中國外貿(mào)政策演變對自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟示

李玲瓏

[摘要]從我國對外貿(mào)易歷程來看，對外貿(mào)易政策大致經(jīng)歷了三個時期的演變：改革開放前和改革開放前后、社會主義市場經(jīng)濟體制下和加入WTO后。隨著經(jīng)濟全球化程度的日益加深，我國同世界各國的經(jīng)濟貿(mào)易往來也日益密切。為了順應(yīng)世界經(jīng)濟和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國于2013年9月設(shè)立了第一個自由貿(mào)易區(qū)——上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，同時積極推進自貿(mào)區(qū)的相關(guān)建設(shè)。通過梳理我國對外貿(mào)易政策的演變歷史，結(jié)合當(dāng)今經(jīng)濟全球化的大趨勢，對目前自貿(mào)區(qū)外貿(mào)政策的制定和實施提出優(yōu)化建議。

[關(guān)鍵詞]外貿(mào)政策；上海自貿(mào)區(qū)；貿(mào)易公平；貿(mào)易保護

[中圖分類號]F752.0

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）06-0035-03

對外貿(mào)易政策是一個國家在商品和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易活動中采取的各種措施，是一個國家在特定時期內(nèi)對進出口貿(mào)易實行的政策。新中國成立以來，我國的對外貿(mào)易政策經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，從國家統(tǒng)制的外貿(mào)管理過渡到社會主義市場經(jīng)濟體制下的開放貿(mào)易，并逐步與國際貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)。對外貿(mào)易政策的演變推動著我國外貿(mào)事業(yè)不斷向前發(fā)展，外貿(mào)事業(yè)的實踐也促使我國對外貿(mào)易政策不斷調(diào)整。我國的外貿(mào)之路正是這樣一步一個腳印走出來的，因此我們要以史為鑒，從對外貿(mào)易政策的歷史演變中積累經(jīng)驗，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供有效的指導(dǎo)。

一、中國外貿(mào)政策的演變

縱觀世界各國的對外貿(mào)易歷程，外貿(mào)政策的調(diào)整是外貿(mào)事業(yè)的主旋律。沒有一成不變的理論，也沒有一勞永逸的政策。在對外貿(mào)易實踐中，我國逐步調(diào)整外貿(mào)政策，使之與世界貿(mào)易規(guī)則接軌。我國外貿(mào)政策的演變主要經(jīng)歷了以下三個時期。

（一）國家統(tǒng)制型趨向開放的保護貿(mào)易政策

新中國成立初期，我國實行單一的計劃經(jīng)濟體制，采取封閉式對外貿(mào)易政策，具有明顯的保護貿(mào)易主義色彩。直至1978年，十一屆三中全會我國提出改革開放的政策，重新調(diào)整了經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，并開始重視對外貿(mào)易在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。

改革開放后，我國實行的是計劃商品經(jīng)濟體制下的國家統(tǒng)制型趨向開放的保護貿(mào)易政策，一方面強調(diào)國家統(tǒng)治的效力，一方面強調(diào)開放的對外貿(mào)易思想，這是因為我國處在改革開放初期，對外貿(mào)易事業(yè)也是處于摸著石頭過河的探索期，必須在保護中逐漸走向開放。因此，在這一時期我國實行“獎出限入”的對外貿(mào)易政策，并采取了出口導(dǎo)向戰(zhàn)略和進口替代措施。

（二）國家管制型傾向貿(mào)易自由化的保護貿(mào)易政策

雖然改革開放政策打開了我國對外貿(mào)易的大門，但是國家經(jīng)濟體制與貿(mào)易政策的種種束縛使得我國對外貿(mào)易事業(yè)發(fā)展異常緩慢。1992年，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，采取傾向貿(mào)易自由化的保護貿(mào)易政策。在經(jīng)濟活動中開始強調(diào)市場的作用，逐漸放松國家管制，大大增強了我國對外貿(mào)易的自主性。在改革開放的深化時期，我國注重“鼓勵順差”“出口創(chuàng)匯”的外貿(mào)思想，在對外貿(mào)易方式上也較為單一，主要以加工貿(mào)易為主。

（三）WTO規(guī)則下公平與保護并存的外貿(mào)政策

2001年，中國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），由此開啟了我國對外貿(mào)易的新篇章。在世界一體化和經(jīng)濟全球化的大背景下，抓住機遇迎接挑戰(zhàn)是我國在特定時期做出的符合我國國情的選擇，有利于我國經(jīng)濟貿(mào)易更深層次的發(fā)展。為了更好地適應(yīng)國際貿(mào)易規(guī)則，我國再次轉(zhuǎn)變對外貿(mào)易政策，確定了WTO規(guī)則下公平與保護并存的外貿(mào)政策。該項貿(mào)易政策強調(diào)公平與保護并存，一方面我國既已加入WTO，就要遵守WTO的貿(mào)易規(guī)則，在與世界各國進行貿(mào)易活動時恪守公平的原則；另一方面，我國外貿(mào)事業(yè)起步晚，發(fā)展程度較西方發(fā)達國家落后，國內(nèi)存在很多幼稚產(chǎn)業(yè)，在國際市場上缺乏競爭力，因此對這些產(chǎn)業(yè)進行適度的保護是十分必要的。

