基于公共服務(wù)設(shè)施評(píng)價(jià)的城市更新空間布局研究
——以深圳為例

文｜深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心 譚艷霞

1、引言

隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面實(shí)施，深圳率先探索了深度城市化，針對(duì)性地在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等領(lǐng)域著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)外來(lái)人口快速進(jìn)入深圳，并逐步從“流動(dòng)”轉(zhuǎn)向“定居”，對(duì)城市公共服務(wù)設(shè)施的需求日益增加，致使部分公共服務(wù)的供給水平不足或結(jié)構(gòu)性矛盾的問(wèn)題日益凸顯：人均醫(yī)療設(shè)施資源明顯偏低；公辦學(xué)位存在供需矛盾，尤其是義務(wù)教育階段學(xué)位壓力突出。

同時(shí)，深圳市面臨著土地資源難以為繼，城市建成區(qū)面積已經(jīng)超過(guò)行政區(qū)面積的50%的警戒線，基于生態(tài)有限承載力的深圳空間拓展已到“天花板”。城市更新已經(jīng)取代新增建設(shè)用地成為土地供應(yīng)的主要來(lái)源。完善公共設(shè)施作為城市更新的主要目標(biāo)之一，通過(guò)客觀的評(píng)價(jià)現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)情況，合理的預(yù)測(cè)未來(lái)公共服務(wù)設(shè)施需求，引導(dǎo)城市更新的合理布局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的合理均衡布局，顯得尤為關(guān)鍵。

因此本文在深圳市公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，基于第六次人口普查數(shù)據(jù)，結(jié)合不同人口對(duì)公共服務(wù)的差異性需求，預(yù)測(cè)未來(lái)公共服務(wù)設(shè)施需求大幅增長(zhǎng)地區(qū)，運(yùn)用空間疊加分析的手段，分析深圳市亟需完善公共服務(wù)設(shè)施地區(qū)，作為未來(lái)城市更新的重點(diǎn)地區(qū)，引導(dǎo)城市更新項(xiàng)目向此類(lèi)地區(qū)集聚。

2、研究對(duì)象界定

2.1 城市更新

本文的城市更新是指對(duì)存在城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善；環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實(shí)施等情形的舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等進(jìn)行拆除重建的活動(dòng)。

2.2 公共服務(wù)設(shè)施

公共服務(wù)設(shè)施按照使用功能分為管理服務(wù)設(shè)施、文化娛樂(lè)設(shè)施、體育設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和社會(huì)福利設(shè)施六類(lèi)，按照市級(jí)、區(qū)級(jí)和社區(qū)級(jí)三級(jí)配置。結(jié)合深圳市現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施的主要矛盾和問(wèn)題，及城市更新項(xiàng)目配建公共配套設(shè)施主要類(lèi)型，本文所指的公共服務(wù)設(shè)施為幼兒園、小學(xué)、初中、社區(qū)健康服務(wù)中心。

3、研究?jī)?nèi)容

本文所需的幼兒園、小學(xué)、初中的學(xué)生數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)，及社區(qū)健康服務(wù)中心的空間數(shù)據(jù)來(lái)源于《深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)施臺(tái)賬》，數(shù)據(jù)截至2011年底。所需的人口數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《深圳市2010年全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)》。

3.1 公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀

公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀主要從服務(wù)范圍和服務(wù)壓力兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。學(xué)校規(guī)劃的基本原則是將學(xué)校設(shè)置在居住區(qū)中心，以保障絕大部分學(xué)生能就近入學(xué)，學(xué)生年齡越小，對(duì)就近入學(xué)的要求越高，服務(wù)半徑越小。對(duì)于幼兒園服務(wù)區(qū)分析采用服務(wù)半徑的方法，服務(wù)半徑為300米，小學(xué)和初中服務(wù)區(qū)的分析，主要采用服務(wù)半徑和學(xué)區(qū)相結(jié)合的方法，其中服務(wù)半徑分別為500米和1000米。社康中心的規(guī)模、設(shè)施、技術(shù)水平差異較小，患者選擇社康中心主要遵循就近原則，針對(duì)這種特點(diǎn)，采用泰森多邊形分析方法確定服務(wù)區(qū)。

