韌性京津冀：大城市群綜合減災建設新策

金磊

韌性京津冀：大城市群綜合減災建設新策

金磊

金磊，北京市建筑設計研究院教授級高級工程師、天津大學建筑學院特聘教授，兼任北京市人民政府專家顧問、住建部科技委減災委員會委員、住建部抗震減災規(guī)劃標準委員會委員、中國災害防御協(xié)會副秘書長、北京減災協(xié)會副會長、中國城市規(guī)劃學會防災與安全專業(yè)委員會副主任、第29 屆北京奧運會安全顧問等職。長期致力于城市防災研究與傳播，曾主持《北京城市總體規(guī)劃：防災篇（2004—2020 年）》、北京“十一五”“十二五”《城市綜合減災應急規(guī)劃》、市科委《北京城市綜合減災指標體系研究》《中國科協(xié)減災白皮書》（1999—2005 各年度城市專項）等減災戰(zhàn)略規(guī)劃編制；出版《中國城市綜合減災對策》（1992年版）、《城市災害學原理》（1997 年版）、《中國城市減災與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（2000 年版）、《奧運安全論》（2003 年版）、《災后重建論》（2008 年版）、《城市安全減災管理讀本》（2016年版）等減災專著10余部，合作主編《北京減災年鑒》（共四卷）。

在一系列城市防災減災策略中，海綿城市理念無疑是我國快速城市化進程反思后的必然抉擇。盧梭說過“城市是人類的深淵”。在人類歷史上，譴責城市、倡導回歸自然的聲音不絕于耳。美國哈佛大學經(jīng)濟學教授愛德華·格萊澤在他的《城市的勝利》一書中提道：與其向大自然索取城市空間，不如加強高密度城市的管理。城市安全雖是懸在人們頭上的達摩克利斯劍，但安全縝密的城市規(guī)劃與成熟的城市管理，依然可以營造平安的社會。在這方面城市是聚集智慧、推動創(chuàng)新的必要載體。海綿城市是一種智慧，韌性城市不僅是更趨完善的城市減災新目標，也是海綿城市設計的哲學及理論基礎。

國外韌性城市理論與基本實踐

從巴黎“豪斯曼計劃”說起

在人類城市規(guī)劃史上，19世紀中葉巴黎的豪斯曼計劃是一項宏大敘事式現(xiàn)代化的工程。盡管當下仍有人說，豪斯曼計劃是借城市現(xiàn)代化之名，以工具理性對人文理性的肆意踐踏，但它對改建巴黎城市道路、整治臟亂與無序、建設體現(xiàn)城市良心的下水道系統(tǒng)都是巨大貢獻。1852年拿破侖三世稱帝，建立了第二帝國，指派他的大巴黎總管豪斯曼對中世紀以來形成的老巴黎重建（后來豪斯曼被免職）。從1853—1870年是大巴黎建設期即豪斯曼計劃期，計劃的最大警訓是豪斯曼用簡單的獨尊幾何理念摒棄了人文精神，用銷毀巴黎文化街區(qū)的代價，將巴黎重新劃分了20個行政區(qū)，此舉重創(chuàng)了巴黎的市民社會。偉大的雨果對此予以抨擊，認為這大破大立有詬病，尤其是拆毀了大量古建筑，但另一方面豪斯曼的良心工程即下水道修建，體現(xiàn)了“城市的良心”。修建于19世紀中期的巴黎下水道管廊，在今日看來仍不同凡響，設計師巴龍·豪斯曼功不可沒。當時正值巴黎暴發(fā)大規(guī)?；魜y，豪斯曼決心設計巴黎的地下排水系統(tǒng)，他的設計理念是設法提升城市用水的分布，將臟水排出巴黎，而不再是按照人們此前的習慣將臟水排入塞納河，也從塞納河取得飲用水。到1878年，巴黎下水道已有600千米長，延伸至今其總長度有2400千米?！昂浪孤媱潯比缃癖辉S多國度視為城市現(xiàn)代化的楷模，尤其是“城市的良心”下水道生命線工程更成為城市現(xiàn)代化的同義詞。

