政策性農(nóng)業(yè)保險專題調(diào)研報告
——以福建省為例

●鄭延良 陳圣雄 吳湘云

政策性農(nóng)業(yè)保險專題調(diào)研報告
——以福建省為例

●鄭延良 陳圣雄 吳湘云

農(nóng)業(yè)是一個國家和地區(qū)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其所提供的農(nóng)產(chǎn)品不僅關(guān)系到國計民生的安全問題，也是國民經(jīng)濟諸多產(chǎn)業(yè)的初級產(chǎn)品來源。但農(nóng)業(yè)受自然條件的制約大、農(nóng)業(yè)防災抗災能力脆弱，開展政策性農(nóng)業(yè)保險對分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險、補償農(nóng)業(yè)災害損失有重要意義。本文通過開展福建省政策性農(nóng)業(yè)保險專題調(diào)研，了解近年來政策性農(nóng)險工作開展情況及存在的問題，探討進一步推動政策性農(nóng)險業(yè)務的意見建議，為完善和落實農(nóng)險政策提供參考。

政策性農(nóng)業(yè)保險中央財政補貼保險公司

為了解福建省政策性農(nóng)業(yè)保險工作開展情況及存在的問題，探索福建省政策性農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展對策，財政部駐福建專員辦于2015年8月至2016年7月對福建省開展政策性農(nóng)業(yè)保險的情況進行了調(diào)研。

一、調(diào)研目的

福建省政策性農(nóng)業(yè)保險自2006年試點啟動以來，在服務農(nóng)業(yè)、抵御風險方面作出了積極貢獻，但其高速發(fā)展的背后也隱藏著諸多不足和弊端。為此，在對福建省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展實踐及問題調(diào)研基礎(chǔ)上，本文總結(jié)其可推廣和借鑒的經(jīng)驗，分析制約其發(fā)展的因素，研究探索發(fā)展和完善政策性農(nóng)業(yè)保險的對策，可以為財政惠農(nóng)資金的有效使用、國家惠農(nóng)政策的有效落實提供有益的參考。

二、調(diào)研對象

目前，福建省開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司共有3家，分別為中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司福建省分公司（以下簡稱“人保財險福建省分公司”）、中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司福建省分公司及中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司福建分公司。其中，涉及中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼的僅人保財險福建省分公司1家。

為此，選定調(diào)研對象主要為人保財險福建省分公司及其相關(guān)縣（市、區(qū)）分公司，并根據(jù)調(diào)研需要適時走訪了財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、保監(jiān)等有關(guān)部門。

三、調(diào)研情況

（一）福建省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

2005年福建省農(nóng)業(yè)保險試點工作經(jīng)省委省政府同意，由省政府辦公廳、省農(nóng)辦、省財政廳、人民銀行福建省分行、福建省保監(jiān)局和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司福建省分公司組成混編小組負責研究農(nóng)險問題。經(jīng)過為期一年的調(diào)研，混編小組在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2006年8月18日出臺了《福建省人民政府關(guān)于開展農(nóng)業(yè)保險試點工作的通知》（閩政文〔2006〕388號），并隨《通知》下發(fā)了《福建省農(nóng)業(yè)保險第一步試點方案》，正式啟動福建省農(nóng)業(yè)保險試點工作。其中，涉及中央財政保費補貼的水稻種植保險、森林綜合保險和能繁母豬保險三種政策性農(nóng)險2011-2015年的業(yè)務開展情況見表1。

從表1中可以看出，2011-2015年，水稻、森林、能繁母豬三大政策性農(nóng)業(yè)保險的保費和保額總體上呈增長趨勢，財政補貼力度不斷加強，賠款金額大幅增加，賠付率也不斷升高，政策性農(nóng)險在抵御農(nóng)業(yè)風險方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題

目前，福建省政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過多年的實踐與發(fā)展，已經(jīng)初步走出了一條適合福建地區(qū)特色的經(jīng)驗發(fā)展之道，特別是近年來，福建省政策性農(nóng)險領(lǐng)域不斷拓寬、產(chǎn)品不斷完善與創(chuàng)新，保險賠償額也逐步提升，農(nóng)險的服務能力不斷加強，農(nóng)業(yè)保險已成為防范農(nóng)業(yè)風險的有效制度安排。但由于政策性農(nóng)險起步時間晚，涉及面廣，監(jiān)管薄弱等原因，政策性農(nóng)險的發(fā)展還有很長的路要走，此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題：

