自然資源離任審計(jì)研究探索

【摘要】自改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但在發(fā)展過程中也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。黨的十八屆三中全會(huì)提出編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，其目的在于改變原有高消耗、粗放型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰匀毁Y源資產(chǎn)衡量的“綠色政績觀”，有利于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，推動(dòng)自然資源開發(fā)利用更加注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。本文通過對自然資源離任審計(jì)的概述，試點(diǎn)城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)梳理研究以及對自然資源資源離任審計(jì)實(shí)行難度，表示自然資源離任審計(jì)開展的重要性和必要意義。

【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì) 環(huán)境保護(hù)

一、自然資源離任審計(jì)的概述

自然資源離任審計(jì)，是指國家審計(jì)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境開發(fā)利用、資源環(huán)境污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其效果進(jìn)行的監(jiān)督、評價(jià)和鑒證工作，并對其在資源環(huán)境活動(dòng)中承擔(dān)的管理責(zé)任履行情況進(jìn)行評價(jià)和鑒定[1]。中國以占世界7%的土地、9%的耕地、6%的水資源、4%的森林承載了22%的人口，要想實(shí)行可持續(xù)發(fā)展道路，迫切要求轉(zhuǎn)變高能耗、高污染的粗放管理。我國領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、重大經(jīng)濟(jì)決策、改革創(chuàng)新、廉政建設(shè)等方面，政績考核主要圍繞GDP、財(cái)政收支、就業(yè)水平等，沒有考慮到高GDP背后付出的自然資源環(huán)境成本。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源的重要審計(jì)證據(jù)來源，量化自然資源資產(chǎn)和權(quán)益，提供了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和財(cái)政收入增長相配比的自然資源變化情況數(shù)據(jù)，有助于完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)，樹立正確的績效觀，警示領(lǐng)導(dǎo)干部不顧資源消耗和環(huán)境破壞引入高污染企業(yè)的行為，同時(shí)為政府績效評價(jià)體系建設(shè)提供重要依據(jù)，推動(dòng)和完善政府績效管理，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的統(tǒng)一[2]。

二、自然資源離任審計(jì)理論

自然資源離任審計(jì)的總體目標(biāo)是通過開展自然資源離任審計(jì)，對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在地區(qū)主要自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化情況進(jìn)行調(diào)查，確定所管轄地區(qū)的自然資源增減變化，是否依法進(jìn)行自然資源的利用和保護(hù)等，評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，根據(jù)審計(jì)結(jié)果指出管理上的不足并提出政策性的意見和建議[3]。

目前自然資源離任審計(jì)主體僅限于政府審計(jì)機(jī)關(guān)；根據(jù)文件要求，審計(jì)客體為被審計(jì)地區(qū)履行自然資源資產(chǎn)責(zé)任并依法接受政府審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的相關(guān)單位及領(lǐng)導(dǎo)，中辦、國辦印發(fā)的《自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》明確審計(jì)對象主要是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，包括：市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源行政管理部門負(fù)責(zé)人，主要包括國土資源、水資源、地質(zhì)、林業(yè)、海洋漁業(yè)等；資產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)的有關(guān)單位。

自然資源離任審計(jì)的內(nèi)容包括自然資源資金管理和使用情況，自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用情況，并通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審查自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)效益。重點(diǎn)審查領(lǐng)域有：第一，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)緊密相關(guān)的資源，如森林資源、土地資源、礦產(chǎn)資源；第二，加強(qiáng)戰(zhàn)略性資源審計(jì)，如石油、天然氣；第三，空氣污染、水污染較嚴(yán)重的地區(qū)。[4]自然資源離任審計(jì)方法較多使用的有文件檢查法、抽查和案例研究、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析和文獻(xiàn)檢索、實(shí)地調(diào)查法等。

自然資源離任審計(jì)結(jié)果及應(yīng)用：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)結(jié)果包括審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果報(bào)告。審計(jì)結(jié)果報(bào)告重點(diǎn)反映被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)責(zé)任的主要情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題和責(zé)任認(rèn)定、審計(jì)處理方式和建議。審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用有披露、問責(zé)、整改三個(gè)階段：一是披露：審計(jì)部門發(fā)布審計(jì)報(bào)告和結(jié)果公告，對問題進(jìn)行公示并通過新聞媒體發(fā)布審計(jì)結(jié)果；二是問責(zé)：紀(jì)檢監(jiān)察部門對存在違法違規(guī)行為的相關(guān)責(zé)任人追究責(zé)任，組織部門依法進(jìn)行處理；三是整改：發(fā)改委根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，環(huán)保部門對問題進(jìn)行整改[5]。