傳統(tǒng)的減災措施主要關注于使物質系統(tǒng)可以抵御災害的侵襲，但大量災害實踐要求城市管理者，必須讓城市的社區(qū)和公共機構學會如何減少災害風險，并提前有效應對災害。所以，當代城市安全度是要用“韌性”來評價抗災及耐災的?！绊g性”的哲理是彈性及自恢復，是和諧共生。但是，目前大多數(shù)城市災害研究側重于自然災變、公共安全乃至恐怖事件等，側重于災害理論中的致災因子及承災體的作用，將風險要素綜合，以及評估最終脆弱性下的風險等級指數(shù)，而關注城市的孕災環(huán)境則是重視建構韌性之城的基礎。

韌性理念下的海綿城市設計

海綿城市的核心理念來源于低影響開發(fā)（Low-Impact Development，簡稱LID）等國外較為成熟的雨洪管理技術，其本質是優(yōu)化和利用綠色、生態(tài)化的“韌性”與“柔性”設施，同時注重與傳統(tǒng)“剛性”防洪工程有效銜接，因為只有采用在韌性理念下“剛柔相濟”的綜合減災手段，才有希望建設完善的城市“海綿體”。目前，國外對海綿城市的設計多種多樣，主要有以下三種：①美國的低影響開發(fā)(LID)，是20世紀90年代末發(fā)展起來的暴雨管理和面源污染處理技術，LID的核心思想是對原有的城市管網(wǎng)進行改造，在發(fā)揮城市排水管道等“灰色”基礎設施功能的同時，結合城市雨水花園、透水鋪裝、生態(tài)屋頂?shù)取熬G色”韌性設施，實現(xiàn)城市的“海綿”功能，成為建設海綿城市路徑之一；②英國的可持續(xù)城市排水系統(tǒng)(Sustainab Urban Drainage Systems,簡稱SUDS)，是英國在1999年5月更新的國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和21世紀議程的背景下,為解決傳統(tǒng)排水系統(tǒng)產(chǎn)生的多發(fā)洪澇、嚴重的污染和對環(huán)境破壞等問題,將長期的環(huán)境和社會因素納入到排水體制及系統(tǒng)中,建立了可持續(xù)城市排水系統(tǒng)，該系統(tǒng)綜合考慮城市環(huán)境中水質、水量、地表水等因素，將傳統(tǒng)的以零排放為核心的排水系統(tǒng)升級為維持良性水循環(huán)的安全排水系統(tǒng)，綜合考慮城市污水與再生水，有效改善整體水循環(huán)；③澳大利亞的水敏感性城市設計(Water Sensitive Urban Design ，簡稱WSUD)，旨在回應長期旱災情況下日益突出的雨水管理問題，通過跨專業(yè)的手段解決以下問題：保護城市的自然水系、改善城市的排水水質、整合城市的雨水管理、降低雨水徑流量和高峰徑流量，從而提升地面可滲透性，建立起穩(wěn)定城市生態(tài)系統(tǒng)等。

美國紐約于2012年經(jīng)歷了桑迪颶風的重創(chuàng)，在荷蘭提出的“城市藍圖”研究項目中，紐約是北美唯一列入計劃的大城市。桑迪颶風使紐約地鐵被淹癱瘓，造成117人死亡及20萬居民住宅受損，總經(jīng)濟損失超過190億美元。美國溫室氣體排放水平是全球平均值的兩倍多，而其大宗商品的供給量也只是全球平均水平，所以美國既是溫室氣候的制造者，也是受害者。紐約等城市易受到極端天氣的影響，正是由于缺少韌性所致。城市土壤大多被混凝土、瀝青和石料所密封，雨水難以滲透，導致大量暴雨徑流無法排泄，造成內澇。但自此之后，一個更強大、更富彈性的紐約防災規(guī)劃建立起來，涉及海岸保護、建筑、保險、生命線系統(tǒng)、醫(yī)療保障等系統(tǒng)，構成了城市運行的關鍵網(wǎng)絡。

