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    淺析滾動預算在高校預算管理中的應用

    2017-08-22 06:26:03歐宏政
    財政監(jiān)督 2017年16期
    關鍵詞:預算編制規(guī)劃管理

    ●歐宏政

    淺析滾動預算在高校預算管理中的應用

    ●歐宏政

    預算管理是高校財務管理的重要組成部分,高?,F(xiàn)行的年度預算編制方式存在諸多弊端。滾動預算改革契合高校中長期發(fā)展規(guī)劃,對學校建設發(fā)展、提高預算管理水平起到了極大的推動作用。本文從滾動預算改革的政策背景、方法特性和積極作用入手,就其在高校預算管理中的應用進行探索和分析。

    高校滾動預算預算管理

    預算管理是高校財務管理的重要組成部分,具有統(tǒng)籌規(guī)劃、決策引導、項目安排和資金調(diào)配的職能,在高校財務管理過程中發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)階段我國高校預算管理還普遍停留在年度預算經(jīng)費收支安排的簡單層面,深層次的長遠謀劃、政策導向作用尚未得到有效發(fā)揮。隨著高校改革的不斷深入,教育體制機制的不斷完善,教育經(jīng)費投入的不斷增長,高校財務管理工作重點將從現(xiàn)在的單純核算、記賬等經(jīng)濟活動堆砌和累加,向進一步加強預算管理的宏觀指導,規(guī)劃的有效制定和資金的統(tǒng)籌安排轉變。

    2015年1月,國務院發(fā)布《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號),提出了編制三年滾動財政規(guī)劃的總體要求。高校作為財政補助的事業(yè)單位,必須在國家財政收支管理改革的大潮中順勢而為,結合規(guī)劃管理需求,采取有效措施,促進高校預算管理發(fā)展和滾動預算編制。

    一、滾動預算的政策背景

    1994-1995年,國務院陸續(xù)頒布并實施了《中華人民共和國預算法實施條例》和《中華人民共和國預算法》,文件明確指出,年度預算管理制度在促進國家經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展上發(fā)揮著不可替代的積極作用。1999年,為完善預算管理制度,為編制部門滾動預算提供必要的現(xiàn)實條件和制度基礎,國家進行了部門預算改革,相繼出臺管理政策和法規(guī)制度。2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出了審核預算的重點要由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展改進,以保障跨年度預算平衡機制的建立。

    2015年,國務院印發(fā)《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號),文件明確指出,為加強財政規(guī)劃對年度預算的約束性,實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展,促進經(jīng)濟結構調(diào)整和發(fā)展方式轉變,實行中期財政規(guī)劃管理并編制三年滾動財政規(guī)劃,建立逐年更新滾動的管理機制。2015—2016年,教育部向全國各部屬高校轉發(fā)了財政部下發(fā)的關于編制中央部門三年支出規(guī)劃和部門預算的通知,要求各高校充分研究重大項目和改革三年期的政策變動和運行機制,啟動了部屬高等學校全面編制三年期滾動預算的工作。

    上述政策法規(guī)頒布和工作部署,正是基于解決現(xiàn)行預算管理弊端而出現(xiàn)的,主要表現(xiàn)在預算管理和控制方式不夠科學,年度預算的短視效應普遍存在,跨年度預算平衡機制尚未有效建立等。滾動預算作為中長期預算編制方法的一種,以實現(xiàn)學校中長期發(fā)展規(guī)劃和預期績效目標為導向,以相關職能部門中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃為參照,力求為學校實現(xiàn)中長期規(guī)劃目標提供財力保障,較好地發(fā)揮了與短期預算相輔相成、相互指導的作用,可以使高校更好地適應外部環(huán)境變化,有效避免(短期)年度預算時滯性的缺點。

    二、滾動預算的內(nèi)涵

    (一)滾動預算的定義

    滾動預算是指為擺脫會計年度預算期限的限制,通過對部門收支進行預測的方式來制定部門中期滾動規(guī)劃的預算編制方法,又稱“滾動式中期計劃”或“跨年度預算”。滾動預算能通過預算管理流程形成相匹配的跨年度預算收支方案,并隨著預算執(zhí)行進展,不斷向后補充與滾動,使預算期始終保持在一個固定期間。滾動預算編制方法能夠實現(xiàn)部門預算動態(tài)平衡。中期滾動預算的期限一般為3至5年,每年更新一次,重點在于依據(jù)政策變化進行調(diào)整。

