鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施使用狀況研究

王 勇

鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施使用狀況研究

王 勇

為探究鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施使用狀況，選取典型案例，從使用者的角度出發(fā)，采用交叉分析的方法對小學(xué)設(shè)施使用中出現(xiàn)的問題和問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究。研究表明：自上而下的鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施配置缺乏需求角度的考量，設(shè)施使用過程中存在總量不足、布局不均的問題。究其原因，國家宏觀制度變遷塑造了鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置的外部環(huán)境，公共服務(wù)設(shè)施配置主體基于自身的“利益考量”，回避或轉(zhuǎn)嫁相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，造成設(shè)施配置的數(shù)量不足或者布局失衡，進(jìn)而給設(shè)施使用者造成不便。

鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施 | 使用狀況 | 小學(xué)

王 勇

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院助理工程師，碩士

0 引言

2016年7月，《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》公布。該意見指出：義務(wù)教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅的基礎(chǔ)性事業(yè)。該意見要求合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，向鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部傾斜，大力提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，適度穩(wěn)定鄉(xiāng)村生源，增加城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校寄宿床位，推進(jìn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育公共服務(wù)常住人口全覆蓋，著力解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問題，鞏固和均衡發(fā)展九年義務(wù)教育，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距，為到2020年教育現(xiàn)代化取得重要進(jìn)展和全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村小學(xué)設(shè)施是縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育設(shè)施的重要組成部分，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育公共服務(wù)常住人口全覆蓋的題中應(yīng)有之義。在國家推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的大背景下，有必要對鄉(xiāng)村小學(xué)設(shè)施在配置之后的使用狀況進(jìn)行回溯性研究。作者認(rèn)為基于使用者的公共服務(wù)設(shè)施配置研究能夠?qū)^往的規(guī)劃實踐進(jìn)行反思，打破傳統(tǒng)的自上而下的配置供給思維，以期為當(dāng)前農(nóng)村小學(xué)設(shè)施的改善提出建議，進(jìn)而為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化理論內(nèi)容的完善提供一定的補(bǔ)充。

1 基于使用者視角的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施（小學(xué)）研究

1.1 基于使用者視角的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施（小學(xué)）研究的基本假設(shè)

鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置是根據(jù)鄉(xiāng)村需求，通過整合村莊內(nèi)外資源，為鄉(xiāng)村健康發(fā)展提供必需的公共物品的過程[2]。目前在實踐中出現(xiàn)了很多以城市思維對待鄉(xiāng)村的現(xiàn)象，對于基本公共服務(wù)設(shè)施的配置，往往按照城市的做法來配建。這種自上而下的設(shè)施供給或者配置往往與實際的需求之間存在脫節(jié)或者錯位。具體來說，包括：（1）鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置主體的重心逐步提高，但基層財政體制的扭曲造成了鄉(xiāng)村小學(xué)供給主體的錯位或缺失；（2）鄉(xiāng)村小學(xué)供給主體往往按照國家規(guī)范或地方標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行配置，缺乏對于實際需求者的調(diào)查和分析；（3）使用者在實際的設(shè)施使用過程中遇到了各類問題，因此，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)未必達(dá)到。

圖1 小學(xué)設(shè)施使用狀況研究框架

1.2 基于使用者視角的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施（小學(xué)）使用狀況研究

基于供給視角的研究強(qiáng)調(diào)宏觀的制度設(shè)計和相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對于鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的配置，主張從宏觀層面來實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，優(yōu)化鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的配置格局。該類研究的實踐成效有待進(jìn)一步實證，而且此類研究相對忽視需求層面，難以從使用者角度深入探究設(shè)施配置之后的實際使用效果。