2011年美國城市綠色基礎設施總體規(guī)劃在城市雨水徑流上提出了新的綠色基礎設施概念，而應對這一轉變的是將破碎的綠地斑塊通過廊道連接成為可持續(xù)發(fā)展所依賴的基礎設施。2011年，紐約市發(fā)布了2030年紐約城市新規(guī)劃，從韌性城市管理上提出了雨洪管理新政。再如，日本是臺風多發(fā)國家，東京地區(qū)的地下排水系統(tǒng)主要是為了避免受到臺風雨水侵襲而建的。總儲水量為67萬立方米的東京地下排水系統(tǒng)，于1992年開工，2006年竣工，號稱世界上最大的下水道排水系統(tǒng)。在東京，靠近河渠地域的雨水一般會通過各種建筑的排水管，以及路邊的排水口直接流入雨水蓄積排放管道，最終通過大支流排入大海，而其余地域的雨水會隨著每棟建筑的排水系統(tǒng)進入公共排雨管，再隨下水道系統(tǒng)的凈水排放管道流入公共水域。如東京江東區(qū)南沙地區(qū)就有雨水調節(jié)池，其中最大一個池一次最多可存儲2.5萬立方米的雨水?？梢?，在大力倡導韌性城市理念的日本，城市防洪是既重視柔性設計，也不忽視正常的下水道系統(tǒng)建設，兩者缺一不可。

安全北京離不開“韌性京津冀”的建設

筆者認為無論是現(xiàn)代化的北京及其副中心建設，還是京津冀一體化發(fā)展，乃至雄安新區(qū)建設、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)建設、2022年北京—張家口冬奧運建設等，都必須要有綜合減災理念下的戰(zhàn)略保障規(guī)劃，無論是作為管理體系，還是韌性城市特性建設，都要力求解決大城市病，解決京津冀一體化的整體有序安全問題，從而讓北京在疏解非首都功能中不斷提升城市綜合抗風險能力。無論筆者在多部著作中強調的“安全北京論”觀點，還是京津冀一體化的協(xié)同綜合減災觀，都是針對“大北京”災情認知而確定的。

京津冀“三地”大城市群“災情”再識

聯(lián)合國教科文組織早在20世紀80年代就提出一系列發(fā)展承載能力問題，如土地、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、人口資源等。中國城市群綜合承載力分析研究表明，承載力與城市發(fā)展的社會經(jīng)濟能力、社會應急救援、社會備災響應等密切關聯(lián)，不考慮城市安全減災能力建設的承載力極限的規(guī)劃設計是城市發(fā)展的大忌。2015年年初，由中國社科院和首都經(jīng)貿大學聯(lián)合發(fā)布的《京津冀藍皮書——京津冀發(fā)展報告（2013）——承載力測度與對策》明確指出，北京的綜合承載力已進入危機狀態(tài)，盡管報告并未專門從“四大災種”上列出北京面對的危機態(tài)，但以下幾方面數(shù)據(jù)已令人震驚。

（1）京津冀地區(qū)人口嚴重超載，2015年在考慮各類指標前提下，京津冀地區(qū)人口承載力僅為8620萬人，而現(xiàn)實是早在2010年京津冀人口已達1.04億，2015年為1.12億。

（2）現(xiàn)有水資源僅能承載六成人口使用。

（3）環(huán)境公害致使京津冀“三地”霧霾橙色預警是“常態(tài)”。

（4）京津冀“三地”城市擁堵居全國“首位”，而北京又是最擁堵的城市?！霸搭^”在于三十年改革首都大發(fā)展的功能過度集中、“職能失衡”，城市規(guī)劃未起到真正調整之作用。面對以北京為代表的城市綜合承載力超警戒線的事實，面對京津冀“三地”固有的自然災害與人為災害的“危險源”，迫切需要站在城市宏觀層面進行綜合立法。

