韌性城市：化解城市災(zāi)害的新理念

沈遲 胡天新

韌性城市：化解城市災(zāi)害的新理念

沈遲 胡天新

沈遲，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長(zhǎng)（兼），青海省西寧市、江蘇省丹陽(yáng)市等政府顧問(wèn)。從事城市規(guī)劃工作30 余年，先后主持和參與《天津市城市總體規(guī)劃(2006—2020 年）》《青海省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《西寧市城市總體規(guī)劃》《新西安戰(zhàn)略》《青海玉樹(shù)地震災(zāi)后重建總體規(guī)劃》《新疆伊寧南市區(qū)改造與更新規(guī)劃》等幾十項(xiàng)重大規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目。近年來(lái)參與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策文件的研究起草工作，主持參與國(guó)家空間規(guī)劃（多規(guī)合一）體系研究和試點(diǎn)省、市、縣規(guī)劃，特色鎮(zhèn)規(guī)劃編制項(xiàng)目。先后在《城市規(guī)劃》《城市發(fā)展研究》《規(guī)劃與觀察》《小城鎮(zhèn)建設(shè)》等雜志上發(fā)表過(guò)數(shù)十篇論文。研究成果榮獲全國(guó)優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)一、二等獎(jiǎng)各5 次，三等獎(jiǎng)多次。2004年被人事部、建設(shè)部授予“全國(guó)建設(shè)系統(tǒng)先進(jìn)工作者”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，2005年被國(guó)務(wù)院授予“全國(guó)先進(jìn)工作者”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，2007 年當(dāng)選中共十七大代表。

對(duì)傳統(tǒng)減災(zāi)理念的反思

近代社會(huì)的防災(zāi)理念是建立在人與自然對(duì)立的二元論基礎(chǔ)上，即自然是人類(lèi)征服和改造的對(duì)象。按照這種理念，隨著科技發(fā)展和社會(huì)物質(zhì)財(cái)富累積，社會(huì)對(duì)自然災(zāi)害的防御能力應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)，自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和所造成的損失均應(yīng)呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。然而，當(dāng)代社會(huì)中，盡管城市不斷為防災(zāi)增加經(jīng)濟(jì)和技術(shù)投入，但仍然不斷受到自然災(zāi)害的打擊（圖1）。2005年卡特里娜颶風(fēng)在美國(guó)登陸而造成新奧爾良防洪堤決堤，城市大面積被淹，1836人喪生，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)750億美元；2011年日本3·11大地震導(dǎo)致福島第一核電站三座反應(yīng)堆因冷卻系統(tǒng)停止工作發(fā)生核泄露，險(xiǎn)釀成慘禍；2012年7月21日北京發(fā)生暴雨，造成79人喪生，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116.4億元人民幣……這些大災(zāi)害發(fā)生在較發(fā)達(dá)城市中，反映了在城市規(guī)模的增長(zhǎng)和開(kāi)發(fā)密度的提升影響下城市的脆弱性。

同時(shí)隨著人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響增強(qiáng)，常規(guī)的自然變化與諸如污染排放等人為影響疊加，增加了自然變化的負(fù)面影響，還派生出種種新急性災(zāi)害（如光化學(xué)污染、海水倒灌等）和慢性災(zāi)害（如溫室氣體排放等）。甚至一些過(guò)于剛性的防災(zāi)工程因?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)整體帶來(lái)影響而使其他類(lèi)型災(zāi)害隱患增長(zhǎng)，如防洪水庫(kù)可能增加了上游的水土流失和下游的鹽堿化等。顯然近年以來(lái)主流防災(zāi)理念和知識(shí)已不能令城市有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害隱患，這促使我們反思對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，質(zhì)疑長(zhǎng)期以來(lái)的防災(zāi)理念。

古代中國(guó)已有“天人合一”的樸素自然觀，強(qiáng)調(diào)要尊重自然和順應(yīng)自然。而當(dāng)代生態(tài)哲學(xué)則認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)的萬(wàn)物相連、包容共生、平衡相安的整體性，堅(jiān)持用生態(tài)整體性來(lái)解釋種種生態(tài)現(xiàn)象，解決生態(tài)問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)尊重自然和順應(yīng)自然是從守護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整出發(fā)，按生態(tài)規(guī)律約束對(duì)自然的開(kāi)發(fā)行為，以保持人與自然的和諧關(guān)系。