    從表面上來看,滾動預算只是在編制周期和編制時間上較以前的編制方法有所延長,但實質(zhì)上,它將預算管理的視野從靜態(tài)的年度范圍擴展到動態(tài)的跨年度范圍,既有利于管理層用長遠發(fā)展的眼光考慮問題,又有利于學校收支計劃與中長期發(fā)展戰(zhàn)略保持一致,還有利于提高預算的可預見性和資金的使用效益。因此,高校應立足建設、著眼發(fā)展、結合規(guī)劃,將滾動預算編制作為深化預算管理改革、提升預算管理水平的重點工作予以推進。

    (二)滾動預算的特點

    1、滾動預算有顯著的周期性。一般情況下,年度預算僅涉及一年預算安排,滾動預算涉及3-5年預算安排;年度預算以滾動預算為基礎,滾動預算3-5年預算安排期中的第一年的規(guī)劃內(nèi)容就是年度預算,滾動預算的后幾年規(guī)劃為具有預算性質(zhì)的規(guī)劃,在轉化為年度預算之前需要經(jīng)過細化調(diào)整。

    2、滾動預算管理的側重點不同。年度預算側重于預算當年的收支經(jīng)費安排,盡管也涉及調(diào)整事宜,但普遍是基于已確認事項進行的;滾動預算須結合經(jīng)濟活動和環(huán)境變化做周期規(guī)劃和預測,更為強調(diào)全局性、延續(xù)性和變化性。

    3、滾動預算具有顯著的前瞻優(yōu)勢。滾動預算與中長期政策和經(jīng)濟周期相結合,有利于提高預算編制的持續(xù)性、增強預算安排的科學性、促進公開透明預算制度的建立,有利于高校按規(guī)劃目標計劃項目實施方案,集中財力解決重大事項,有利于促進高校教學科研事業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,

    三、滾動預算的積極作用

    (一)高校預算管理的現(xiàn)狀

    高?,F(xiàn)行的預算管理模式有其特定的政策背景和歷史沿革,在規(guī)范財務管理、防范財務風險、保證財政資金的合理使用方面起到了良好的作用。隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展,世界一流大學和一流學科建設目標的逐步實現(xiàn),迫切需要一流的財務管理提供服務和支撐,現(xiàn)行預算操作方式的弊端也更加凸顯。

    1、預算編制方法有待改進。目前,高校預算編制普遍采用增量預算法或零基預算法,以上年度預算實際執(zhí)行情況為基礎,結合下一年變動因素,適當增加或減少相應項目的內(nèi)容預算額度。這種編制方法容易使下一年度的預算編制受到既成事實的影響,若以前年度預算經(jīng)費安排存在不合理因素,那么這種不合理因素就會被一直沿用。

    2、預算編制程序亟須完善。目前,高校中簡單認為預算編制僅是財務部門內(nèi)部業(yè)務的現(xiàn)象仍普遍存在,導致職能部門和學院對預算編制工作的重視不夠,整體參與程度不高,容易造成內(nèi)部預算申報缺乏科學論證、合理規(guī)劃。由于預算編制部門與基層單位缺乏溝通、協(xié)調(diào)與反饋,沒有組織專人對基層單位工作綱要、未來發(fā)展規(guī)劃做深入調(diào)研與分析,容易導致預算與實際情況不符,無法確保預算的準確和周密。

    3、預算績效考核必須強化。目前,高校存在片面重視預算報表的申報和使用,忽略預算編制及執(zhí)行追蹤考核的現(xiàn)象,預算執(zhí)行的考核機制相對匱乏,有效的分析評價體系尚未全面建立??茖W與合理的預算編制是高校開展各項事務的財力基礎,若沒有行之有效的監(jiān)督與考核機制來對經(jīng)濟行為進行約束與激勵,就可能導致預算差異及原因反饋不及時,從而對高校財務預算的執(zhí)行力產(chǎn)生負面影響,繼而架空預算控制的職能。

    (二)滾動預算的積極作用

    滾動預算作為一種新的管理手段和預算管理理論有益的必要的補充,促進了高校財務管理與戰(zhàn)略發(fā)展需求的契合度,對高校謀劃事業(yè)發(fā)展有著極大的推動作用。