從防災減災科技能力建設上看，推進京津冀協(xié)同發(fā)展有一定基礎，但仍面臨不少困惑及未知難題，最大問題是我們是否知曉“三地”自然地理要素下的災害“域情”，是否充分認知超大城市群災害頻發(fā)的衍生效應及復雜度。北京、天津、河北（石家莊）具有相同的自然生態(tài)地理條件，地震構造環(huán)境也相同。 1966年3月8日，河北隆堯6.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積有900平方千米；同年3月22日寧晉7.2級地震，Ⅷ度區(qū)面積為6000平方千米，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積為7270平方千米，是隆堯6.8級地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍，是寧晉7.2級地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大多半個中國都有強烈震感，京津冀災情尤重。京津冀是一個地震活斷層廣泛分布的地域，在20多萬平方千米的地域，地震活動頻次、強度、危害都十分嚴重。

在筆者主持的“十二五”期間北京城市安全應急管理規(guī)劃時，曾歸納了北京易發(fā)生的七大類災難：

（1）首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級地震可能性大。

（2）氣象巨災頻發(fā)，如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等。

（3）能源供給短缺，能源網(wǎng)絡事故風險加劇。

（4）巨大的人流、物流使城市交通隱患加重。

（5）火災及爆炸的危險性，伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患。

（6）信息安全及社會恐怖。

（7）由一種災害誘發(fā)多種災難等。

北京的上述災害類型及特點也基本上代表著天津、河北的情況： 2012年7月21日特大暴雨山洪災害中，房山區(qū)蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國成立后北京歷史上的重特大“劫難”；2012年6月30日天津薊縣“萊德商廈”火災，至少致10人死亡，也成為近年來對天津影響甚壞的重特大火災事故；2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡，46人受傷 ；2015年8月12日天津港爆炸事故，致165人死亡，8人失蹤，成為大城市忽視生產(chǎn)安全發(fā)展的一個典型例證。

面對如此多的“災例”，無論是人為災害還是自然災害，重要的是以預防為先。面對城市化發(fā)展，尤其是面對“京津冀一體化”大格局要想做大發(fā)展的盤子，就必須站在更高角度考慮如何應對各種城市自身災難，要按最大危險可能給出災害鏈的發(fā)生與發(fā)展狀況，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設一道防御警戒線，特別要關注安全容量，安全存量（備用）的重要指標值。

石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸現(xiàn)場

從“安全北京論”到“韌性京津冀”

基于“安全北京論”的提法，從建設大城市群綜合減災保障體系看可總括出安全城市八方面核心理念：

(1) 安全城市應是一個全面且本質安全的城市，其自然災害、人為災害、公共衛(wèi)生事件、社會事件四大類危機事件時刻處于頂層設計安全狀態(tài)的監(jiān)控之中。

(2) 安全城市應是一個有綜合應急管理能力的城市，要有綜合減災立法為前提保障的綜合應急管理及處置能力，在這方面要有特殊的“屬地管理”的職能。

(3) 安全城市對各類災變應有綜合“跨界”的控制力、指揮力、決策力，具有國內外災害防御及協(xié)調救援的快速反應能力及認知水平。

(4) 安全城市要求自身具備一定抗力的生命線系統(tǒng)及高可靠指揮體系，不僅保障系統(tǒng)安全可靠還應快速自修復，還要有較充分的備災容量以及快速疏導拓展能力。

(5) 安全城市要求市民要有國際化水準，市民不僅要具備安全文化教育養(yǎng)成的素質與技能，同時要求城市至少有60%以上人口接受過防災教育且達到世界衛(wèi)生組織要求的必要數(shù)量的安全社區(qū)標準。

(6) 安全城市要具備極強的應對巨災的抗毀能力，面對各類巨災要能保障60%以上的市民有能力參加自救互救，使城市重要設施能良好運行，尤其要有在巨災下處于良好穩(wěn)定應變的狀態(tài)和能力。

(7)安全城市要使政府及公務員成為安全應急監(jiān)管的“先行者”，即城市公共安全建設無論在理論與實踐上、文化與演練上、工程與非工程策略上都要成為全國的榜樣。

(8)安全城市更要具備當代城市與建筑之觀念，要具備災害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力，具備最大限度減少人為災害及災害擴大化的能力。