從使用者角度對公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行回溯性的研究多集中在城市領(lǐng)域，對于鄉(xiāng)村領(lǐng)域的研究相對較少，處于剛剛起步的階段。作者認(rèn)為通過研究農(nóng)村社區(qū)小學(xué)設(shè)施的使用狀況，能夠發(fā)現(xiàn)實際中存在的問題。由此，可以進(jìn)一步反思哪里出了問題，哪里需要進(jìn)一步完善。此外，該類研究能夠挖掘基層局部環(huán)境的實踐經(jīng)驗，并向政府宏觀層面的制度變革傳遞信號。

圖2 諸城市區(qū)位圖

圖3 12個村莊的區(qū)位

圖4 不同農(nóng)村社區(qū)人口數(shù)量對比

圖5 在學(xué)區(qū)范圍外就讀的學(xué)生的家庭住址

1.3 研究框架

本文研究框架以使用者視角為切入點，采用交叉分析法，對學(xué)生主體屬性和就學(xué)狀況兩個變量進(jìn)行分析，來探究鄉(xiāng)村小學(xué)的使用狀況。最后，文章從宏觀和微觀兩個層面對小學(xué)設(shè)施的使用狀況進(jìn)行解釋（圖1）。

2 實證：使用者視角下的諸城市12個村莊的小學(xué)設(shè)施使用狀況研究

諸城市隸屬濰坊（圖2），位于山東半島，總面積2 183 km2，轄13處鎮(zhèn)街，235個社區(qū)，其中農(nóng)村社區(qū)208個，人口108.8萬。諸城是山東省縣域經(jīng)濟(jì)10強(qiáng)，也是全國最早推動農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的試點縣，被民政部表彰為首批7個“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”之一，同時也是“全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”。

2007年，諸城市開展了農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，即以2 000 m為半徑，把全市1 249個村莊規(guī)劃建設(shè)成為208個農(nóng)村社區(qū)[3]。列入本次研究范圍的12個村莊（圖3，表1），隸屬于龍都街道3個農(nóng)村社區(qū)（表2），配置有大七吉小學(xué)和譚家莊小學(xué)兩所小學(xué)。這些村莊受河流的分割，相對獨立，在人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特征等方面具有當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)平原農(nóng)村的典型性，是深入探究微觀層面小學(xué)設(shè)施配置的典型個案。作者主要通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集分析、問卷分析，以及實地訪談等方式展開研究。研究樣本包括大七吉小學(xué)和譚家莊小學(xué)兩所學(xué)校學(xué)區(qū)范圍（12個村莊）內(nèi)的三年級和五年級的全體291名學(xué)生。

2.1 在學(xué)區(qū)范圍外就讀學(xué)生的基本特征

圖6 不同年級學(xué)區(qū)內(nèi)外的學(xué)生數(shù)量

圖7 各年級不同家庭人口數(shù)的比例

圖8 學(xué)生父母職業(yè)類型

2.1.1 學(xué)生的家庭住址

問卷統(tǒng)計顯示(圖4-圖5)，七吉社區(qū)、譚家莊社區(qū)和高相社區(qū)（2個村）在學(xué)區(qū)范圍外就讀的學(xué)生分別為51人、21人和14人。盡管七吉社區(qū)和譚家莊社區(qū)總?cè)丝谝?guī)模接近，但七吉社區(qū)在學(xué)區(qū)范圍外就讀學(xué)生的總數(shù)遠(yuǎn)超譚家莊社區(qū)，這是因為七吉社區(qū)小學(xué)教學(xué)用房不足，難以滿足學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生的需求，大量學(xué)生到學(xué)區(qū)外小學(xué)讀書。

2.1.2 學(xué)生的年級特征

問卷統(tǒng)計顯示（圖6），3個社區(qū)均表現(xiàn)為五年級學(xué)生比三年級學(xué)生在學(xué)區(qū)外就讀的數(shù)量多。訪談得知，這主要是因為高年級學(xué)生的家長更了解學(xué)校的教學(xué)和學(xué)生的學(xué)習(xí)狀況，學(xué)生家長為了追求更好的教學(xué)質(zhì)量而“用腳投票”，選擇跨學(xué)區(qū)就讀。

