行政機關法定代表人出庭制度存在問題及解決路徑

摘 要 我國《行政訴訟法》在黨十八屆四中全會后進行了制定后25年的一次大修，其中第一次將“行政機關負責人出庭應訴制度”寫入法條，這一制度實施已有兩年多，但現(xiàn)實中還存在行政機構關法定代表人出于各方面的原因不愿意出庭或出庭效果不佳等許多的問題，本文分析這些問題產(chǎn)生的原因，進而提出解決的有效途徑，促進行政機關依法行政水平的提高，進而達到保護行政相對人合法權益的根本目的，并最終實現(xiàn)建成法治政府的目標。

關鍵詞 行政機關 法定代表人 出庭應訴制度

作者簡介：張冬，中共玉溪市委黨校，講師，研究方向：行政法學、憲法學。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.020

建立和完善行政機關法定代表人出庭應訴制度，是依法治國基本方略的一項重要措施，該制度是提高領導水平和法治政府建設的重要體現(xiàn)和要求，對于改善行政審判的執(zhí)法環(huán)境也起到舉足輕重的作用。

一、行政機關法定代表人出庭制度的意義

行政機關派員參與訴訟，接受法庭的調(diào)查、質(zhì)詢，傾聽原告及第三人的訴求，表達對司法的尊重，維護法律的尊嚴。該制度的出臺意義重大，體現(xiàn)了國家的法治水平不斷提升。

（一）符合依法行政的要求

某些地方政府制定行政首長出庭應訴制度，重點是依法行政責任落實的全面落實，以及政府依法行政自律制度的強化。隨著國家開展全面普法工作，行政機關人員了解、學習和運用法律的要求不斷提高。利用出庭應訴的方式，可以倒逼行政機關的負責人認真學習法律知識，依法行政的意識逐步強化，依法行政責任感逐漸增強，使得決策水平得到提高。

（二） 有助于行政機關領導干部法治思維的形成

領導干部法治思維的真正形成，即需要法制宣傳和考核等外部因素刺激，也需要通過內(nèi)在的經(jīng)驗來實現(xiàn)。實踐證明，行政機關負責人親自出庭應訴、與原告在法庭辯論中據(jù)理力爭，比多次被動學法都有效。目的是培養(yǎng)領導干部“辦事依照法律、遇到事找法律、解決問題用法律、化解糾紛依靠法律”的法治思維和習慣。只有當法定代表人被迫出庭時，才能真正清楚所在機關的行政行為是否全面綜合考慮法律依據(jù)、事實部分和程序方面因素，從而為解決行政糾紛的具體行政執(zhí)法工作和對過錯追究奠定基礎。

（三）有利于實質(zhì)性化解行政爭議

現(xiàn)階段社會矛盾凸顯，行政糾紛不斷增多，百姓法律意識增強，選擇將行政糾紛用司法方式解決的逐漸增多，行政審判必然要逐步形成以實質(zhì)性解決行政爭議為導向。從一定程度上，行政訴訟逐漸變成官民糾紛的“監(jiān)測器”。行政機關法定代表人出現(xiàn)在庭審中，原告會感到被尊重，避免了不必要的誤解和抵觸，為實質(zhì)性解決糾紛提供了更大的可能性。同時，在庭審過程中可以讓法定代表人充分認識到工作中的短板，可以使雙方明確了解此類案件的法律界限和處理方式，讓行政機關和相對人都能夠依據(jù)法院的判決有意識地調(diào)整自己的行為。因此，該制度使更多的行政爭議能夠在官與民的直接交鋒中得到妥善化解，盡可能降低行政相對人的維權成本，高效化解社會矛盾，并能夠節(jié)約有限的司法資源。

（四）有利于推廣法治精神，構建法治社會

法治型政府是法治社會構建的重點內(nèi)容?？梢栽O想，如果一個行政機關在行政訴訟中不積極派員參加，怎么能體現(xiàn)其對法律法規(guī)的尊重和敬畏？在老百姓“信訪不信法”的現(xiàn)實中，行政機關法定代表人出庭制度可以向社會傳達國家治理靠法治的理念。該制度確立的意義不僅僅是為了單純的訴訟，他的意義在于通過樹立政府官員對法律的敬畏、踐行法治的實踐，來起到引領全社會尊重法律的效果。