本文提及的韌性安全理念及“韌性京津冀”策略絕不僅僅針對海綿城市而言，它應成為大城市群綜合減災的新建設策略，旨在解決自然災變、人為災害等突發(fā)事件。韌性是一個很重要的安全性能目標，其一，因為城市技術與社會系統(tǒng)的脆弱性難以預測，韌性就可從容地應對改變而不至一敗涂地；其二，韌性城市一旦遭災，其生命線系統(tǒng)不會垮，交流與合作被中斷的概率就會少；其三，韌性城市對城市管理者豎起一個模板，要求營造全社會良好的防災減災環(huán)境。“京津冀”三地其韌性城市安全格局建設不外乎三方面：①城市整體層面，據(jù)不同地域的水文、植被、地形、地貌等要素的適用性評價，建設城市匯水路徑并展開雨水調蓄空間規(guī)劃；②城市新建區(qū)應對城市韌性建設，平衡城市發(fā)展的經(jīng)濟效益與生態(tài)安全效益；③城市既有區(qū)的改造與更新，即如何通過對城市“自然海綿體”的恢復與保護，達到提升城市抵御暴雨洪澇災害的適應能力。

“韌性京津冀”的綜合減災建設之策

當代城市安全管理要補的短板是：重經(jīng)驗輕制度，重處置輕預防，重頂層輕基層，重政府輕社會，重應急輕常態(tài)，重脆性輕韌性。據(jù)此，要從提升城市管理者綜合減災管理能力出發(fā)，普及城市大安全觀意識，要求城市管理者尤其是第一管理者要樹立“防災不容想不到”的超前意識，建立事故災難并非防不勝防的自信觀；不能讓城市應急管理模式徒有其表，改變城市應急預案看上去完美，實則不可用的狀況；面對城市防災基礎設施不完備、生命線系統(tǒng)安全無保障的現(xiàn)實，要創(chuàng)新管理思路，切不可讓安全城市建設“敗絮其中”；面對危機與災禍，城市要做到不恐慌、不紊亂，要在危機處置中提升政府的應急管理水平，市民對待危機的態(tài)度要通過持之以恒的安全文化教育逐步提升，特別要在城市管理者中傳播從“人為”城市向“為人”城市轉變的管理思維。越高速發(fā)展、越智能化，往往越埋下可損壞城市大系統(tǒng)的隱患，所以必須追求安全城市的形態(tài)要韌性。國家大力倡導并推進的海綿城市建設，不僅是為了水資源及城市防洪，而是要從根本上改變城市的安全形態(tài)，使城市面對巨災打擊不癱瘓且具備及時恢復關鍵功能的能力。城市要在國際上有競爭力，就要有功能、要素、統(tǒng)籌能力等特質，尤其不可缺少活力與彈性，這是自適應的能力標志。

目前，國內尚未系統(tǒng)化提出城市安全韌性的觀念，只在系統(tǒng)的安全防御能力方面展開相關研究，如對城市關鍵系統(tǒng)的脆弱性及安全容量與冗余性。需要注意的是，這些研究偏重于預防層面，未能將“應變”和“重塑”提升到相同或更高的程度?，F(xiàn)實中的事故災害風險不僅頻發(fā)，而且會使城市系統(tǒng)在巨災打擊下遭到重創(chuàng)，僅靠傳統(tǒng)以防御為主的研究，往往缺乏系統(tǒng)的事后恢復力及優(yōu)化能力。所以，不包括安全韌性的減災建設，必然缺少了對系統(tǒng)整體性安全能力認知及把控（事前、事中與事后的協(xié)同），恰恰系統(tǒng)的安全韌性可涵蓋并彌補傳統(tǒng)安全建設之缺陷。所以，韌性之城建設上要注意以下要點，這是構建韌性之城的關鍵。

其一，全面把握城市事故災害風險，以適應系統(tǒng)安全韌性的新認知。這就需要加強對災害風險源的普查，準確摸清“風險存量”，即要對城市主要災種的風險點、危險源、事故隱患的種類及數(shù)量建立大數(shù)據(jù)庫，并要根據(jù)年度及城市建設變化，予以及時調整，從而在減少“風險存量”和遏制“風險增量”基礎上，筑牢城市安全運行的風險評估制度。與此相對應，才有韌性之城的抗擾動能力。