    1、滾動預算有助于高校把握未來發(fā)展動態(tài)。滾動預算具有較強的動態(tài)性,對高校未來發(fā)展能夠實現(xiàn)動態(tài)把握。高校管理者可利用實際經(jīng)費支出與預算之間的差距,對財務支出與管理過程中出現(xiàn)的問題進行有效分析,并及時研究相應的解決方案,從而為未來可持續(xù)發(fā)展提供合理的規(guī)劃和數(shù)據(jù)來源。高校的教育經(jīng)費涉及教學、科研、后勤、基礎設施建設等多方面內(nèi)容。為避免申報的盲目性,確保目標建設的明確性及工作實施的高效性,對于周期長、經(jīng)費需求大的項目,可以實施滾動預算,將原本一年的預算周期擴大為三年,充分發(fā)揮預算滾動化管理在高校運營中的積極作用。

    2、滾動預算有助于高校把握預算的準確性。滾動預算是動態(tài)和定性相結合的新型預算方式。一方面高校能根據(jù)當年收支情況在原預算期末對新一年度的預算進行有效的補充,彌補本身對市場經(jīng)濟反應滯后而產(chǎn)生的預算不合理弊端,提升預算編制的整體性、清晰性和準確性;另一方面,滾動預算使經(jīng)費管理與高校全年教育教學計劃有機結合,對重點支出項目實施預算跨年度管理,開展互動式的信息交流、共享,不斷的調(diào)整、修正和補充,能夠增強各年度之間部門預算的連續(xù)性、穩(wěn)定性和準確性。

    3、滾動預算有助于合理配置資源。滾動預算提升了高校預算管理的靈活性,高校日常教學科研費用的建設目標通常以一年為單位,由于其目標建設期比較短、業(yè)務不復雜,因此預算改變幅度不大。但對于在規(guī)劃期內(nèi)的一些重要改革、重要政策和重點項目,就有必要研究其政策目標、運行方式、評價方法,利用多系統(tǒng)來支持其組織和控制,利用滾動預算使局部預算與整體目標互相協(xié)調(diào)。當項目需要大幅度調(diào)整支出結構時,需要時間和資金的雙重保障,滾動預算可以為預算支出結構的調(diào)整提供跨周期的時間維度和充裕的資源,使財政資金能夠得到最大幅度的利用。

    4、滾動預算有助于防控財務風險。滾動預算的編制與高校的中長期發(fā)展目標結合在一起,以相應的發(fā)展規(guī)劃、建設步驟和實施進度為依托,不會因人為因素干擾計劃實施和項目安排。同時,高校財務人員可根據(jù)滾動預算編制計劃對其執(zhí)行情況進行嚴格監(jiān)督,有效減少、避免各種不利情況或現(xiàn)象的發(fā)生,如年底預算資金剩余而突擊花錢現(xiàn)象,在一定程度上降低了財務風險。

    四、滾動預算的應用實踐

    目前,部門預算是我國高校采用較為廣泛的預算編制方法,主要采用增量預算法或零基預算法來進行。滾動預算的編制對高校財務人員專業(yè)水平提出了更高的要求,不僅需要財會人員詳細了解高校未來的發(fā)展建設并能對其進行宏觀預測,又需要結合專業(yè)知識、運用數(shù)學方法進行定量和定性分析。因此,高校推進部門滾動預算編制應分步實施、逐步推進、循序漸進。

    (一)明確編制原則

    明確編制原則,首先要確定高校滾動預算編制的總體思路,即在國家層面的長期發(fā)展規(guī)劃基礎上,從學校教育發(fā)展需要出發(fā),基于已有的項目庫系統(tǒng)平臺,以年為報告年度,并延后3—5年進行中期預算的編制,同時納入年度預算,從而貫通年度預算的連續(xù)性。具體來講,應遵循以下基本原則:

    1、協(xié)調(diào)發(fā)展原則。滾動預算編制應結合高校未來的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標,符合中長期規(guī)劃的方針政策,符合內(nèi)涵式發(fā)展的改革方向,并與自身的發(fā)展速度、規(guī)模、結構等具體方面協(xié)調(diào)一致。滾動預算編制應在充分論證與分析的基礎上進行,收入預算要充分考慮經(jīng)濟和政策形勢變化,支出預算須保持平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢,合理控制赤字水平。

