探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

摘 要：建立宅基地退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地高效利用、節(jié)約集約利用土地資源的必然要求。農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是提高土地利用效率，保證耕地占補(bǔ)平衡，增加耕地總量，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的重要措施。合理的閑置宅基地退出機(jī)制的建立，有利于改善農(nóng)民生活居住環(huán)境，有利于農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，有利于把不適合居住環(huán)境的村莊進(jìn)行易地搬遷，有利于把大量閑置的宅基地集約利用，通過(guò)增減掛鉤的方式用于其它用地建設(shè)發(fā)展。有利于通過(guò)占補(bǔ)平衡的方式增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)民在這一過(guò)程中通過(guò)就業(yè)提高收入水平，有助于農(nóng)民脫貧致富，補(bǔ)齊貧困短板，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。探索在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上的宅基地退出改革舉措，對(duì)加快農(nóng)民致富步伐，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)有積極的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：探索 宅基地 退出 機(jī)制

一、完善宅基地退出機(jī)制的必要性

2017年中央一號(hào)文件指出：“加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償?！闭赝顺鰴C(jī)制主要集中在宅基地退出的必要性，退出的難題，退出的模式和影響因素以及退出機(jī)制設(shè)計(jì)和退出補(bǔ)償研究方案等方面。加快農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立對(duì)于緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張的矛盾，保護(hù)耕地，提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活生態(tài)空間，提高土地利用效率等方面至關(guān)重要。建立農(nóng)戶宅基地退出機(jī)制有利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供應(yīng)，有利于城鎮(zhèn)化水平的穩(wěn)步提高，有利于農(nóng)村剩余人口轉(zhuǎn)移，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，有利于農(nóng)民脫貧致富，有利于加快農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的步伐。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，將會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民到城鎮(zhèn)工作和居住，大量的農(nóng)戶外出務(wù)工在改變社會(huì)的同時(shí)，也使土地利用出現(xiàn)了對(duì)比性的變化，城市地區(qū)不斷增加的土地需求以高質(zhì)量的耕地為代價(jià)，農(nóng)村地區(qū)居住用地面積總量的增加和大量“空心村”的出現(xiàn)。農(nóng)村宅基地閑置或低效利用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，根據(jù)中國(guó)科學(xué)院的研究測(cè)算，中國(guó)空心村土地整治增地潛力約為1.14億畝，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的遠(yuǎn)景潛力高達(dá)1.49億畝。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，2016年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為57.35%，大量農(nóng)民涌入城市不僅沒(méi)有騰退出農(nóng)村建設(shè)用地，相反全國(guó)建設(shè)用地緊張，農(nóng)村居住點(diǎn)無(wú)序擴(kuò)張和農(nóng)村建設(shè)用地粗放經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題越來(lái)越突出，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)農(nóng)村宅基地15%—20%處于閑置狀態(tài)，浙江省部分地區(qū)閑置率高達(dá)60%以上。據(jù)河南十三五規(guī)劃目標(biāo)顯示，未來(lái)幾年，河南省將全力推動(dòng)具備條件有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家落戶城鎮(zhèn)。據(jù)測(cè)算，河南省每年約新增180萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，如果這些人愿意退出宅基地，那么河南每年將有近5萬(wàn)公頃宅基地可以退出，這說(shuō)明，農(nóng)村宅基地退出潛力巨大。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在 2012年度發(fā)布的《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告農(nóng)村空心化及其整治策略》一書中提到，分批循序漸進(jìn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的情況下，通過(guò)建立科學(xué)的宅基地退出與盤活機(jī)制、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制，那么全國(guó)可以實(shí)現(xiàn)綜合整治的潛在土地可以達(dá)到757.89萬(wàn)公頃。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化不斷深化的情形下，宅基地退出成功與否直接關(guān)系到城市建設(shè)用地短缺和農(nóng)村宅基地閑置兩者之間的矛盾能否解決。

二、建立宅基地退出機(jī)制面臨的問(wèn)題

引導(dǎo)農(nóng)民自愿有序退出空閑宅基地對(duì)于提高農(nóng)村土地利用效率，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，據(jù)農(nóng)村的調(diào)查結(jié)果顯示，具備退地條件的農(nóng)戶越來(lái)越多，但愿意退出的較少。究其原因，宅基地使用權(quán)制度承載的復(fù)雜功能形成外部障礙，無(wú)償取得與無(wú)期限使用導(dǎo)致農(nóng)戶退地缺乏外在壓力，低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償抑制了農(nóng)戶退地的內(nèi)在動(dòng)力，退出機(jī)制缺失對(duì)農(nóng)戶退地造成現(xiàn)實(shí)困難。破除農(nóng)民退地的外部障礙，提高農(nóng)民退地的積極性，通過(guò)完善宅基地使用權(quán)制度和建構(gòu)合理的宅基地退出機(jī)制，為宅基地退出提供制度約束和可行路徑。農(nóng)村宅基地退出的根本目的是為了集約、節(jié)約使用土地，加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理和利用。目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出面臨著管理制度的滯后與虛置、運(yùn)行程序的繁雜與低效、處置監(jiān)督的缺失與無(wú)序、權(quán)益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等方面的困境和障礙，需要對(duì)這些困境和障礙進(jìn)行客觀深入的分析。