1、存在財政資金配套不及時或不到位問題。截至2015年底，中國人保財險福建省分公司應收未收保費2711萬元，分別是市縣財政保費補貼資金1501萬元和中央財政保費補貼資金1210萬元不能及時到位，其中，水稻種植保險應收未收保費195萬元，為市縣財政應補貼保費部分；養(yǎng)殖保險應收未收保費1728萬元，主要有市縣財政應補貼保費518萬元和中央財政應補貼保費1210萬元。森林綜合保險應收未收保費788萬元，為市縣財政應補貼保費部分。這些問題都會影響保險公司開展政策性農(nóng)險業(yè)務的積極性，在一定程度上制約了政策性農(nóng)險業(yè)務的推廣。

2、投保面積不真實影響財政資金使用的有效性。以水稻種植保險為例，福建省素有“八山一水一分田”之稱，地形以低山、丘陵為主，導致實地測量難度大、成本高，因此，保險公司主要按照統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)來確定水稻投保面積。而按照統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算的方法在一定程度上虛增了水稻投保面積，財政保費補貼根據(jù)投保面積按比例分配，影響了財政資金使用的有效性。

表1 三種政策性農(nóng)業(yè)保險2011-2015年的業(yè)務開展情況

3、存在保費收取及賠款方式不合理現(xiàn)象。福建地形決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以戶為單位，產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化水平較低。例如水稻種植保險，每戶投保面積有限，農(nóng)民應繳保費以幾元到十幾元居多，保險公司到每家每戶收取保費成本太高，因此福建部分地區(qū)采取從國家發(fā)放給農(nóng)民的有關(guān)補貼（如糧食直補等）中扣抵，這種做法一方面違反了農(nóng)民自愿原則，另一方面也將非水稻種植戶列入投保范圍，虛增了水稻投保面積。又如森林綜合保險，因目前福建省許多經(jīng)濟林都已劃為生態(tài)林，出險后若保險公司將賠款直接打入林戶個人卡上，會出現(xiàn)部分林戶將賠款用于其他支出，而非用于災后林木恢復。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，福建省部分地區(qū)存在保險公司在出險后并未將賠款支付給林戶，而是將賠款轉(zhuǎn)入當?shù)亓謽I(yè)部門指定賬戶，由林業(yè)部門統(tǒng)一安排植被恢復的現(xiàn)象。

4、部分險種呈現(xiàn)保障水平偏低情況。以森林綜合保險、水稻種植保險為例。2009年，福建省實施森林綜合保險統(tǒng)保時，根據(jù)當時福建省平均造林成本，森林保險每畝保額確定為500元，這一標準一直延續(xù)到2013年；2014年，這一標準提高到600元。然而，目前造林平均成本約為1150元/畝，偏低的保額難以滿足災后恢復生產(chǎn)需要。同樣，當前僅物化成本，每畝水稻為540-610元，而水稻每畝的保額僅400元，明顯偏低。

5、保險公司經(jīng)營運作不規(guī)范制約政策性農(nóng)險業(yè)務發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，保險公司在農(nóng)險業(yè)務經(jīng)營過程中存在諸多問題：比如存在承保的標的物不明的情況，因為保險機構(gòu)很難辨別投保標的（如能繁母豬承保時未打?qū)Ｓ枚鷺说?、種植業(yè)也無明顯的標簽）的真假；保險公司與農(nóng)戶的溝通不到位，致使保費和理賠款存在被侵吞的風險。另外，根據(jù)福建保監(jiān)局現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，部分保險公司在政策性農(nóng)險業(yè)務經(jīng)營中存在業(yè)務檔案失真、承保理賠內(nèi)控薄弱、虛列費用等問題。

6、存在監(jiān)管力量薄弱或監(jiān)管不到位問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)險資金主要源于中央及省級財政支持，職能部門通常僅確保上級資金是否到位，而忽視監(jiān)管；保險監(jiān)管部門如保監(jiān)局因人手緊缺，監(jiān)管力量有限，導致農(nóng)險補貼資金存在監(jiān)管缺位問題。雖然此次調(diào)研并未發(fā)現(xiàn)虛假投保和虛假理賠案例，但相關(guān)部門監(jiān)管不到位很容易滋生腐敗。