2.2 在學(xué)區(qū)范圍內(nèi)就讀學(xué)生的基本特征

2.2.1 學(xué)生家庭人口數(shù)量

問卷統(tǒng)計顯示（圖7），超過一半以上的學(xué)生家庭為四口之家（家中有2個小孩），近1/3的家庭是三口之家（家中有1個小孩），還有少量家庭人口數(shù)分別為5—6人（家中有老人）。

四口之家在農(nóng)村占大多數(shù)，主要是因為當(dāng)?shù)貓?zhí)行的是“一孩半”的計劃生育政策。再加上農(nóng)村地區(qū) “多子多福”、“重男輕女”的生育觀念和生育氛圍，因此大部分農(nóng)村家庭都有兩孩。對于這類家庭的學(xué)生家長來說，撫養(yǎng)壓力往往比較大。

2.2.2 學(xué)生家長的職業(yè)類型

表1 12個村莊及其行政劃分

表2 3個社區(qū)戶籍人口組成（2014年）

本次調(diào)研的農(nóng)村地區(qū)，“離土不離鄉(xiāng)”的現(xiàn)象較為明顯。學(xué)生家長居住在農(nóng)村，雙方至少一人到縣城和鎮(zhèn)區(qū)務(wù)工的比例占總量的70%（圖8），在地從事特種動物養(yǎng)殖的占15%，其他占15%。

2.2.3 學(xué)生家庭住址分布

按照學(xué)校“劃片招生、就近入學(xué)”的原則，七吉社區(qū)小學(xué)的生源分布在社區(qū)范圍內(nèi)，譚家莊社區(qū)小學(xué)的生源除了包含本社區(qū)5個村莊，還包括了高相社區(qū)的高相村和漢車村。

按《山東省普通小學(xué)基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)（2008）》的規(guī)定，農(nóng)村學(xué)生的走讀半徑一般為2 km。七吉社區(qū)和譚家莊社區(qū)在學(xué)校2 km合理服務(wù)半徑內(nèi)的村莊分別有3個和4個（圖9）。問卷統(tǒng)計顯示，兩所小學(xué)一半以上的學(xué)生上學(xué)距離都在2 km以上（表3，圖10）。其中，七吉社區(qū)小學(xué)和譚家莊社區(qū)小學(xué)就學(xué)距離超過2 km的學(xué)生數(shù)量占比分別是50.8%和52.3%。2.2.4 就學(xué)交通方式構(gòu)成

問卷統(tǒng)計顯示（圖11-圖12），學(xué)生上學(xué)主要的交通方式有4種：個人步行、個人騎自行車、家長接送和乘坐校車。其中，家長接送是學(xué)生上學(xué)的主要交通方式，其次是個人騎車、乘坐校車和步行。

家長接送這種交通方式的比例最高，是因為小學(xué)生自理能力比較弱，上學(xué)距離較遠(yuǎn)，路況復(fù)雜，存在安全隱患。另外，雖然法定的騎車年齡是12周歲，但仍有超過1/5的學(xué)生騎自行車上學(xué)，這主要是因為很多學(xué)生家長外出打工的時間與學(xué)生上學(xué)時間沖突，無人接送學(xué)生上學(xué)。

圖9 兩所學(xué)校學(xué)區(qū)范圍內(nèi)不同村莊到學(xué)校的距離

圖10 學(xué)校不同半徑范圍內(nèi)學(xué)生比例

圖11 大七吉小學(xué)交通方式構(gòu)成

圖12 譚家莊小學(xué)交通方式構(gòu)成

圖13 家庭人口數(shù)與學(xué)生接送需要情況

表3 學(xué)生上學(xué)距離統(tǒng)計

2.3 學(xué)生主體屬性與就學(xué)情況交叉分析

2.3.1 家庭人口數(shù)量與學(xué)生接送需要的關(guān)系

交叉分析顯示（圖13），三年級和五年級學(xué)生家長接送的比例都比較高，五年級需要大人接送的情況比三年級減少的幅度不大。訪談得知，這主要是因為大部分學(xué)生上學(xué)距離遠(yuǎn)，學(xué)生自理能力差，需要家長接送?？梢娋嚯x因素比年齡因素對學(xué)生需要接送的影響更大。