三、部分試點(diǎn)城市實(shí)踐情況

貴州省赤水市和荔波縣，是全國首個(gè)由省級審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)，從自然資源權(quán)屬出發(fā)，考察自然資源開發(fā)、利用和資金管理等多方面，并提出審計(jì)建議；四川省綿陽市環(huán)保局開展的自然資源離任審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容涵蓋生態(tài)空間、生態(tài)環(huán)境等6個(gè)方面共32項(xiàng)具體的評估指標(biāo)，利用生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制，出臺(tái)了《縣市區(qū)黨政主要責(zé)任人離任生態(tài)環(huán)境審計(jì)評估試點(diǎn)指標(biāo)體系》，并建立了評估標(biāo)準(zhǔn)和分值，提出結(jié)論和改進(jìn)意見；內(nèi)蒙古審計(jì)廳出臺(tái)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》，以呼倫貝爾市和赤峰市為試點(diǎn)，編制森林、草原、濕地、土地、礦產(chǎn)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，同時(shí)完成了林地自然資源資產(chǎn)試算；福建省選擇福州和寧德的福鼎市開展資源資產(chǎn)離任審計(jì)，從國土資源、森林資源、水資源、海域資源、海域資源和環(huán)境保護(hù)方面開展審計(jì)；深圳寶安區(qū)、大鵬新區(qū)以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為量化依據(jù)，審計(jì)自然資源資產(chǎn)造成破壞、毀損、污染、浪費(fèi)的行為，自然資源審查成為干部調(diào)任、降職、退休審計(jì)重要內(nèi)容；湖南省審計(jì)廳主要審查生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、耕地保護(hù)和國土征用責(zé)任、礦產(chǎn)資源開發(fā)責(zé)任等，對發(fā)現(xiàn)的重大資源浪費(fèi)和環(huán)境損害問題嚴(yán)重者實(shí)施終身責(zé)任制。

四、開展自然離任審計(jì)存在的困難

（一）自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估難

根據(jù)自然資源保護(hù)和管控現(xiàn)實(shí)需要，我國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算內(nèi)容主要包括：土地資源、林木資源、水資源、煤炭、石油、海洋、野生動(dòng)物等。目前自然資源的價(jià)值多為實(shí)物量與價(jià)值量相結(jié)合的計(jì)量方式，實(shí)物量以《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國水資源公報(bào)》、《中國林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國環(huán)境年鑒》、《中國礦業(yè)年鑒》為主要數(shù)據(jù)來源，但自然資源價(jià)值量的核算包括自然資源資產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，有實(shí)際市場法、替代市場法、模擬市場法等多種計(jì)量方法，并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，對資源的統(tǒng)計(jì)口徑也存在偏差和斷層的情況。此外我國地域?qū)拸V，自然資源種類多樣，自然資源由多部門分別管理，如土地局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、漁業(yè)局等，管理部門的分散性直接導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在地域標(biāo)準(zhǔn)的差異，并且地方政府與職能部門之間產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)劃分不清，導(dǎo)致數(shù)據(jù)整合的難度加大，降低了數(shù)據(jù)取得的時(shí)效性和準(zhǔn)確度。

（二）對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任考評制度不完善

目前對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的開發(fā)、保護(hù)、利用責(zé)任尚不明確，對于生態(tài)建設(shè)考評的標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任的劃分及追究還沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。我國對領(lǐng)導(dǎo)干部采用“先離任，后審計(jì)”的方式，我國領(lǐng)導(dǎo)干部的任期一般為五年，環(huán)境污染影響存在滯后性和長期性，會(huì)面臨領(lǐng)導(dǎo)干部任用期間和生態(tài)環(huán)境考核期間長短不同的問題，影響需要一段時(shí)間后才可以顯現(xiàn)，這會(huì)導(dǎo)致自然資源離任審計(jì)監(jiān)督與管理脫節(jié)，也會(huì)影響對下一任干部的審計(jì)，不利于責(zé)任的劃分，提高了審計(jì)過程中重大錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)難以發(fā)揮作用，追責(zé)困難。目前評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效的唯一法規(guī)，是由中組部頒布并修訂實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)（試行辦法）》，只有資源損耗與安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、耕地等資源的利用及保護(hù)三個(gè)評價(jià)要點(diǎn)設(shè)計(jì)環(huán)境績效考核，并且評價(jià)指標(biāo)不明確，考核權(quán)重也沒有做出規(guī)定。對于考核的結(jié)果，如果在自然資源離任審計(jì)考核績效不達(dá)標(biāo)，可以采取一票否決制，也可以作為政績考核的一部分，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綜合考評。對于領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的考評體系、環(huán)境績效考核權(quán)重和責(zé)任追究制度目前尚不完善。

（三）缺乏專業(yè)的審計(jì)人員

目前從事自然資源離任審計(jì)的人員大多擅長經(jīng)濟(jì)審計(jì)，而自然資源離任審計(jì)對資源環(huán)境的知識(shí)儲(chǔ)備和認(rèn)知程度、自然資源相關(guān)法律法規(guī)的掌握程度和觀察、分析問題的能力有很高的要求。在工作的過程中，由于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)的單一和綜合分析能力不足，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)效率降低，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，制約自然資源離任審計(jì)工作的開展。

五、小結(jié)

生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。自然資源離任審計(jì)的開展，不僅是促進(jìn)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的創(chuàng)新，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，更是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核體系的完善，改變政府環(huán)境責(zé)任無人問責(zé)、環(huán)保政績無從考核的局面，督促領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境保護(hù)盡職盡責(zé)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)更好的結(jié)合起來，對推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化具有重要意義。

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作者簡介：王琦（1990-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，2015級會(huì)計(jì)專業(yè)碩士研究生，就讀于云南師范大學(xué)泛亞商學(xué)院，研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)。