城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)韌性構(gòu)建：日本強(qiáng)韌化規(guī)劃對(duì)中國(guó)的啟示

邵亦文 徐江

城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)韌性構(gòu)建：日本強(qiáng)韌化規(guī)劃對(duì)中國(guó)的啟示

邵亦文 徐江

邵亦文，香港中文大學(xué)地理與資源管理系博士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)災(zāi)后重建規(guī)劃中的韌性思想和策略。先后獲得美國(guó)康奈爾大學(xué)區(qū)域規(guī)劃碩士學(xué)位、湖南大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)士學(xué)位，曾赴日本早稻田大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院訪學(xué)交流，研究3·11東日本9級(jí)大地震海嘯災(zāi)后重建規(guī)劃以及國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)等課題。先后在《建筑景觀》《國(guó)際城市規(guī)劃》《地理學(xué)》等相關(guān)刊物上發(fā)表“城市韌性:基于國(guó)際文獻(xiàn)綜述的概念解析”等多篇論文。

徐江，香港中文大學(xué)地理與資源管理學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，廣州南沙新區(qū)城市規(guī)劃委員會(huì)專家委員。主要承擔(dān)重大研究課題有：政府空間與尺度政治、城市規(guī)劃與土地利用、中國(guó)巨型城市區(qū)域的城際鐵路規(guī)劃、中國(guó)城市規(guī)劃系統(tǒng)中的環(huán)境要素、中國(guó)災(zāi)后重建規(guī)劃系統(tǒng)中的韌性特征等，還承擔(dān)多項(xiàng)香港研究資助局優(yōu)配研究金項(xiàng)目。先后在SSCI 與中文核心期刊上發(fā)表中英文論文數(shù)十篇，著有《改革開放后的中國(guó)城市發(fā)展：政府，市場(chǎng)與空間》《巨型城市區(qū)域的管治與規(guī)劃：國(guó)際比較研究》等著作。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，韌性城市(Resilient Cities)儼然已經(jīng)是當(dāng)今城市規(guī)劃和城市地理學(xué)領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。隨著現(xiàn)代城市系統(tǒng)的日漸龐雜，其所面臨來自外界和內(nèi)部的各種不確定性沖擊也隨之日益增加。任何城市系統(tǒng)的失序，哪怕只是發(fā)生在短時(shí)段和小范圍內(nèi)，也會(huì)造成不可估量的連帶損失。因此，塑造城市韌性，即城市系統(tǒng)應(yīng)對(duì)不確定擾動(dòng)的應(yīng)對(duì)調(diào)整能力，對(duì)于維持城市系統(tǒng)運(yùn)行和保障市民基本人身財(cái)產(chǎn)安全有著越來越重要的意義。城市規(guī)劃是引導(dǎo)城市生產(chǎn)生活空間布局和協(xié)調(diào)社會(huì)資源分配的主要行政和技術(shù)手段，因此在城市規(guī)劃的過程中，理應(yīng)將構(gòu)建韌性城市的思想貫徹和落實(shí)。

作為城市韌性理論的策源地，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也最早運(yùn)用上述思維，將韌性城市規(guī)劃付諸實(shí)踐。例如，2013年，美國(guó)紐約制定發(fā)布了《一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》(A Stronger， More Resilient New York)規(guī)劃，以桑迪颶風(fēng)對(duì)紐約造成的巨大影響為教訓(xùn)，通過加強(qiáng)氣候影響分析和防災(zāi)預(yù)警，提升基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，推動(dòng)社區(qū)重構(gòu)和資金保障等措施，全面提高紐約應(yīng)對(duì)未來氣候風(fēng)險(xiǎn)的能力。在荷蘭，鹿特丹通過由多元主體鹿特丹氣候倡議組織(Rotterdam Climate Initiative)提出的《鹿特丹氣候防護(hù)規(guī)劃》(Rotterdam Climate Proof)以及由市政府部門發(fā)布的《鹿特丹水計(jì)劃》(Waterplan 2 Rotterdam)等城市規(guī)劃文件，合理應(yīng)對(duì)雨洪和水災(zāi)威脅，制定出適應(yīng)氣候變化的水管理策略。世界范圍內(nèi)，越來越多的城市和地區(qū)開始著手制定以解決特定問題、增強(qiáng)城市韌性為主旨的規(guī)劃策略。這已經(jīng)成為世界各個(gè)城市規(guī)劃思路的新的導(dǎo)向標(biāo)。為了推動(dòng)全球范圍內(nèi)的韌性城市建設(shè)，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)從2013年開始發(fā)起了“全球100韌性城市”項(xiàng)目，通過專項(xiàng)資金助力全球代表性城市探討針對(duì)自身慢性壓力和急性沖擊之下的存續(xù)、適應(yīng)和發(fā)展能力。截至2016年底，中國(guó)已有四座城市入選了該項(xiàng)目，分別是湖北省黃石市、四川省綿陽市、浙江省義烏市和海鹽縣。