二、存在問題

《行政訴訟法》修改后兩年來有了新變化，行政法人代表應訴案件數(shù)量劇增，解決了一系列行政糾紛，該制度取得了明顯的效果，強化了行政機關負責人的訴訟意識和法治觀念，但是，也必須看到，行政機關法定代表人出庭制度在實施中還面臨一些問題。

（一）法律知識的掌握相對欠缺

大多出庭應訴的是行政機關負責人，也就是具體行政行為的執(zhí)行人員，他們都有較高的業(yè)務素質(zhì)，專業(yè)知識儲備優(yōu)良，但在工作中缺乏對法律知識的學習和補充，導致一些觀點不能準確表達，這已經(jīng)成為了一大現(xiàn)實問題。

（二）濫用委托權利

從《行政訴訟法》規(guī)定可以看出，行政訴訟出庭應訴應當是以行政機關負責人出庭為原則，當然負責人包括正職和副職，但應當以行政正職出庭為主，但在一些行政機關正職卻總是以工作忙為借口，濫用委托的權利，委托分管的副職出面。也有些負責人會以“不能出庭時，應當委托相應的工作人員出庭”的例外規(guī)定為由，隨意委托其他工作人員出庭。

（三）出庭形式化

實踐中，行政機關法定代表人一般沒有直接承辦涉案行政行為，對涉及相關法律及訴訟程序不清楚，庭審前沒做好準備，又因沒有庭審的應對經(jīng)驗，開庭時只出庭不出聲，或者僅僅只是照著宣讀答辯狀，實際上并沒有參與案件的審理或者協(xié)調(diào)過程，不能與相對人有效對話，這樣會加重相對人的不滿。而舉證責任和辯論等的關鍵環(huán)節(jié)是由法制科室人員或律師處理，“走過場”和“重形式”的意味較濃，從而出庭的實際意義小于象征意義，效果不佳。

三、產(chǎn)生的原因

行政機關作為行政訴訟的被告出庭應訴乃平常之事，但部分行政機關仍不愿意被起訴，其法定代表人更對出庭應訴遠而避之，這與現(xiàn)代法治的要求完全不符。出現(xiàn)這種狀況既有主觀因素也有客觀因素：

（一） “官本位”意識仍然存在

受我國傳統(tǒng)法律文化和陳舊的倫理精神的滲透，古代用“法律”的方式將貴族、官僚的等級特權合法化，許多不平等的被視為天經(jīng)地義，已經(jīng)在大眾的思想固化，體現(xiàn)在社會生活的每個方面，導致部分領導干部至今權力（官）本位思想仍比較嚴重，這違背了現(xiàn)代法治精神。受幾千年來“官貴民賤”的意識的影響，一直處于劣勢地位的老百姓養(yǎng)成了“民不與官斗”的奴性心理， 有“屈死不告官”的觀念影響。加之許多領導干部欠缺法治思想，不屑與老百姓坐在一起，對法律沒有心存敬畏。

（二）缺乏法律面前人人平等的意識

平等是社會主義法律的基本屬性。法治下的平等要求所有人平等地享有權利和獲得法律保護，依法接受法律追究，并堅決反對法律之外的特權。但現(xiàn)在仍然有很多的行政機關法定代表人仍然存在不平等的思想觀念，依然沒有把自己的位置擺好，總認為跟普通老百姓相比，他們的地位是不一樣的。

（三） 法治觀念淡薄，法律素養(yǎng)不高

一部分領導仍然習慣于行政命令，他們不習慣運用法律的方法解決問題，缺少對司法和法律的尊重，收到起訴書后，置之不理，只是安排法制科工作人員或者委托律師代理出庭應訴。特別是有些比法院的行政級別高的行政機關，對法院與行政機關的關系認識錯誤，認為他們的權力自然比法院大，因此對法院的傳喚不以為然，不把人民法院審判權放在眼里，有些領導甚至認為行政審判是對行政權力的弱化，給行政工作添麻煩，從而對行政審判存在不滿甚至怨恨。