    2、客觀嚴謹原則。首先,由于滾動預算在編制上有時間的延續(xù)性,所以在編制一開始就要考慮之后年度的預算調(diào)整問題,留夠空間,必要時可按客觀與嚴謹兩種方式分別作對比論證分析。其次,要嚴格防范財務風險,增強高校債務管理,減少國家教育政策改變對高校財務狀況產(chǎn)生的影響。

    3、動態(tài)管理原則。在編制滾動預算時,要認真分析、總結上期預算執(zhí)行狀況,綜合考慮政策變化、實際建設需求、形勢發(fā)展需要等要素,及時對滾動期內(nèi)有關項目預算內(nèi)容進行調(diào)整、修正與完善,并根據(jù)已有材料信息進行分析、比較、預測,合理編制下一個滾動預算計劃。

    4、績效預算原則??冃Э己藢β鋵崫L動預算指標有著顯著的導向作用,編制滾動預算時,在效應體系中納入績效考核方案,在預算執(zhí)行過程中跟蹤分析資金的籌集情況和使用情況,考查資金項目的使用性能,構建基于預算編制、預算執(zhí)行和預算評價的績效管理體制,有利于保證預算的落實。

    5、透明科學原則。滾動預算編制本身就是基于預測和規(guī)劃而不斷完善和調(diào)整的過程,為了讓滾動預算數(shù)據(jù)更加具有可信性,必須使用科學的方法搜集與處理數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)既是高校發(fā)展規(guī)劃數(shù)字化的體現(xiàn),也滿足了廣大師生員工對財務公開透明的要求,將提升預算編制透明度貫徹落實到編制的每一個環(huán)節(jié)。

    (二)完善條件支撐

    滾動預算編制較年度預算編制而言,存在系統(tǒng)性的變革,因此,體制保障及平臺支撐必不可少,高校在編制滾動預算時,要有相應的政策依據(jù)、決策流程、信息資料和技術條件等與之協(xié)調(diào)。

    1、構建完善、合理的中期規(guī)劃管理制度。高校應結合預算管理體系和編制方法變革,全面梳理、完善管理制度,主要包括:中長期規(guī)劃發(fā)展修編辦法、中期滾動預算管理實施辦法、專項資金管理辦法、中長期項目庫建設管理辦法和項目績效考評管理辦法等。

    2、建立滾動預算編制審核機構。高校應設立滾動預算編制決策機構和咨詢機構,并對其職能職責進行細化,機構成員具有專業(yè)性、代表性。高??稍诂F(xiàn)有機構上調(diào)整設立由有關職能管理部門構成的滾動預算編制專項工作組。高校可成立項目庫建設審核委員會與財經(jīng)委員會,對中長期項目庫建設和中期滾動預算進行審核。

    3、建設高校發(fā)展規(guī)劃信息平臺。高校應借助現(xiàn)代化信息手段,集成學校已有的信息系統(tǒng),建設計劃、決策、控制與績效評價等全方位系統(tǒng)化管理平臺,實現(xiàn)數(shù)字化校園,推進信息共享。涉及中期滾動預算管理的信息化平臺主要包括:校級基礎信息平臺、項目數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、發(fā)展規(guī)劃信息系統(tǒng)、財務信息系統(tǒng)及預算管理信息系統(tǒng)等。

    (三)細化編制流程

    我國高?,F(xiàn)行的預算編制程序是:學校每年按照財政部和教育部下達的預算編制要求,組織內(nèi)部各單位編制經(jīng)費需求,財務部門結合上年實際收支情況和下年工作計劃、重點,統(tǒng)籌分析申報材料,編制收入和支出預算,后按程序報教育部、財政部集中審核。這種編制方法和決策審核流程相對簡單,難以契合學校的發(fā)展戰(zhàn)略和建設規(guī)劃,推行滾動預算必須對編制流程進行細化。

    1、確定預算項目責任單位。高校可結合規(guī)模和運行管理實際,在現(xiàn)有職能部門構架基礎上,按照歸口管理原則,初步劃分為本科研究生教學類、學科建設和發(fā)展類、科研條件和實驗支撐類、學生事務和獎助資助類、后勤保障和社會服務類等,明確其為對應預算項目和建設內(nèi)容的責任主體單位。