城市韌性規(guī)劃有兩個(gè)難點(diǎn)：其一，如何全面準(zhǔn)確地定位城市面臨的不確定性因素，并針對(duì)這些因素設(shè)計(jì)規(guī)劃政策。其二，如何建立起涵蓋不同政府職能部門，乃至跨區(qū)域合作治理的長(zhǎng)效規(guī)劃?rùn)C(jī)制。第一個(gè)難點(diǎn)在于城市韌性規(guī)劃的科學(xué)性，第二個(gè)難點(diǎn)則在于突破行政職能分割，跨越現(xiàn)有的城市規(guī)劃管理制度的壁壘。我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃制度框架和技術(shù)流程由2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中所認(rèn)定的法定規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及相關(guān)的控制性和修建性詳細(xì)規(guī)劃?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)及實(shí)踐操作有著極為重要的指導(dǎo)意義。同時(shí)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的快速發(fā)展，這一體系也逐漸暴露出了一些問題。這些問題的主要根源在于，現(xiàn)有規(guī)劃體系大多服務(wù)于城鄉(xiāng)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而忽略了對(duì)具體城市不確定問題的把握。韌性規(guī)劃是解決定向問題的精細(xì)化規(guī)劃，而傳統(tǒng)規(guī)劃并不能服務(wù)這一要求。

本文以日本的城市規(guī)劃實(shí)踐為案例，深入分析該國(guó)如何通過以“國(guó)土強(qiáng)韌化”為主題的上層政策及法制設(shè)計(jì)，以及國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃等行政手段，有針對(duì)性地提出對(duì)策，直面解決城市脆弱性問題，以達(dá)到塑造城市韌性的目標(biāo)。進(jìn)而從規(guī)劃立法、規(guī)劃組織、規(guī)劃內(nèi)容及實(shí)踐等三個(gè)方面，對(duì)中國(guó)開展城市韌性建設(shè)做出展望并提出改善建議。

日本國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃理念及其總體政策設(shè)計(jì)

在日本學(xué)術(shù)界，韌性概念主要有三種表達(dá)方式。第一種是“回復(fù)力” (回復(fù)する力)，主要用于早期對(duì)于防災(zāi)規(guī)劃的闡述，顧名思義，相對(duì)而言更多體現(xiàn)出災(zāi)后復(fù)舊的目標(biāo)。第二種是直譯自英文的“Resilience”一詞(レジリエンス)，和英文原詞一樣，其含義根據(jù)語境的不同而相對(duì)廣泛。第三種即“強(qiáng)韌化”(強(qiáng)靭化)，近年來在日本社會(huì)和學(xué)界開始逐步得到了認(rèn)同。

具有日本本土化特征的強(qiáng)韌化概念最早由京都大學(xué)的藤井聰教授，在借鑒西方城市韌性的理論上，作為一個(gè)宏觀政策概念提出。藤井聰針對(duì)日本歷史上有關(guān)震災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合潛在的首都直下型地震可能帶來的威脅，提出了主動(dòng)防御的三個(gè)原則，即避免致命傷、被害最小化和強(qiáng)韌性塑造，并基于此提出了確保韌性的八個(gè)對(duì)策，分別是設(shè)定以防災(zāi)減災(zāi)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)策、推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)交流教育(risk communication)、維護(hù)地域社區(qū)和促進(jìn)地域活性化、建立為緊急狀態(tài)所儲(chǔ)備的能源系統(tǒng)、推行業(yè)務(wù)持續(xù)性計(jì)劃(BCP，即Business Continuity Plan)、基于事先預(yù)測(cè)的救援方案準(zhǔn)備、維持?jǐn)U大國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)韌化國(guó)土塑造。在這些對(duì)策要求下，日本需要疏解首都功能，重塑功能分散型的國(guó)土結(jié)構(gòu)。