分學(xué)校來看，譚家莊小學(xué)的接送比例整體比大七吉小學(xué)高，主要是因為譚家莊小學(xué)的學(xué)區(qū)范圍更大，學(xué)校2 000 m合理服務(wù)半徑之外的學(xué)生數(shù)量更多，而且學(xué)區(qū)跨越國道，交通安全隱患更大。

分家庭類型看，人口數(shù)為4人的家庭接送孩子的比例低于人口數(shù)為3人或者5—6人的家庭的比例，主要是因為此類家庭的子女養(yǎng)育任務(wù)重，父母雙方同時務(wù)工的比例高，當(dāng)務(wù)工時間與學(xué)生上學(xué)時間沖突時，兩個孩子可以結(jié)伴上學(xué)而省去父母接送；人口數(shù)為5—6人的家庭，通常家中有老人專門負(fù)責(zé)接送孩子，而且在孩子進(jìn)入高年級后將繼續(xù)接送，這也解釋了此類家庭五年級和三年級學(xué)生接送比例變化幅度不大的原因。

2.3.2 家長職業(yè)與學(xué)生接送需要的關(guān)系

學(xué)生家庭信息統(tǒng)計顯示（圖14），男女雙方至少一方務(wù)工的比例高達(dá)60%—70%。分類來看，約一半數(shù)量的家庭都是男工女農(nóng)這種職業(yè)組合。男方外出打工，女方在家務(wù)農(nóng)（在本地主要是種菜或者養(yǎng)貂），因此女方的自由時間比較充裕，可以承擔(dān)接送小孩上學(xué)的任務(wù)。一方面，在照顧子女上學(xué)方面，這種組合最大限度地發(fā)揮了整個家庭的分工協(xié)作，其比例也最高。另一方面，因為上學(xué)距離遠(yuǎn)的牽制，造成了女方必須承擔(dān)接送小孩上學(xué)的任務(wù)，進(jìn)而不能完全釋放女方的勞動力資源，實現(xiàn)家庭收益最大化。

在調(diào)研地區(qū)，雙方務(wù)農(nóng)的家庭主要是指養(yǎng)貂，這種特種動物養(yǎng)殖在當(dāng)?shù)匦纬删薮螽a(chǎn)業(yè)規(guī)模，很多70后和80后甚至辭掉打工的崗位來從事養(yǎng)貂業(yè)。學(xué)生家長從事該行業(yè)，則男女雙方的時間可以比較自由地支配，因此接送小孩上學(xué)的比例也比較高，大約接近20%。

圖14 家長職業(yè)類型與學(xué)生接送需要情況

圖15 大七吉小學(xué)學(xué)生的交通方式構(gòu)成

圖16 譚家莊小學(xué)學(xué)生的交通方式構(gòu)成

男工女工這種職業(yè)組合意味著雙方都要忙于務(wù)工，其工作時間難免與學(xué)生上學(xué)時間沖突，所以這類職業(yè)組合的數(shù)量占比不高。另外，相對于打工家庭，在鄉(xiāng)兼業(yè)的家庭數(shù)量少，所以其占比也不高。

2.3.3 就學(xué)距離與就學(xué)交通方式的關(guān)系

從空間距離的角度看（圖15-圖16），在1 km范圍內(nèi)，家長接送這種交通方式的比例最高。從兩所小學(xué)來看，該比例都在80%以上。在1—2 km和2—3 km兩種范圍內(nèi)，主要有家長接送和個人騎自行車兩種交通方式。對比兩所小學(xué)的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，家長接送這種方式所占的比例比個人騎自行車要高。在3 km以上范圍內(nèi)，家長接送、個人騎自行車和乘坐校車3種交通方式并存，所占比例依次降低。值得注意的是，步行這種交通方式主要存在于1 km以內(nèi)，乘坐校車主要存在于3 km以上的范圍。