在這一時期，為了適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟形勢的需要，我國將外貿(mào)政策目標(biāo)調(diào)整為促進經(jīng)濟均衡發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進進出口商品結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這些更為細致更符合國際經(jīng)濟發(fā)展趨勢的舉措也進一步推進了我國外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展。

二、我國自貿(mào)區(qū)外貿(mào)政策建設(shè)現(xiàn)狀及相關(guān)建議

2013年，美歐啟動“跨大西洋貿(mào)易與投資協(xié)議”談判，加之此前美國提出的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”，如果這兩個自貿(mào)區(qū)的設(shè)想得以實現(xiàn)，將成為全球經(jīng)濟規(guī)模最大的自貿(mào)區(qū)，國際貿(mào)易的規(guī)則和格局也將被改寫。而這兩個自貿(mào)區(qū)都沒有包含中國，因此在國際舞臺上中國面臨著被排擠到國際自由貿(mào)易體系之外的風(fēng)險。反觀國內(nèi)經(jīng)濟形勢，自2012年起，我國的經(jīng)濟增長速度結(jié)束了近20年10%的高速增長，進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)階段，2012年我國的經(jīng)濟增長率為7.8%，2013年為7.7%。面對國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢，我國政府為適應(yīng)世界貿(mào)易轉(zhuǎn)型且滿足國內(nèi)經(jīng)濟增長的需要，在黨的十七大會議上把自貿(mào)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，十八大更是提出要加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，2013年9月我國第一個自貿(mào)區(qū)——上海自由貿(mào)易試驗區(qū)正式成立，成為我國一項關(guān)鍵舉措。

以上海自貿(mào)區(qū)為例，作為連接中國同其他各國貿(mào)易往來的樞紐，區(qū)內(nèi)的外貿(mào)政策既要符合我國國情又要遵守WTO貿(mào)易規(guī)則。

（一）貿(mào)易公平

世界各國關(guān)注的貿(mào)易公平問題主要包括貿(mào)易政策合規(guī)、知識產(chǎn)權(quán)保護、貿(mào)易傾銷等。我國在自貿(mào)區(qū)政策制定中更是將公平放在首位，2015年國務(wù)院批準(zhǔn)的《進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中明確提出要推動公平競爭制度創(chuàng)新，完善相關(guān)法律，保護市場環(huán)境；要推動權(quán)益保護制度創(chuàng)新，完善知識產(chǎn)權(quán)的行政管理和執(zhí)法體制機制；要推進外商投資和境外投資管理制度改革，指出在負面清單以外的領(lǐng)域，遵從內(nèi)外資一致的原則，即“對內(nèi)開放”與“對外開放”相結(jié)合，對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁，著力打造一個公平競爭的市場環(huán)境。

然而，由于我國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)尚處于探索完善的時期，相關(guān)的法律制度和政策的不足之處在實踐中日益突出。2016年，上海市浦東新區(qū)人民法院發(fā)布了2013—2016年涉上海自貿(mào)區(qū)審判工作白皮書及十大典型案例，白皮書披露在自貿(mào)區(qū)成立的三年里，受理各類涉及自貿(mào)區(qū)案件共21538件，在十大典型案例中就有3件關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)糾紛的案例，分別涉及著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和不正當(dāng)競爭等。另外我國的國際貿(mào)易形勢也不容樂觀，2016年海關(guān)總署發(fā)言人表示，我國已成為全球貿(mào)易摩擦最多的國家之一，即使像自貿(mào)區(qū)這樣區(qū)內(nèi)實行低關(guān)稅或零關(guān)稅也無法徹底避免貿(mào)易摩擦。例如，2015年，在中國東盟自貿(mào)區(qū)成立的首年，印尼發(fā)起涉及我國出口產(chǎn)品的反傾銷案件2起，泰國對我國瓷磚產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查，菲律賓對我國角鋼產(chǎn)品征保障措施稅等。就這些情況來看，上海自貿(mào)區(qū)在以后的發(fā)展中是否會面臨同樣的問題，我們還不得而知。

對于上述有關(guān)自貿(mào)區(qū)貿(mào)易公平的問題，可以從以下方面作出改進：一是完善相關(guān)法律制度建設(shè)，加強法律制度實施力度。在遵守WTO規(guī)則中有關(guān)貿(mào)易公平規(guī)定的前提下，及時制定相關(guān)法律法規(guī)和違法懲戒機制，以保證市場公平競爭；發(fā)揮自貿(mào)區(qū)內(nèi)各監(jiān)督部門的作用，督促企業(yè)落實各項法律制度；進一步根據(jù)市場需求調(diào)整完善自貿(mào)區(qū)的負面清單制度，放開外資準(zhǔn)入門檻，力求做到內(nèi)外資一致。二是強調(diào)政府監(jiān)管作用，調(diào)整政府監(jiān)管模式。政府除制定國家安全審查制度外，還應(yīng)建立反壟斷審查，金融審慎監(jiān)管等機制；通過建立風(fēng)險防御體系，加強風(fēng)險管控。三是加快自貿(mào)進程，促進雙邊貿(mào)易交流。建立雙邊或多邊自貿(mào)區(qū)是減少國際貿(mào)易摩擦的重要方式，因此我國應(yīng)積極開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)，加強與世界各國的貿(mào)易往來。在自貿(mào)合作的談判中，雙方應(yīng)充分溝通，就貿(mào)易爭論如貿(mào)易救濟體制等方面提出解決辦法，建立成熟的貿(mào)易爭端解決機制，避免雙邊貿(mào)易糾紛。