幼兒園、小學(xué)和初中的服務(wù)壓力主要通過(guò)班均學(xué)生數(shù)來(lái)體現(xiàn)，根據(jù)教育行政主管部門(mén)和學(xué)校對(duì)服務(wù)壓力的判斷經(jīng)驗(yàn)，班均學(xué)生數(shù)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)班學(xué)生數(shù)10%以?xún)?nèi)為合理范圍；班均學(xué)生數(shù)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)班學(xué)生數(shù)10%～20%為有壓力；班均學(xué)生數(shù)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)班學(xué)生數(shù)20%以上為壓力較大。社區(qū)健康服務(wù)中心的服務(wù)壓力采用服務(wù)人口規(guī)模作為指標(biāo)。

（1）幼兒園現(xiàn)狀

由于小學(xué)英語(yǔ)教師的工作任務(wù)繁重，為了將作業(yè)及時(shí)有效地進(jìn)行評(píng)價(jià)，教師可以采用以師生、生生、家長(zhǎng)和學(xué)生自評(píng)的多元化的作業(yè)評(píng)價(jià)方式。鼓勵(lì)學(xué)生進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，這也是學(xué)生自我反思過(guò)程，它可以幫助學(xué)生正確認(rèn)識(shí)自己的不足，幫助學(xué)生根據(jù)作業(yè)的難易度了解自己的學(xué)習(xí)水平和差距，從而及時(shí)修正。家長(zhǎng)參與的作業(yè)評(píng)價(jià)也是很好的方式，我們應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)學(xué)生家長(zhǎng)的積極性，讓他們也參與到學(xué)生的作業(yè)評(píng)價(jià)中。這樣不但可以讓家長(zhǎng)全面了解孩子的知識(shí)水平與學(xué)習(xí)情況，增強(qiáng)了教師、學(xué)生、家長(zhǎng)之間的互助性和互動(dòng)性?？梢越梃b（表4-1）進(jìn)行操作。

深圳市共有幼兒園1092所，總班數(shù)9526班。其中，非托班9134班，托班392班。非托班在園人數(shù)28.13萬(wàn)人，班均學(xué)生30.8人。原特區(qū)內(nèi)幼兒園300米服務(wù)半徑基本上覆蓋了所有的居住用地，但原特區(qū)外很多居住用地位于幼兒園300米服務(wù)半徑以外。班均學(xué)生在36人以上幼兒園112所，占幼兒園總數(shù)的12%。主要分布在寶安中心區(qū)、大勘、福田南、羅湖、布吉、荷坳、南聯(lián)等地區(qū)（見(jiàn)圖1）。

圖1 幼兒園現(xiàn)狀服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

（2）小學(xué)現(xiàn)狀

全市共有小學(xué)540所，13480班，在校小學(xué)生65.13萬(wàn)人，班均48.32人。有54所小學(xué)班均人數(shù)大于55人，占小學(xué)總數(shù)的10.2%。有385所小學(xué)的班均人數(shù)超過(guò)45人，占小學(xué)總數(shù)的71.3%。小學(xué)500米服務(wù)半徑未覆蓋所有居住用地。全市劃定了351個(gè)小學(xué)學(xué)區(qū)，其中班均人數(shù)超過(guò)54人的學(xué)區(qū)36個(gè)，班均人數(shù)超過(guò)50人的學(xué)區(qū)78個(gè)，主要分布在羅湖區(qū)和原特區(qū)外地區(qū)（見(jiàn)圖2）。

（3）初中現(xiàn)狀

全市共有初中286所，共6683班，在校初中學(xué)生24.57萬(wàn)人。全市初中班均36.8人；共有72所初中班均人數(shù)在50人以上，占初中總數(shù)的25.17%，其中8所學(xué)校班均人數(shù)在56人以上，僅占初中總數(shù)的2.8%。少部分居住用地未被1000米服務(wù)范圍覆蓋。全市劃定了154個(gè)初中學(xué)區(qū)，其中班均人數(shù)在60人以上的學(xué)區(qū)1個(gè)，班均人數(shù)在55人以上的學(xué)區(qū)3個(gè)，初中學(xué)位供應(yīng)總體上壓力不大（見(jiàn)圖3）。