日本是一個(gè)極易遭受包括地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯、火山爆發(fā)等多種自然災(zāi)害侵襲的國(guó)度。在和各種自然災(zāi)害斗爭(zhēng)和共生的漫長(zhǎng)歷史中，日本政府、社會(huì)和民眾逐漸培養(yǎng)了適應(yīng)災(zāi)害和通過災(zāi)害學(xué)習(xí)的能力。比如，1959年，造成5098人死亡失蹤的伊勢(shì)灣特大臺(tái)風(fēng)的教訓(xùn)直接促成了1961年《災(zāi)害對(duì)策基本法》的出臺(tái)。1995年，在造成6434人死亡的阪神大地震之后，針對(duì)救災(zāi)協(xié)調(diào)調(diào)度不力的缺陷，日本中央防災(zāi)機(jī)構(gòu)修改了《內(nèi)閣法》和《災(zāi)害對(duì)策基本法》，推進(jìn)建筑的耐震化改造，探討高密度城市街區(qū)應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的對(duì)策，建立自救、政府援助和社會(huì)救助等三位一體的救助體系。2011年，在造成18521人死亡失蹤的3·11日本東北地區(qū)大地震和海嘯之后，日本社會(huì)和學(xué)界開始集中反思除了加強(qiáng)硬件防護(hù)措施之外防災(zāi)教育的重要性，以及地方創(chuàng)生和災(zāi)后復(fù)興相結(jié)合的必要性。這場(chǎng)災(zāi)害的慘痛教訓(xùn)也促使日本自民黨政府、技術(shù)人員、規(guī)劃師、社會(huì)團(tuán)體、工商界及學(xué)界等利益相關(guān)者聯(lián)合起來，思考如何整合現(xiàn)有行政資源和技術(shù)手段，將實(shí)現(xiàn)國(guó)土強(qiáng)韌化等韌性理念上升為國(guó)家戰(zhàn)略并加以落實(shí)的可能性。在有識(shí)之士的大力推動(dòng)下，2013年12月，日本頒布了《國(guó)土強(qiáng)韌化基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）?！痘痉ā返某雠_(tái)為強(qiáng)韌化規(guī)劃的編制和實(shí)施創(chuàng)造了具有強(qiáng)大約束效力的法律框架，確保了規(guī)劃的地位和嚴(yán)肅性。

除了立法和政策的框架保證，推動(dòng)國(guó)土強(qiáng)韌化還需要從規(guī)劃?rùn)?quán)力機(jī)構(gòu)和技術(shù)部門入手，組織有效的規(guī)劃編制和執(zhí)行渠道。在藤井聰?shù)闹苯觿?dòng)議下，日本政府成立了專門的內(nèi)閣官房國(guó)土強(qiáng)韌化推進(jìn)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“推進(jìn)辦公室”）。推進(jìn)辦公室隨后在2014年6月發(fā)布了《國(guó)土強(qiáng)韌化基本規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《基本規(guī)劃》），規(guī)定《基本規(guī)劃》享有最上位法定規(guī)劃的指導(dǎo)地位，其他規(guī)劃有義務(wù)和《基本規(guī)劃》相銜接，及時(shí)修正不一致的內(nèi)容。除此以外，推進(jìn)辦公室還負(fù)責(zé)制訂國(guó)土強(qiáng)韌化執(zhí)行計(jì)劃，設(shè)置每一年度的細(xì)分工作安排。

《基本規(guī)劃》的核心思想和主要內(nèi)容

國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃的核心在于針對(duì)災(zāi)害的脆弱性評(píng)估，以及基于評(píng)估之上有計(jì)劃的實(shí)施步驟。日本推行國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃有四個(gè)基本目標(biāo)。其一，最大限度地保障國(guó)民人身安全；其二，維持國(guó)家及社會(huì)主要機(jī)能的無障礙運(yùn)作；其三，確保國(guó)民財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施相關(guān)損失的最小化；其四，迅速?gòu)?fù)舊及復(fù)興。圖1列出了國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃的基本制定流程。這個(gè)模型通常被稱作是PDCA循環(huán)，即一個(gè)循環(huán)往復(fù)的規(guī)劃(Plan)—執(zhí)行(Do)—檢驗(yàn)(Check)—糾正 (Action)路徑。強(qiáng)韌化規(guī)劃起始于對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的科學(xué)分析，通過重點(diǎn)化和優(yōu)先次序的政策設(shè)計(jì)，確定一個(gè)合理的應(yīng)對(duì)方案包，進(jìn)而通過實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)反饋修正初始的分析思路。