從交通方式的角度看，隨著就學(xué)距離的增加，家長接送這種交通方式所占比例反而遞減。究其原因，當(dāng)?shù)睾芏嗉彝ザ加袃珊ⅲ@類家庭學(xué)生家長的務(wù)工比例較高，當(dāng)學(xué)生家長務(wù)工時間與學(xué)生上學(xué)時間發(fā)生沖突而接送距離又很遠(yuǎn)的情況下，家長會采取讓兩個孩子結(jié)伴騎自行車的方式就學(xué)，這樣可以互相照料并在一定程度上保證交通安全。這是一種不得已的折衷選擇，并且與國家法定騎車年齡（12周歲）的規(guī)定相違背。即使學(xué)生年滿12周歲，其各方面自理能力也有限，騎車時也易在路況不好的村道上發(fā)生交通事故。實地訪談中，作者也發(fā)現(xiàn)七吉社區(qū)大化村某六年級學(xué)生騎車出現(xiàn)交通事故斷腿住院的例子。

正是騎自行車這種交通方式對家長接送的方式形成替代，所以在2 000 m的學(xué)校合理服務(wù)半徑之外，騎自行車的人數(shù)比例較高。在家長接送不便的情況下，相比于存在安全隱患的騎自行車的方式，學(xué)生還可以選擇乘坐校車就學(xué)，但是統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這種交通方式的比例很低。

訪談發(fā)現(xiàn)，校車這種交通方式比例很低的原因是校車收費(fèi)越來越高，兩年間價格從每月180元/人漲到了每月220元/人，因此很多學(xué)生放棄乘坐校車，改為個人騎車或由家長接送。此外據(jù)學(xué)生家長反映，校車設(shè)計容量為45人，超載現(xiàn)象嚴(yán)重，“3個人的座位往往要坐5個人”，存在較多的安全問題。再者，校車在接送學(xué)生時只到村口或者村子的路上，學(xué)生還需步行一定的距離才能到家。如此種種，導(dǎo)致大量學(xué)生放棄乘坐校車。從校車提供主體的角度看，乘坐校車的人數(shù)變少，校車往往會提高價格來保證經(jīng)濟(jì)收益，這樣便會陷入惡性循環(huán)，乘坐校車的人數(shù)越來越少。

3 兩個農(nóng)村社區(qū)小學(xué)設(shè)施使用狀況的成因解釋

3.1 需求角度的解釋

通過對兩個農(nóng)村社區(qū)小學(xué)的使用狀況研究得出，現(xiàn)狀小學(xué)使用過程中的突出矛盾是學(xué)生上學(xué)距離遠(yuǎn)。學(xué)生上學(xué)距離遠(yuǎn)一定程度上意味著學(xué)校資源數(shù)量的不足或者空間布局的失衡。

對于大七吉小學(xué)來說，學(xué)校2 000 m服務(wù)半徑內(nèi)（包括在學(xué)區(qū)外就讀的人數(shù)）三年級學(xué)生共有34人，五年級學(xué)生共有34人，按照其現(xiàn)狀6個班的辦學(xué)規(guī)模，可以滿足山東省地方標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，同時也符合該規(guī)范“小班化教學(xué)”的建議。學(xué)校2 000 m服務(wù)半徑之外大化村和毛家化村（包括在學(xué)區(qū)外就讀的人數(shù)）的三年級學(xué)生共有25人，五年級學(xué)生共有21人，這兩個村莊無小學(xué)，學(xué)生只能“長途跋涉”到大七吉小學(xué)讀書，造成學(xué)生上學(xué)距離過遠(yuǎn)。