（4）社區(qū)健康服務(wù)中心現(xiàn)狀

圖2 小學(xué)現(xiàn)狀服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

圖3 初中現(xiàn)狀服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

全市共有社區(qū)健康服務(wù)中心586處。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，原則上每1-2萬(wàn)人配置1處社康中心。但有320個(gè)社康中心服務(wù)人口規(guī)模超過(guò)2000 0人，占社康中心總數(shù)的54.6%； 167個(gè)社康中心服務(wù)人口規(guī)模超過(guò)30000人，占社康中心總數(shù)的28.5%；81個(gè)社康中心服務(wù)人口規(guī)模超過(guò)40000人，占社康中心總數(shù)的13.8%（見(jiàn)圖4）。

3.2 基于人口增長(zhǎng)的公共服務(wù)設(shè)施需求預(yù)測(cè)

幼兒園和社區(qū)健康服務(wù)中心雖然是城市更新配建公共設(shè)施的主要類(lèi)型，但是不需要通過(guò)獨(dú)立的公共管理和服務(wù)設(shè)施用地建設(shè)。深圳市幼兒園以民辦幼兒園為主，幼兒園所需場(chǎng)地主要通過(guò)租賃提供，社區(qū)健康服務(wù)中心所需空間也可以通過(guò)租賃住房的方式，城市更新不是幼兒園和社區(qū)健康服務(wù)中心的主要空間供應(yīng)手段。受限于現(xiàn)狀人口數(shù)據(jù)，本次主要預(yù)測(cè)2016年小學(xué)學(xué)位需求和2020年初中學(xué)位需求，

圖4 社區(qū)健康服務(wù)中心服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

圖5 2016年各社區(qū)小學(xué)學(xué)齡人口增長(zhǎng)趨勢(shì)圖

圖6 2020年各街道初中學(xué)齡人口增長(zhǎng)趨勢(shì)圖

根據(jù)推算，2016年小學(xué)適齡人口增長(zhǎng)的社區(qū)有130個(gè)，適齡人口增加約2萬(wàn)人，其中增加較快的社區(qū)有3個(gè)，適齡人口增加規(guī)模達(dá)到18班以上小學(xué)學(xué)位規(guī)模，分別位于羅湖區(qū)、南山區(qū)和龍華區(qū)（見(jiàn)圖5）。

隨著小學(xué)適齡人口升學(xué)，初中學(xué)位需求進(jìn)一步增加，2020年初中適齡人口增加的街道有50個(gè)，適齡人口增加約8.5萬(wàn)人，其中增加較快的有31個(gè)街道，適齡人口增加規(guī)模達(dá)到18班以上初中學(xué)位規(guī)模，分布于全市各區(qū)（見(jiàn)圖6）。

3.3 基于空間疊加分析的城市更新地區(qū)評(píng)價(jià)

在公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀和需求預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，基于小學(xué)、初中、社區(qū)健康服務(wù)中心服務(wù)分區(qū)，根據(jù)通過(guò)城市更新完善公共服務(wù)設(shè)施的需求迫切性和必要性對(duì)各服務(wù)分區(qū)進(jìn)行賦值，賦值從1分到7分，賦值越高表示對(duì)城市更新的迫切性和必要性越強(qiáng)，賦值越低表示不必要進(jìn)行城市更新，要素按相同權(quán)重進(jìn)行疊加分析，以此作為劃定城市更新地區(qū)的依據(jù)。幼兒園無(wú)法科學(xué)合理地劃定服務(wù)分區(qū)，且對(duì)城市更新的需求不強(qiáng)烈，不作為本次空間疊加分析的要素。