《基本規(guī)劃》的內(nèi)容主要涉及四個(gè)方面（見圖2）。首先，闡述了國(guó)土強(qiáng)韌化的基本考量，包括目標(biāo)理念、政策方針和特殊考慮事項(xiàng)。其次，規(guī)定了脆弱性評(píng)價(jià)的框架和步驟，重點(diǎn)是確定45項(xiàng)需規(guī)避嚴(yán)重事態(tài)假定（由《基本法》第17 條規(guī)定）。再次，通過12個(gè)不同結(jié)構(gòu)組織及3個(gè)橫向議題，規(guī)定了國(guó)土強(qiáng)韌化的主要推進(jìn)方針。最后，提出了國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃的細(xì)化策略和修正完善的方法，包括制訂年度行動(dòng)計(jì)劃、15個(gè)重點(diǎn)需規(guī)避嚴(yán)重事態(tài)假定、制定地域規(guī)劃以及對(duì)地方的技術(shù)支援和人員培訓(xùn)等項(xiàng)目。

圖1 日本國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃的制定流程

圖2 《基本規(guī)劃》的主要內(nèi)容框架

國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃的組織框架和主要內(nèi)容：以東京都為例

《基本法》第13條規(guī)定：日本地方公共團(tuán)體應(yīng)當(dāng)制定各自的國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃。從內(nèi)容構(gòu)架而言，國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃和《基本規(guī)劃》并沒有太多的不同之處。其主要差別在于，地域強(qiáng)韌化規(guī)劃需要從當(dāng)?shù)氐奶卣鞒霭l(fā)，探討解決實(shí)際的問題。由此可見，地域規(guī)劃是各個(gè)地域根據(jù)自身特點(diǎn)和具體情況，在《基本規(guī)劃》的框架下制定的細(xì)化規(guī)劃。為了確保各地規(guī)劃制定者能夠準(zhǔn)確地把握強(qiáng)韌化規(guī)劃的指導(dǎo)原則，推進(jìn)辦公室建立了相關(guān)網(wǎng)站宣傳強(qiáng)韌性規(guī)劃的意義和要點(diǎn)，安排了全國(guó)各地巡回專場(chǎng)培訓(xùn)并幫助配備人員。

自德島縣于2015年3月4日率先出臺(tái)了該縣的地域強(qiáng)韌化規(guī)劃以來，截至2016年年末，日本全國(guó)47個(gè)都道府縣，已有34個(gè)完成了地域規(guī)劃的制定，剩下13個(gè)府縣的強(qiáng)韌化地域規(guī)劃也在陸續(xù)制定之中（見圖3）。

與以往的防災(zāi)規(guī)劃相比，國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃有兩個(gè)顯著的不同點(diǎn)。其一，強(qiáng)韌化規(guī)劃針對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有可能災(zāi)害造成的影響，著眼于全面提升地域自身的強(qiáng)韌性，而防災(zāi)規(guī)劃可以針對(duì)不同災(zāi)害一制訂計(jì)劃對(duì)策，即防災(zāi)規(guī)劃以風(fēng)險(xiǎn)為對(duì)象，強(qiáng)韌化規(guī)劃以地域?yàn)閷?duì)象。其二，基于第一點(diǎn)，每個(gè)地域只存在一個(gè)強(qiáng)韌化規(guī)劃作為所有規(guī)劃的導(dǎo)引文件，因此享有最上位規(guī)劃的地位，是制定其它規(guī)劃的綱領(lǐng)性規(guī)劃。

下文以東京都為例，具體解說強(qiáng)韌化地域規(guī)劃的特征。作為坐擁日本四成人口，近半GDP的世界級(jí)巨型城市區(qū)域，東京首都圈的強(qiáng)韌化無疑對(duì)本區(qū)域和日本全國(guó)都具有非常重要的意義。2016年1月通過的東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃范圍涵蓋了首都圈核心東京都所轄的23區(qū)26市5町8村，面積2188平方千米，人口約1330萬。其面積和人口均與我國(guó)深圳市相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度卻數(shù)倍于深圳市。整個(gè)規(guī)劃分成兩個(gè)部分，第一部分闡述強(qiáng)韌化的理念，第二部分對(duì)東京都行政管轄區(qū)域做出脆弱性評(píng)估，并針對(duì)各個(gè)脆弱性提出提升強(qiáng)韌化的施策方案。