對于譚家莊小學(xué)來說，學(xué)校2 000 m服務(wù)半徑內(nèi)（包括在學(xué)區(qū)外就讀的人數(shù)）三年級學(xué)生共有51人，五年級學(xué)生共有49人，按照其每個年級2個班的辦學(xué)規(guī)模，可以滿足山東省地方標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，同時也符合該規(guī)范“小班化教學(xué)”的建議。學(xué)校2 000 m服務(wù)半徑之外（包括在學(xué)區(qū)外就讀的人數(shù)）的三年級學(xué)生共有36人，五年級學(xué)生共有30人，按照山東省地方標(biāo)準(zhǔn)，可以完全滿足小學(xué)的設(shè)置要求（每班人數(shù)不超過45人）。

譚家莊小學(xué)2 000 m服務(wù)半徑之內(nèi)的學(xué)生主要來自譚家莊社區(qū)， 2 000 m服務(wù)半徑之外的學(xué)生主要來自高相社區(qū)的高相村和漢車村。在高相社區(qū)的漢車小學(xué)被撤掉后，該社區(qū)教學(xué)設(shè)施為空白，也無力建設(shè)新的小學(xué)，所以這兩個村的學(xué)生必須長距離到譚家莊小學(xué)讀書。

3.2 供給角度的解釋

3.2.1 宏觀層面

基于目前縣級政府是農(nóng)村小學(xué)供給主體的現(xiàn)實，宏觀層面的分析主要著眼于諸城市級政府和龍都街道政府；微觀層面則落腳于農(nóng)村社區(qū)及其內(nèi)部村莊。

（1）縣級政府“公司化”，奉行“發(fā)展主義”，推行“撤并?！闭?，鼓勵建設(shè)規(guī)模化小學(xué)。由于公共財政中的農(nóng)村小學(xué)教育支出不足，導(dǎo)致存量小學(xué)被裁撤，新小學(xué)又無法全面及時地建成。

分稅制改革后，縣級行政單元政府事權(quán)與財權(quán)矛盾尤為突出。諸城市雖然是經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣，但是上級政府對本市政府“經(jīng)濟(jì)考核”的壓力使得政府財政資源優(yōu)先投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，教育支出并不能完全得到保證，導(dǎo)致農(nóng)村小學(xué)教育設(shè)施的撤并速度加快。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在推行農(nóng)村社區(qū)小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的過程中，市財政僅僅采取“以獎代補(bǔ)”的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。具體而言，農(nóng)村社區(qū)自身籌措資金先期進(jìn)行小學(xué)建設(shè)，學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到山東省地方標(biāo)準(zhǔn)的要求后，市財政給予一定的財政補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼的額度跟學(xué)校建設(shè)總費(fèi)用相比無異于杯水車薪。這就造成了很多財力不足的農(nóng)村社區(qū)無法建設(shè)新的農(nóng)村小學(xué)，更無法享受財政補(bǔ)貼，只能沿用80和90年代簡陋的小學(xué)設(shè)施，而這些存量的小學(xué)設(shè)施也處在政府不斷地撤并過程中。最終的結(jié)果便是新的小學(xué)無法建成，存量小學(xué)又被撤并，教育資源嚴(yán)重不足，進(jìn)而引起學(xué)生上學(xué)距離過遠(yuǎn)、交通安全事故頻發(fā)等問題。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后財力捉襟見肘，難以保障農(nóng)村小學(xué)的建設(shè)投入和運(yùn)營費(fèi)用[4]。

2000年之后，國家進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但保證農(nóng)村教育支出的稅費(fèi)也一并取消了。大部分以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收或者反哺，只能依靠上級政府財政撥款以保證基礎(chǔ)教育的支出。由于各級政府間財政關(guān)系沒有完全理順，上級財政并不能完全保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的開支。3.2.2 微觀層面

（1）在縣鎮(zhèn)二級政府 “制度內(nèi)”教育供給不足的情況下，理論上“制度外”的農(nóng)村社區(qū)“自我供給”可以作為農(nóng)村小學(xué)建設(shè)的補(bǔ)充，然而事實卻是大部分農(nóng)村社區(qū)都是負(fù)債的，沒有財力進(jìn)行新的小學(xué)建設(shè)。

