。（2）政府一直充當(dāng)著管理主體和投資主體的雙重角色，壟斷的供給模式造成了建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，使政府不堪重負(fù)。（3）投資融資風(fēng)險(xiǎn)大，法律和政府的穩(wěn)定性相對(duì)較差，出現(xiàn)矛盾情況，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理過程遭遇政策和法律障礙。企業(yè)、個(gè)人不敢投資。（4）誠(chéng)信度差，政府、企業(yè)、私人沒有形成合作關(guān)系，合同約束不了政府，保證不了雙方的權(quán)利和義務(wù)。

四、PPP模式在高速公路的目標(biāo)

PPP模式的目標(biāo)有兩種：（1）低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)。（2）高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與高速公路建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作目標(biāo)。

PPP模式的組織形式有很多種，包括私人營(yíng)利性組織、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的需求。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程的各參與方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過與政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、政策目標(biāo)和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。

PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是組織機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目生命周期中，設(shè)置、提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng)，即社會(huì)效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

五、PPP模式在高速公路中的運(yùn)用

PPP模式使政府部門和企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力，與企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。

PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

（一）消除費(fèi)用的超支

在項(xiàng)目初始階段，非公企業(yè)與政府共同參與的項(xiàng)目識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短了前期工作周期，有效降低項(xiàng)目費(fèi)用。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成，并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)企業(yè)才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能保證。

（二）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者，從而保證質(zhì)量，并在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。endprint

同時(shí)，政府部門和非公部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足，協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)。雙方還可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最高效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（三）促進(jìn)投資主體多元化

我國(guó)公路建設(shè)的投融資模式主要由中央政府、財(cái)政部門、地方、銀行、外資、民營(yíng)企業(yè)等幾方面構(gòu)成，目前仍需繼續(xù)推行多元化、多渠道的高速公路建設(shè)投融資體系。

利用非公部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)，能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，非公部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新

（四）合理分配風(fēng)險(xiǎn)

與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

（五）PPP模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)主要在于政府部門與民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人之間的風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。就經(jīng)營(yíng)者而言，做好項(xiàng)目的可行性研究，是正確立項(xiàng)的基本途徑，同時(shí)通過募集籌資的方法籌措資金，是項(xiàng)目資金來源的有效途徑。

六、結(jié)束語(yǔ)

PPP模式是多方合作參與，以實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多嬴”為目的的合作形式。其核心是政府與社會(huì)資本之間建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，以合同為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，總體收益最大化，社會(huì)效益最大化。真正實(shí)現(xiàn)建造者+投資者+群眾，從打工者到老板的轉(zhuǎn)變。

就目前情況來看，高速公路和其他PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目運(yùn)作和管理上，還存在著亟待分析和研究的問題。實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，既要拓寬國(guó)內(nèi)外融資渠道，地方政府村民也不可忽視，實(shí)現(xiàn)融資多樣化潛力很大。但私人部門怕什么：法律變更風(fēng)險(xiǎn)，審批延誤風(fēng)險(xiǎn)，政治決策失誤，政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，政府信用風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，融資風(fēng)險(xiǎn)，收益風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)。目前全國(guó)至少有230多個(gè)PPP模式項(xiàng)目由于種種因素?cái)R淺，有的項(xiàng)目已經(jīng)延期，其主要因素是政府沒有認(rèn)真依法行事和項(xiàng)目的唯一性，先修一條高速公路，接著再修一條高速鐵路，形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致PPP模式難產(chǎn)。政府和社會(huì)資本方不能遵循契約，社會(huì)資本不能按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入，誰還愿意按PPP模式實(shí)施。綜上，只有將風(fēng)險(xiǎn)值降低，PPP模式才能推行。endprint