其二，安全韌性的塑造是一項系統(tǒng)工程，包括維持、應對、恢復和優(yōu)化四個過程。城市只有全面提高系統(tǒng)安全韌性，才能體現(xiàn)“短期止痛”和“長期治痛”的本質區(qū)別，從而改變城市在面對災變時的被動局面，為城市風險控制提供系統(tǒng)安全規(guī)劃新方法。大量實例說明，現(xiàn)代城市并非“安全島”，災害的降臨從來就不分地域和時間，只要條件成熟就會光顧。所以，城市有了安全韌性，就有了“免疫力”。

其三，城市的安全韌性建設應更強調彈性治理。韌性理論自20世紀90年代開始滲入城市研究中，一方面強調城市對外來沖擊的預防和適應力，另一方面也強調城市要有對外界不測的可轉化力及持續(xù)力，韌性城市重在吸收與化解壓力和變化的同時，仍舊保持城市基本結構和功能的能力。以舊城區(qū)的安全彈性治理為例，要敏銳地注意到人口高密集度、城建干預集中特征下的可持續(xù)策略，這種安全韌性治理，實行多維度的一體化策略，在用一種綜合的、整體的觀念和行為來解決城市災變問題時，要找到那些城市易災的問題“集合”，要發(fā)現(xiàn)從內部到外部的安全營造對策，要為舊城區(qū)脆弱的生命線網(wǎng)絡“補強”，給予較高備用冗余的安全系統(tǒng)，以防備其災變時的損傷可能。

“韌性京津冀”綜合減災建設要從資源環(huán)境上破局，至少涉及如下問題：以城市雨洪治理為例就會發(fā)現(xiàn)城市建設“重地上輕地下”、城市自身“消化系統(tǒng)不完善”、城市內澇治理不僅要內部協(xié)同，更要外聯(lián)協(xié)作。此外京津冀“三地”地下水超采已成發(fā)展之殤、地面沉降已是發(fā)展的路障、軌道安全協(xié)同發(fā)展需硬件保障、資源調查與城市地質是建設韌性“三地”的引擎。京津冀地區(qū)，在自然條件上是不可分割的，同氣候條件（半干旱地區(qū)）、統(tǒng)一大水系海河流域為主體的地表、地下水系網(wǎng)絡系統(tǒng)，在防災、資源開發(fā)等方面都有密切關系。近期召開的北京市委常委會擴大會議強調，首都規(guī)劃建設要把握“三個關系”，其中對加強精細化管理、構建超大城市有效治理體系提出具體要求。由此筆者聯(lián)想到應從韌性物質系統(tǒng)、韌性社會系統(tǒng)等大視野出發(fā)，抓住對抗脆弱性，建設“韌性京津冀”大系統(tǒng)，具體做到以下三點：

其一，對于城市管理的脆弱性：城市是資源—生態(tài)—經(jīng)濟—社會的一個耦合系統(tǒng)，其脆弱性的驅動因子有壓力、應對、恢復三個維度，研究其脆弱性的結構與內涵是確立韌性應急管理的關鍵，韌性城市管理從協(xié)同出發(fā)，倡導建立“風險—應急”一體化的抗逆力彈性機制。

其二，對于城市細胞的社區(qū)脆弱性：全面提升社區(qū)的防災減災能力是城市社會災害治理“剛柔相濟”的治理前提。這不僅有政府管理者在突發(fā)災害中磨礪的經(jīng)驗，更有社區(qū)公眾克服災害脆弱性的能力。無論是社區(qū)的自然風險還是人為風險，京津冀“三地”的韌性減災建設離不開公眾覺醒與主動參與。

其三，對于廣義“海綿城市”系統(tǒng)的脆弱性：韌性減災不僅針對“海綿城市”問題，還有城市安全生產(chǎn)、安全生活建設中的諸領域的脆弱性，如近年來京津頻出的化工園區(qū)事故，其脆弱性不可小視，對其脆弱性的評估、事故特點的認知乃至預控，是本質上對韌性城市安全度的提升；再如為解決跨“三地”軌道交通系統(tǒng)事故的應急方案，必須研究事故蔓延機理及脆弱性，旨在為建構京津冀安全韌性大交通服務。