從管理體制的角度看，農(nóng)村宅基地與房屋建設(shè)規(guī)劃和行政監(jiān)管存在缺失，主要表現(xiàn)為，審批力度不夠嚴(yán)格，對(duì)新增宅基地的審批未充分考慮農(nóng)民剛性需求；沒(méi)有制定宅基地收回程序、責(zé)任主體及補(bǔ)償?shù)?；退出機(jī)制審查不足，對(duì)已故房主和一戶多宅的審查力度不夠；村莊規(guī)劃的缺失導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)無(wú)序發(fā)展現(xiàn)象十分嚴(yán)重。退出宅基地的利用與收益分配不明確也是阻礙宅基地退出的關(guān)鍵因素。一方面，退出的宅基地利用規(guī)定不全面。政府為了獲得更多的補(bǔ)償資金，會(huì)將退出后的宅基地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，以保證退出宅基地用戶的補(bǔ)償資金，這樣可以獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益但與此同時(shí)可能不利于耕地的保護(hù)。另一方面，退出宅基地的收益分配比較模糊。當(dāng)退出的宅基地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，隨著城市與工業(yè)的快速發(fā)展，這部分建設(shè)能夠創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這些巨大的經(jīng)濟(jì)效益都被政府與開(kāi)發(fā)商所獲得，農(nóng)戶僅僅獲得小部分的補(bǔ)償，這也是農(nóng)戶不愿意退出宅基地的關(guān)鍵所在。

三、探索宅基地退出機(jī)制的實(shí)踐與思考

宅基地退出機(jī)制是以宅基地退出行為為核心的整套機(jī)制。既包括以宅基地為中心的退出機(jī)制，也包括確保宅基地退出行為順利實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)償和保障機(jī)制，主要是在于推動(dòng)宅基地退出行為順利實(shí)現(xiàn)，提高土地利用效率，保證耕地占補(bǔ)平衡，增加耕地總量，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用農(nóng)村空閑農(nóng)房和宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。對(duì)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行充分論證，因地制宜的制定適合本地宅基地退出的制度，在充分做好農(nóng)民思想政治工作和宣傳制度的同時(shí)，循序漸進(jìn)的推進(jìn)宅基地退出行為。

宅基地制度的建立是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)利，充分體現(xiàn)了福利性與社會(huì)保障性的特點(diǎn)。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，城市化進(jìn)程也不斷加快，農(nóng)村中土地資源閑置浪費(fèi)情況嚴(yán)重與城市發(fā)展過(guò)程中不斷增強(qiáng)的用地需求形成矛盾。現(xiàn)有的宅基地退出機(jī)制面臨諸多問(wèn)題，且有的根本無(wú)法正常實(shí)施，導(dǎo)致宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)有效退出，土地資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，因此，需要從制度層面來(lái)完善宅基地制度，探索宅基地資源的有效退出機(jī)制，解決宅基地閑置浪費(fèi)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)民增收。

四、完善宅基地退出機(jī)制的舉措

要構(gòu)建完善的宅基地退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地順利的退出，離不開(kāi)完善的社會(huì)保障機(jī)制。從宅基地制度設(shè)計(jì)本身來(lái)講，宅基地的立法考量是出于對(duì)農(nóng)民居住條件的保障，讓他們有最基本的居住條件。雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們更注重宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，但是宅基地本身的福利性與保障性還是不能忽視。因此，為保證宅基地退出順利實(shí)現(xiàn)，健全的社會(huì)保障機(jī)制比不可少。健全社會(huì)保障機(jī)制需要從改革戶籍制度開(kāi)始，逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。之所以需要改革戶籍制度，是因?yàn)閼艏贫扰c公共服務(wù)和社會(huì)福利掛鉤。因此，改革戶籍制度是完善社會(huì)保障機(jī)制的一個(gè)重要方面。雖然我們?nèi)嫔罨母镆呀?jīng)明確了戶籍改革，但是有的農(nóng)民退出宅基地后就到城市務(wù)工或者定居，長(zhǎng)時(shí)間留在城市里面，他們要想享有與城市居民同樣的社會(huì)保障待遇，就需要通過(guò)改革戶籍制度這一途徑來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，尤其是子女在城市上學(xué)的入學(xué)更是牽動(dòng)著每位進(jìn)城務(wù)工父母的心。

宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)卻具有類似所有權(quán)的特征，例如在行使期限上沒(méi)有限制，這也成為農(nóng)民多占宅基地的一個(gè)原因。但是，宅基地?zé)o期限使用會(huì)對(duì)宅基地使用的公平性帶來(lái)不良影響。因此，建立宅基地有期使用制度是有必要的。建立宅基地有期使用制度，可以保障宅基地使用的公平，解決宅基地使用過(guò)程中所激發(fā)起來(lái)的矛盾。國(guó)務(wù)院在 2015 年就出臺(tái)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中就提到要探索宅基地有償使用制度。因此，如何構(gòu)建具體的宅基地有償使用制度成為研究的目標(biāo)，有償使用制度是針對(duì)超標(biāo)占用宅基地或非法獲取宅基地而建立的，探索推行宅基地有償使用制度的目的在于增加農(nóng)民保留宅基地的成本，使宅基地預(yù)期成本高于預(yù)期收益，給農(nóng)民形成經(jīng)濟(jì)壓力，從而推動(dòng)宅基地推出。在設(shè)計(jì)宅基地有償使用制度上，我們也要認(rèn)真考慮。

2017中央一號(hào)文件規(guī)定：“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。鼓勵(lì)地方開(kāi)展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力?！碧剿鹘⒄赝顺鲅a(bǔ)償機(jī)制，嘗試推進(jìn)宅基地退出的可行路徑。建立農(nóng)村宅基地退出平臺(tái)，設(shè)立宅基地退出補(bǔ)償專項(xiàng)基金。首先，探索建立農(nóng)村宅基地退出收購(gòu)儲(chǔ)備制度。可以由政府設(shè)立具有儲(chǔ)備、融資、管理等職能的農(nóng)村宅基地退出收儲(chǔ)中心，對(duì)農(nóng)戶退出的宅基地進(jìn)行收購(gòu)、儲(chǔ)備、復(fù)墾和指標(biāo)置換。其次，為了彌補(bǔ)政府主導(dǎo)實(shí)施的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金的不足的問(wèn)題，可按照“政府+社會(huì)資本”的投資模式設(shè)立宅基地退出補(bǔ)償專項(xiàng)基金，同時(shí)與農(nóng)村宅基地退出收儲(chǔ)中心相結(jié)合，由農(nóng)村宅基地退出收儲(chǔ)中心統(tǒng)一運(yùn)作，確保資金落實(shí)到位。建立多元化的宅基地退出補(bǔ)償方式，一是對(duì)于退出宅基地又自愿不再申請(qǐng)新的宅基地但仍選擇在農(nóng)村生活居住的農(nóng)戶可以實(shí)行農(nóng)村住房實(shí)物補(bǔ)償，也就是產(chǎn)權(quán)置換，政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)置換房。二是針對(duì)具有一定經(jīng)濟(jì)條件且已在城鎮(zhèn)就業(yè)安居的農(nóng)戶或有意向進(jìn)城購(gòu)房安居的農(nóng)戶，實(shí)行一次性貨幣補(bǔ)償。三是針對(duì)不愿意接受一次性補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶，可以將退出的宅基地按照一定面積標(biāo)準(zhǔn)折成宅基地股權(quán)，以股份的形式量化成農(nóng)村集體資產(chǎn)，參與農(nóng)村集體股份合作經(jīng)營(yíng)，并投入到農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)中，農(nóng)戶可按股份享受集體建設(shè)用地收益分紅，具體入股標(biāo)準(zhǔn)可以由農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定。農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括對(duì)地和房?jī)蓚€(gè)部分的補(bǔ)償，首先，宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按照宅基地使用權(quán)面積進(jìn)行農(nóng)村住房實(shí)物補(bǔ)償或城鎮(zhèn)購(gòu)房貨幣補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮宅基地區(qū)位等因素影響，參考征地區(qū)片價(jià)格，預(yù)期收益，地域差異性等多因素加以確定。同時(shí)，政府應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)制，研究和制定合理的宅基地價(jià)格評(píng)估體系，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)每一宗宅基地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算和評(píng)估。其次，房屋（包括附屬物）的拆除根據(jù)不同結(jié)構(gòu)的房屋重置價(jià)格來(lái)確定，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)由政府委托具有房屋評(píng)估資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，對(duì)農(nóng)民的舊房及附屬設(shè)施進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償。

作者簡(jiǎn)介

王果，1986年生，男，回族，中共南陽(yáng)市委黨校，助教，河南省方城縣，碩士，科學(xué)社會(huì)主義和中國(guó)特色社會(huì)主義理論方面的研究。