（四）存在畏訟心理

在中國的古代社會，賤訟、厭訟和畏訟是官府、文人士大夫和普通百姓的共同心理，人們都十分蔑視和反感甚至憎恨訴訟活動，以致厭訟心理成為古代社會一種普遍的、民族的傳統(tǒng)心理。至今，很多官員和老百姓仍然是存在這樣的心理。現(xiàn)實中，有的行政機關法定代表人往往認為自己不是法律工作者，沒有必要熟悉法律知識，導致出庭應訴把握性不大，所以不愿意出庭；有很多行政機關的行政執(zhí)法水平不高，所以大部分的法定代表人都比較怕出庭當被告；一些領導干部缺乏更新法律知識的主動，怕與老百姓面對面地辯論爭訟，害怕法庭上說錯話，或者對行政訴訟的意義認識不夠，認為與其讓人當庭駁倒敗訴，最好不去或派其他工作人員或律師出庭處理。

四、解決路徑

（一） 轉變思維習慣，牢固樹立法治觀念，逐步形成法治意識

可以說“行政首長出庭應訴”只是為完善“民告官”的第一步，“出庭”還要“出聲”，“見官”更需“見效”。只有官本位思維徹底被政府官員摒棄，真正樹立法治觀念，真正轉變思維習慣才能達到該制度的預設效果。

（二）保持不斷學習的心態(tài)

在這個相信“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”的時代，領導干部更應該加強學習，應該把學習作為一種追求、一種喜愛、一種健康的生活形式，做到勤學喜學。要領先學，精湛學，先做到“知法”，再帶頭“守法”。自覺將法律知識的學習成為更新學習的重要部分，及時掌握必要的法律知識，并自覺運用法律規(guī)范個人的行為規(guī)范。在學習的過程中，除了相關法律法規(guī)的學習，尤其是與自身崗位職責相關的法律法規(guī)，還需注意關注當前法學最新成果和前沿法律問題的發(fā)展趨勢，以更好地啟發(fā)法治思維，使其認知法治的真正內(nèi)涵，這樣才能制定出好的決策，解決實際難題。

（三）需要相關部門及機構密切配合

行政機關的法定代表人出庭應訴時，需要各級政府和部門的法制機構做好相關的服務工作，幫助查找相關法條及司法解釋，做好參謀助手，并對法定代表人出庭應訴制度的實施進行認真、系統(tǒng)的調(diào)查研究，提出實用的改進意見和建議。

（四）健全對行政機關法定代表人出庭應訴的監(jiān)督機制

健全監(jiān)督機制，把行政訴訟監(jiān)督轉換為依法行政的推動力量，為建成法治政府服務。應考慮將行政機關法定代表人出庭應訴作為崗位目標考核法人重要內(nèi)容，納入政府的督查范疇。根據(jù)該項制度實施情況給予適當獎懲，對執(zhí)行特別差的要通報批評，特別是對法定代表人給予相應的處罰；對于行政首長必須出庭應訴的有重大影響的、爭議時間長的、涉及面廣的案件，而拒絕出庭的，法院可向同級監(jiān)察、組織人事部門提出司法建議。法院可以通過白皮書等方式，對行政審判情況做定期通報，用提高負責人出庭應訴比例等方式促進依法行政。

（五）細化出庭應訴情形，完善相關考評機制

對行政機關法定代表人出庭應訴的情形進行細化和完善，具有較高的操作性。適當提高考核分值比例，對下級部門的考核分數(shù)最終體現(xiàn)在上一級部門或行政首長的考核分值上，考核結果與獎金、政績、問責等掛鉤，與經(jīng)濟利益和晉職升遷相聯(lián)系，用外部制約機制對行政機關法定代表人出庭應訴制度真正落到實處。

五、結語

一定程度上，行政機關法定代表人是否出庭可以反映地方行政機關對群眾利益的重視和對法院的尊重。從本質(zhì)上講，法定代表人出庭應訴制度通過國家的設定，促進行政機關依法行政水平的提高，進而達到保護行政相對人合法權益的根本目的，并最終實現(xiàn)建成法治政府的目標。

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