    2、編制中長期發(fā)展規(guī)劃。高校內(nèi)部各預算項目責任單位需要從自身職能出發(fā),制定相關的中長期發(fā)展規(guī)劃及發(fā)展目標,依據(jù)學??深A見的財力,制定常規(guī)運轉開支計劃,對重點建設領域和相關項目制定具體的實施計劃和時間進度,并定期對規(guī)劃進行完善調(diào)整。高校應強化中長期發(fā)展規(guī)劃的指導性,增強發(fā)展規(guī)劃編制的科學論證,形成滾動預算規(guī)劃編制體系。

    3、建設中長期滾動項目庫。高校應基于中長期發(fā)展規(guī)劃,做好重點及延續(xù)項目系列工作,包括申報、論證、分類及立項等,建設中長期滾動項目庫。所有項目經(jīng)過充分論證以后,都必須納入項目庫統(tǒng)一管理,并按一定原則排序,如項目建設的輕重緩急等,同時,高校要定期對項目庫進行更新完善,實現(xiàn)平臺動態(tài)管理,逐步建立滾動預算項目體系。

    4、匯總學校滾動預算進行統(tǒng)一編制。根據(jù)中期滾動預算編制原則,參考借鑒中長期發(fā)展規(guī)劃,結合上一期預算指標完成情況,對下一期預算內(nèi)容進行編制和調(diào)整,對預算期內(nèi)的所有收入項目進行測算;對項目庫中的所有項目進行篩選,將成熟的項目納入預算,依據(jù)教育主管部門和財政部門的相關政策要求編制精準的年度部門預算,同時,可擴展預算區(qū)間編制跨年度預算。

    (四)強化監(jiān)督評價

    1、細化績效考核評價指標體系。滾動預算的執(zhí)行在于指導年度預算的編制,約束高校管理行為,保證學校按照建設規(guī)劃和目標持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。學校應當依據(jù)績效考評管理辦法,細化績效考核評價指標體系,結合滾動預算編制過程中的責任劃分,對項目責任單位的主體責任落實、中長期發(fā)展規(guī)劃推進實施、滾動項目庫建設的科學合理性等反面進行監(jiān)督和評價。同時,避免片面強調(diào)滾動預算剛性約束的情況,若上年預算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問題,則應根據(jù)政策調(diào)整、市場變化和項目實施條件變更等因素進行必要的后續(xù)預算調(diào)整,否則將嚴重違背滾動預算編制管理的初衷,也無法發(fā)揮其應有的制度優(yōu)勢。

    2、自覺接受廣大教職工的監(jiān)督。高校滾動預算及相應的項目安排、經(jīng)費籌劃等和高校中長期發(fā)展規(guī)劃直接相關,是落實中長期發(fā)展規(guī)劃最直接的管理手段和方式,也是推進學??傮w建設和長期發(fā)展的關鍵一環(huán),更是學校廣大師生高度關注的內(nèi)容。為保證滾動預算的科學透明,學校預算編制工作應自覺接受廣大教職工的監(jiān)督,并適時向教代會報告,廣泛聽取民意,匯聚共識、共謀發(fā)展。

    目前,國內(nèi)部分高校正在逐步推進滾動預算的編制和實施工作,編制的范圍主要是涉及學校全局發(fā)展、資金投入大、需廣泛統(tǒng)籌并在近3年需持續(xù)投入的項目,涉及的部門主要包括學科建設、本科生研究生教育、科學技術研究、人事、實驗室設備和后勤保障等職能管理部門,這些高校在滾動預算初步實踐過程中獲得了寶貴的經(jīng)驗,也取得了初步成效,必將極大地推動高校滾動預算編制工作的全面展開?!觯ㄗ髡邌挝唬何錆h大學財務部)

    [1]國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見[EB/OL].(2015-01-23).http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm.

    [2]國務院關于深化預算管理制度改革的決定[EB/OL].(2014-09-26).http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201410/ t20141031_1155342.htm l.

    [3]高永亮.我國中期滾動預算制度設計研究[D].北京:財政部財政科學研究所,2014.

    [4]劉鳳偉,陳蓓.滾動預算研究[J].財經(jīng)界(學術版),2014,(05).

    [5]沈艾林.戰(zhàn)略導向視角下高校全面預算管理體系構建[J].財會通訊,2015,(08).

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