就諸城市而言，大部分農(nóng)村社區(qū)都是負(fù)債的，沒有資金積累。自2000年左右農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，國家取消了村提留，村級收入的主要來源被切斷。2006年，農(nóng)業(yè)稅及其附加取消后，村級收入急劇減少。除了農(nóng)業(yè)收入渠道被切斷外，大部分農(nóng)村社區(qū)也缺乏村辦企業(yè)，難以享受到村辦企業(yè)對農(nóng)村社區(qū)的反哺，所以村級收入更加捉襟見肘，已經(jīng)嚴(yán)重影響了這些村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在收入減少的情況下，村級支出卻不斷增加，支出方向主要是各類“村村通”工程、自來水工程、社區(qū)建設(shè)等，在村級資金不足的情況下，村集體只能借債完成上級下達(dá)的建設(shè)指標(biāo)。

（2）在農(nóng)村社區(qū)力量薄弱的情況下，“制度外”的社會力量供給成為一種替代的選擇。然而這種社會力量的供給極其不穩(wěn)定，相對于巨量的農(nóng)村小學(xué)建設(shè)需求來說，只能是杯水車薪。

“制度外”的社會力量供給主要是基于社會主體意愿來實現(xiàn)的，這就決定了它是極其不穩(wěn)定的一種“制度外”供給補(bǔ)充，而且社區(qū)小學(xué)建設(shè)需要一次性幾百萬的資金投入，對于一般的社會力量來說數(shù)額巨大，難以承受。諸城本地采取了鼓勵各類大型企業(yè)和個人援助建設(shè)的措施。但是相對于全市205個農(nóng)村社區(qū)來說，大型企業(yè)的數(shù)量是有限的，這些企業(yè)和個人的援助投入相對于數(shù)量巨大的農(nóng)村社區(qū)小學(xué)來說只是杯水車薪。

4 結(jié)論與討論

本文的理論價值在于從使用者角度來考察鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施（小學(xué)）的使用狀況，從供給和需求兩個角度對設(shè)施的使用狀況的成因進(jìn)行解釋，進(jìn)而豐富了鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的研究成果體系。得出的結(jié)論是：（1）鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施配置應(yīng)更加關(guān)注使用者的主體特征和需求，采取自上而下和自下而上相結(jié)合的思維與策略，因地制宜、因時制宜地布局基本公共服務(wù)設(shè)施，最終達(dá)到鄉(xiāng)村公共服務(wù)的“供需均衡”。（2）宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和制度變遷塑造了鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置的外部環(huán)境，特別是分稅制改革重塑了不同政府間的財稅關(guān)系，造成基層政府“權(quán)責(zé)不對稱”，縣鎮(zhèn)二級政府難以負(fù)擔(dān)龐大的公共服務(wù)支出。（3）為了保證鄉(xiāng)村小學(xué)設(shè)施的有效供給，在實行“以縣為主”管理體制基礎(chǔ)上，需要厘清各級政府職責(zé)，加強(qiáng)省級政府財政統(tǒng)籌，強(qiáng)化公共財政的支撐，防止公共責(zé)任轉(zhuǎn)移到私人部門。

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Research on the Usage of Rural Basic Public Service Facilities

WANG Yong

In order to explore the usage of rural public service facilities,，this article selects rural community primary schools as typical cases to study from the user's point of view on issues arising from the use of the school and the cause of the problem. Studies have shown that we didn’t consider users’ needs in rural public service facilities supporting situation .The macro system changes have shaped the countryside public service facilities external environment, while the public service providers considered their own interests firstly and avoided or shifted the relevant obligations and responsibilities, then have led to the lack or the layout imbalance of rural public service facilities.

Rural public service facilities | Usage | Primary School

1673-8985（2017）03-0096-06

TU981

A

國家自然科學(xué)基金“城市規(guī)劃實施評價及方法研究（51178315）”資助項目。