為了精準(zhǔn)評(píng)估城市脆弱性以設(shè)計(jì)合理的應(yīng)對(duì)方案，2012年，東京都防災(zāi)會(huì)議公布了《首都直下型地震等災(zāi)害引發(fā)的受災(zāi)情況預(yù)測(cè)》。根據(jù)這個(gè)預(yù)測(cè)，未來東京有可能發(fā)生的直下型地震在最壞情況下，可能造成多達(dá)9700人死亡、14.76萬人受傷、30萬棟以上建筑受損和517萬人無家可歸的局面。除此以外，東京都也可能遭受海溝型地震和斷層帶地震的影響。作為日本政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國(guó)際交流等各個(gè)方面毫無爭(zhēng)議的中心城市，東京都受災(zāi)也意味著日本國(guó)家中樞功能的中斷失序。同時(shí)，因?yàn)?020年東京將會(huì)再次舉辦奧運(yùn)會(huì)，如何保障盛會(huì)的召開也是亟須應(yīng)對(duì)的課題。

圖3 截至2016年年末，日本國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃的制定情況

作為上位規(guī)劃，東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃對(duì)東京都長(zhǎng)期展望規(guī)劃（Tokyo Prefecture Long-Term Vision Plan）和東京都地域防災(zāi)規(guī)劃中的與國(guó)土強(qiáng)韌化話題相關(guān)聯(lián)的部分具有指導(dǎo)作用（見圖4）。根據(jù)地域規(guī)劃，東京都將地震海嘯、城市洪澇和火山災(zāi)害列為主要需要應(yīng)對(duì)的災(zāi)害類型，確立了人身安全保障、首都機(jī)能維持、公共設(shè)施受災(zāi)最小化和迅速的復(fù)舊復(fù)興等四個(gè)基本目標(biāo)，以及大規(guī)模自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)最大限度的人命保障、災(zāi)后救助救急和醫(yī)療活動(dòng)的迅速開展、災(zāi)后行政機(jī)能的確保、災(zāi)后通信通訊機(jī)能的確保、災(zāi)后經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和供應(yīng)鏈的確保、災(zāi)后生活經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需最低限度的生活設(shè)施（包括電力、能源、上下水道、交通網(wǎng)等）的確保、二次災(zāi)害的控制和為災(zāi)后地域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速再建創(chuàng)造基礎(chǔ)等8項(xiàng)推進(jìn)目標(biāo)。

規(guī)劃指導(dǎo)的覆蓋范圍涉及行政機(jī)能（警察消防）、健康醫(yī)療福利、通信通訊、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、教育文化、環(huán)境以及社區(qū)營(yíng)造等7個(gè)不同的領(lǐng)域部門。為了達(dá)成地域規(guī)劃的目標(biāo)，關(guān)聯(lián)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還需要包括東京都所屬的28個(gè)局、關(guān)東地區(qū)的13個(gè)指定行政機(jī)構(gòu)、自衛(wèi)隊(duì)相關(guān)部門、日本郵政等24個(gè)指定公共機(jī)構(gòu)、東武鐵道等40個(gè)指定地方公共機(jī)構(gòu)以及東京都消防協(xié)會(huì)。

脆弱性分析圍繞上述8項(xiàng)推進(jìn)目標(biāo)展開，再具體到45個(gè)須規(guī)避嚴(yán)重事態(tài)假定，討論具體的推進(jìn)方針，進(jìn)一步給出每個(gè)領(lǐng)域部門需要達(dá)成的指標(biāo)。評(píng)價(jià)結(jié)果主要設(shè)定在三個(gè)方面：一、多樣化主體合作協(xié)調(diào)的必要性。二、以建筑橋梁等耐震化為代表的硬質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施(hard infrastructure)（見圖5）和以BCP對(duì)策和防災(zāi)訓(xùn)練為代表的軟質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施(soft infrastructure)的結(jié)合度。三、將平時(shí)效率性和災(zāi)時(shí)應(yīng)變性相結(jié)合的冗余替代特征。

圖4 東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃和其他各種規(guī)劃的關(guān)系

圖5 東京都京島地區(qū)的社區(qū)避災(zāi)廣場(chǎng)

日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒價(jià)值

隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加深和推進(jìn)，我國(guó)城市面臨著建設(shè)數(shù)量快速增長(zhǎng)和建設(shè)質(zhì)量亟待提升的尖銳矛盾，暴露出越來越多的城市問題，逐步影響到城市未來的發(fā)展空間。在這個(gè)現(xiàn)實(shí)語境下，現(xiàn)有的城市規(guī)劃思路和實(shí)踐亟待調(diào)整，精細(xì)化規(guī)劃作為法定規(guī)劃的必要補(bǔ)充，需要更多的重視和話語權(quán)。城市韌性解決的是城市系統(tǒng)應(yīng)對(duì)不確定性沖擊，提升適應(yīng)能力的問題。因此，如何客觀地確定城市風(fēng)險(xiǎn)，以及分析風(fēng)險(xiǎn)下城市的脆弱性顯得尤為重要。