（二）貿(mào)易保護

本文所講的貿(mào)易保護是指在WTO規(guī)則下，我國制定的符合國情的外貿(mào)政策，即在自由貿(mào)易原則下對國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)實施適度保護。首先，作為WTO的成員國之一，完全自由貿(mào)易戰(zhàn)略顯然不符合我國經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的實情，因此結(jié)合國際貿(mào)易環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需求，建立有適度貿(mào)易保護的自由貿(mào)易戰(zhàn)略是我國在比較優(yōu)勢理論指導(dǎo)下的必然選擇。我國上海自貿(mào)區(qū)的各項外貿(mào)政策也遵從了這一原則，就上海自貿(mào)區(qū)負面清單來說，從2013年的190項特別管理措施到2015年實行至今的122項特別管理措施，并且商務(wù)部發(fā)言人表示未來將對負面清單進一步壓減，這都表明了我國自貿(mào)區(qū)秉持自由貿(mào)易的原則，堅持擴大國際貿(mào)易領(lǐng)域的決心。其次，WTO規(guī)則下貿(mào)易保護的外貿(mào)政策一并指出了保護的重要性。在2015年12月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中首次提出“研究建立貿(mào)易調(diào)整援助機制，在減少政策扭曲、規(guī)范產(chǎn)業(yè)支持政策的基礎(chǔ)上，研究建立符合世貿(mào)組織規(guī)則和我國國情的貿(mào)易調(diào)整援助機制，對因關(guān)稅減讓而受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個人提供援助”，并且強調(diào)要“繼續(xù)做好貿(mào)易救濟工作，維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)企業(yè)合法權(quán)益”。這些政策均體現(xiàn)出我國政府在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中日益重視對部分企業(yè)的適度保護。

然而粗放型的擴大產(chǎn)業(yè)放開范圍難免會對實力薄弱的企業(yè)造成沖擊。據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)總體方案》規(guī)定，要擴大投資領(lǐng)域的開放，其中涉及文化產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)、建筑產(chǎn)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域。例如，自貿(mào)區(qū)在吸引大量外資文化企業(yè)后，外資企業(yè)憑借其技術(shù)優(yōu)勢和資本優(yōu)勢，將減緩本土文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力和創(chuàng)新的能力，建筑業(yè)、金融業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)也面臨著同樣的風(fēng)險。如何真正做到自由貿(mào)易下的有效“保護”，是我國政府亟待解決的難題。本文僅從以下方面給出建議：一是優(yōu)化調(diào)整負面清單。目前自貿(mào)區(qū)實行的負面清單共122項特別管理措施，政府在壓減負面清單條例的同時，應(yīng)充分結(jié)合實際情況，力求做到完全涵蓋我國待保護的幼稚產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)負面清單的最大“保護”作用。二是落實貿(mào)易調(diào)整援助機制的相關(guān)政策。我國應(yīng)借鑒其他國家建立貿(mào)易調(diào)整援助機制的經(jīng)驗，盡快落實《若干意見》中研究并建立貿(mào)易調(diào)整援助機制的相關(guān)政策要求。同時，進一步完善有關(guān)貿(mào)易救濟的相關(guān)立法和具體操作，降低自由貿(mào)易帶來的風(fēng)險。三是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。加強自貿(mào)區(qū)服務(wù)貿(mào)易建設(shè)，以拉動我國商品貿(mào)易的發(fā)展；調(diào)整外資結(jié)構(gòu)，提高傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)吸引外資的能力；對國內(nèi)相對弱勢的產(chǎn)業(yè)可適當(dāng)進行長遠保護，延長其開放的年限。

三、總結(jié)

我國的外貿(mào)政策從開放到自由，最后到公平與保護。外貿(mào)政策的轉(zhuǎn)變、自貿(mào)區(qū)的建立以及雙邊自貿(mào)關(guān)系的改善，均體現(xiàn)了我國政府正在積極主動地應(yīng)對國際貿(mào)易環(huán)境轉(zhuǎn)變，靈活有效地制定符合國情的外貿(mào)政策。未來自貿(mào)區(qū)的建設(shè)、雙邊貿(mào)易關(guān)系等將不斷迎來新挑戰(zhàn)，相信我國的外貿(mào)政策也會與時俱進，開啟我國對外貿(mào)易的新格局。

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（責(zé)任編輯：喬虹）