小學(xué)和初中現(xiàn)狀服務(wù)壓力較大的學(xué)區(qū)，迫切需要通過(guò)城市更新配建小學(xué)和初中，填補(bǔ)現(xiàn)狀的缺口，但學(xué)區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀缺口不一定達(dá)到一所18班以上學(xué)校的學(xué)位規(guī)模，因此按照現(xiàn)狀服務(wù)壓力對(duì)學(xué)區(qū)進(jìn)行梯度賦值，賦值從1分到3分。

表1 現(xiàn)狀小學(xué)和初中學(xué)區(qū)賦值

表2 小學(xué)和初中需求預(yù)測(cè)分區(qū)賦值

社區(qū)健康服務(wù)中心現(xiàn)狀服務(wù)人口超過(guò)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，迫切需要增加社康中心，城市更新只是手段之一，通過(guò)城市更新配建社康中心的必要性較弱。因此現(xiàn)狀服務(wù)人口超過(guò)2萬(wàn)人的分區(qū)賦值為1分，超過(guò)3萬(wàn)人的分區(qū)賦值為2分，超過(guò)4萬(wàn)人的分區(qū)賦值為3分。

預(yù)測(cè)小學(xué)和初中適齡人口增長(zhǎng)的分區(qū)，迫切需要優(yōu)先安排城市更新項(xiàng)目配建小學(xué)和初中滿(mǎn)足需求，宜按照學(xué)齡人口增長(zhǎng)規(guī)模賦值從1分到5分。

利用GIS將賦值后的各個(gè)圖層進(jìn)行疊加分析，基于公共服務(wù)設(shè)施評(píng)價(jià)，對(duì)全市城市更新的迫切性和必要性進(jìn)行分區(qū)分級(jí)。如圖7所示，顏色越深表示城市更新的迫切性和必要性越強(qiáng)，顏色越淺表示城市更新的迫切性和必要性越弱。

3.4 近期重點(diǎn)城市更新地區(qū)識(shí)別

根據(jù)賦值規(guī)則，城市更新迫切性和必要性分級(jí)示意圖中賦值大于等于7分的地區(qū)，均需要通過(guò)城市更新完善公共服務(wù)設(shè)施?；诔鞘懈聦?duì)象，考慮公共服務(wù)設(shè)施的布局應(yīng)符合用地條件、環(huán)境條件及設(shè)施的功能要求，結(jié)合規(guī)劃用地功能和路網(wǎng)。在城市更新迫切性和必要性分級(jí)中賦值大于等于7分的地區(qū)的基礎(chǔ)上，劃定至2020年深圳市的重點(diǎn)城市更新地區(qū)（見(jiàn)圖8）。

4、結(jié)論及展望

綜上筆者以深圳市為例，分析了幼兒園、小學(xué)、初中和社康中心的現(xiàn)狀和未來(lái)需求，并結(jié)合城市更新工作與公共服務(wù)設(shè)施供給的關(guān)系，運(yùn)用GIS空間疊加分析，通過(guò)分區(qū)賦值的方式對(duì)通過(guò)城市更新完善公共服務(wù)設(shè)施的緊迫性和必要性進(jìn)行了量化分析，合理地引導(dǎo)了近期重點(diǎn)城市更新地區(qū)布局，為后續(xù)城市更新單元計(jì)劃申報(bào)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制提供了重要的指導(dǎo)意義，為法定圖則的實(shí)施及修編提供了參考依據(jù)。

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)當(dāng)前的主要矛盾變成了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，城市在未來(lái)發(fā)展中更加注重基本公共服務(wù)均等化，土地資源管理在盤(pán)活存量和提升質(zhì)量方面提出更高的要求。另外，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和智慧城市的建設(shè)，城市規(guī)劃所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)將更加完善和準(zhǔn)確，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的管理和運(yùn)行愈發(fā)精細(xì)化，基于大數(shù)據(jù)的公共服務(wù)設(shè)施評(píng)價(jià)和城市更新空間引導(dǎo)將成為重要研究領(lǐng)域，為城市的存量?jī)?yōu)化提供更科學(xué)的指導(dǎo)。

圖7 深圳市城市更新迫切性和必要性分級(jí)示意圖

圖8 深圳市近期重點(diǎn)城市更新地區(qū)分布圖