作為一個(gè)飽受自然災(zāi)害侵襲的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，日本不僅在災(zāi)后應(yīng)急救助方面走在世界前列，在前期防災(zāi)規(guī)劃方面也融合了許多先進(jìn)的理念。借鑒韌性城市理論，日本提出了適合國(guó)情的國(guó)土強(qiáng)韌化政策，并基于此制定了全國(guó)性和地域性的強(qiáng)韌化規(guī)劃。政策的提出及其規(guī)劃實(shí)踐的落實(shí)歷史并不算長(zhǎng)，然而其經(jīng)驗(yàn)仍然值得我國(guó)城市規(guī)劃決策者和從業(yè)者參考借鑒。

第一，從規(guī)劃立法看，韌性城市規(guī)劃需要在上層設(shè)計(jì)階段，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件。日本在2013年頒布的《基本法》確立了法律依據(jù)，并在這個(gè)框架下在全國(guó)有效地推動(dòng)了強(qiáng)韌化規(guī)劃。以我國(guó)海綿城市規(guī)劃為例，為了推進(jìn)規(guī)劃進(jìn)程，住建部于2014年發(fā)文明確工作要點(diǎn)，發(fā)布技術(shù)指南，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，隨后國(guó)家推出了兩批共30個(gè)試點(diǎn)城市，并調(diào)撥對(duì)口資金，有效地推動(dòng)了海綿城市的實(shí)踐。由此可見，在創(chuàng)建韌性城市時(shí)，也需要類似的上層政策設(shè)計(jì)和支持。

第二，從規(guī)劃組織看，借此統(tǒng)一的目標(biāo)訴求，加強(qiáng)原有規(guī)劃及其職能部門之間的相互協(xié)調(diào)是日本強(qiáng)韌化規(guī)劃推行的重要目的。在中國(guó)，由于歷史上的客觀原因，與歐美對(duì)應(yīng)的“城市規(guī)劃”功能被發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃三條并行的系統(tǒng)所分割，造成了行政上的冗余，城市資源供求關(guān)系矛盾和效率的低下等問題。另外，交通部門、教育醫(yī)療部門、環(huán)保部門、能源部門等機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)劃協(xié)調(diào)的呼聲也越來越強(qiáng)大。近年來，不少城市出于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考量，開始逐步整合行政部門，推行以“多規(guī)合一”、“規(guī)劃一張圖系統(tǒng)”等為代表的政策，取得了不少成效。在韌性城市規(guī)劃等城市問題導(dǎo)向的專項(xiàng)規(guī)劃中，需要利用已有的協(xié)作平臺(tái)。認(rèn)真探討每一個(gè)部門在整體問題解決框架下能夠發(fā)揮的作用，細(xì)化規(guī)劃執(zhí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員責(zé)任是重要的一步。

第三，從規(guī)劃內(nèi)容和對(duì)實(shí)施效果的指導(dǎo)價(jià)值看，日本的強(qiáng)韌化規(guī)劃和空間規(guī)劃相比，更強(qiáng)調(diào)行動(dòng)方案的組合和優(yōu)先順序配置，即在某種城市功能失效的情境下，需要調(diào)動(dòng)何種資源，采取何種對(duì)應(yīng)手段來解決問題，具有非常強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。與此相比，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃多注重資源的空間配置，并沒有對(duì)規(guī)劃實(shí)施相配套的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員設(shè)定和具體的行動(dòng)計(jì)劃做出細(xì)致規(guī)定，經(jīng)常造成圖面效果優(yōu)于實(shí)際操作，規(guī)劃指導(dǎo)性不強(qiáng)的局面。

此外，需要指出的是，日本的強(qiáng)韌性規(guī)劃雖然源于都市不確定性問題，但卻有很大的擴(kuò)展空間。規(guī)劃中的應(yīng)對(duì)手段和日本社會(huì)面臨的其他議題，例如人口過疏化問題、建筑老朽化問題（城市更新）、地方創(chuàng)生、社區(qū)營(yíng)造等都有很好的結(jié)合，很大程度上實(shí)現(xiàn)了最上位規(guī)劃的客觀要求。

本文由中國(guó)香港特別行政區(qū)香港研究資助局優(yōu)配研究金（CUHK14413014）資助。