四、對策建議

（一）加大財政補貼力度，合理分配財政資金，確?；蒉r(nóng)政策更好落實到位

雖然近年來國家不斷加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持力度，但隨著人工成本和物價水平的不斷攀升，某些政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平已經(jīng)不能滿足農(nóng)民災后的生產(chǎn)需要。建議國家進一步加大財政補貼力度，根據(jù)農(nóng)險產(chǎn)品的實際需求制定新的補貼標準，取消或降低農(nóng)民繳費比例，推動部分農(nóng)險品種保費和保額的提高，更好地發(fā)揮政策性農(nóng)險優(yōu)勢。同時，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的實際經(jīng)濟情況，合理分配財政資金，如對財政困難的貧困縣（區(qū)）可以適當提高中央財政補貼比例，避免因地方財政困難導致相關(guān)政策無法落實的現(xiàn)象，進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

（二）改變政策性農(nóng)險“全覆蓋”理念，切實發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險防災抗災作用

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，福建省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；讲桓?，許多農(nóng)戶的投保面積有限，例如水稻種植保險，許多農(nóng)戶投保面積僅為1-2畝，保額在400-800元之間，且部分投保土地并非真正用于水稻種植，投保政策性農(nóng)險對農(nóng)戶而言抗災防災的意義不大。因此，許多農(nóng)戶的投保意愿不強，保險公司到每家每戶確定種植面積、收取小額保費的成本太高。建議適當提高政策性農(nóng)險投保門檻，例如水稻種植保險可以規(guī)定單戶投保面積需在10畝以上，且需遵循農(nóng)戶自愿原則，將財政補貼資金更多地用于保障實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，真正發(fā)揮政策性農(nóng)險防災抗災作用。

（三）豐富農(nóng)險產(chǎn)品，進一步拓寬政策性農(nóng)險領(lǐng)域

目前，福建省政策性農(nóng)業(yè)保險中涉及中央財政保費補貼的只有水稻種植保險、森林綜合保險和能繁母豬保險3種，建議可以根據(jù)各省的地域特點和產(chǎn)品特色，進一步拓寬政策性農(nóng)險領(lǐng)域，將財政資金適當向經(jīng)濟效益好、發(fā)展前景廣闊的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品傾斜，推動當?shù)靥厣r(nóng)業(yè)發(fā)展。如可以根據(jù)福建省地域特色將茶葉、花卉、設施蔬菜等列入中央財政補貼范圍，進一步增加農(nóng)險險種的針對性和靈活性；或有針對性地開發(fā)高保障型的價格指數(shù)類保險產(chǎn)品，進一步穩(wěn)定農(nóng)戶收入，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

（四）創(chuàng)新農(nóng)險技術(shù)，增強查勘定損能力

目前，福建省農(nóng)業(yè)保險查勘定損工作主要通過人工實地查勘的方式，查勘成本大，效率不高，特別是大災發(fā)生時，查勘工作將花費大量的人力物力；同時，查勘技術(shù)落后容易引發(fā)道德風險，給政府和保險公司帶來不必要的經(jīng)濟損失。建議國家加大對查勘技術(shù)研發(fā)方面的投入，創(chuàng)新農(nóng)險技術(shù)，如在養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域引進二維碼和DNA鑒別技術(shù)，建立養(yǎng)殖業(yè)保險標的庫，有效防止道德風險，并通過引入3G遠程查勘定損技術(shù)，提高養(yǎng)殖業(yè)保險查勘定損效率。

（五）健全監(jiān)管機制，確保保費補貼資金真正惠農(nóng)

建議探索建立保監(jiān)局、紀委、檢察院、審計部門、財政部門等多部門聯(lián)合的監(jiān)管機制，加強協(xié)作，形成全過程監(jiān)管鏈條，防止地方政府和保險公司利用職權(quán)分配農(nóng)業(yè)保險的市場資源、干預農(nóng)業(yè)保險的承保和理賠活動來牟取利益。通過制定農(nóng)業(yè)保險補貼資金管理制度、農(nóng)業(yè)保險稽核審計制度等，明確資金的使用范圍、操作程序及監(jiān)督檢查等事項，確保財政補貼資金的使用效率和效益；同時拓寬監(jiān)督舉報渠道，通過電視、廣播、報紙、鄉(xiāng)村公示欄、宣傳資料等媒體、渠道進行宣傳報道，將承保、查勘定損、理賠情況進行公示，鼓勵民眾參與監(jiān)督，進一步規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險行為，確保保費補貼資金真正惠農(nóng)?！?/p>

郭軍，孔祥智.我國政策性農(nóng)業(yè)保險主體利益協(xié)同度分析[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2016,(02).

（本欄目責任編輯：王光俊）

財政部駐福建專員辦）