圖1 全球年度巨災(zāi)事件統(tǒng)計(jì)

自然災(zāi)害本質(zhì)上是生態(tài)系統(tǒng)的自然過(guò)程，只是因?yàn)檫@一過(guò)程短期變化異于常態(tài)而對(duì)社會(huì)造成危害，所以才被稱(chēng)為“災(zāi)害”。單純的自然過(guò)程，如果不構(gòu)成災(zāi)害，即使變化急劇，也不值得防御，因?yàn)榉烙匀粸?zāi)害不僅需要高昂的經(jīng)濟(jì)成本，也可能帶來(lái)生態(tài)成本。如單純地修建河流防護(hù)堤可遏制洪水泛濫，但也會(huì)影響洪泛區(qū)土壤肥力的自然累積，另一方面河道不斷淤積，也會(huì)逐漸積累洪水災(zāi)害的長(zhǎng)期隱患。完全杜絕林火，也會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的自我更新過(guò)程。

自然災(zāi)害的防御可以采用多種方法。如對(duì)洪澇的防范，既可通過(guò)在上游建水庫(kù)，也可通過(guò)加固河流防護(hù)堤，還可通過(guò)增加綠地和濕地來(lái)提升生態(tài)蓄洪能力。過(guò)去防御災(zāi)害的理念強(qiáng)調(diào)能抵御和承受災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)環(huán)境，比如修建抗震建筑、防洪防護(hù)堤、高容量的排水系統(tǒng)等。然而，物質(zhì)環(huán)境的抗災(zāi)強(qiáng)度存在極限，而且成本高昂，尤其是帶來(lái)種種負(fù)面生態(tài)效應(yīng)，這些負(fù)面生態(tài)效應(yīng)長(zhǎng)期累積，實(shí)際也造成另一種災(zāi)害隱患。因而單純地依靠工程防御，并非有效方法。

另外，以前的防災(zāi)理念是試圖保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，認(rèn)為只有穩(wěn)定才能保證生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。為求穩(wěn)定，生態(tài)系統(tǒng)的自然擾動(dòng)現(xiàn)象(包括災(zāi)害)被干預(yù)。擾動(dòng)減少，生態(tài)系統(tǒng)的相互適應(yīng)性也就減弱。但實(shí)際上真正的穩(wěn)定是動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，系統(tǒng)一直處在擾動(dòng)之中，系統(tǒng)各部分在擾動(dòng)中互相適應(yīng)，維持平衡能力，保持恢復(fù)能力。系統(tǒng)的穩(wěn)定是動(dòng)態(tài)變化中相對(duì)的穩(wěn)定，真正的絕對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)不是常態(tài)，變化性才是常態(tài)。離開(kāi)平衡點(diǎn)并不是真正的失衡，系統(tǒng)功能喪失才是系統(tǒng)出現(xiàn)真正的“失衡”。

新型防災(zāi)理念是建立在整體生態(tài)觀基礎(chǔ)上，要求人類(lèi)要適應(yīng)自然災(zāi)害，即可以允許這種急劇變化的自然過(guò)程發(fā)生，但同時(shí)通過(guò)生態(tài)、社會(huì)和適度的工程手段將這種自然過(guò)程對(duì)生命和財(cái)產(chǎn)的損害降為最低；即強(qiáng)調(diào)化解自然災(zāi)害而不是防止災(zāi)害，做到防災(zāi)手段的“低沖擊”，既能有成效地應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害，又能保持自然和社會(huì)系統(tǒng)的自身動(dòng)態(tài)活力，保持人與自然系統(tǒng)和諧。這不意味著承認(rèn)自然災(zāi)害不可防御，而是強(qiáng)調(diào)這種通過(guò)人的適應(yīng)性提升，使得生態(tài)系統(tǒng)能迅速恢復(fù)且維持良好的功能運(yùn)營(yíng)，且比原有剛性防災(zāi)手段更有效果，并降低經(jīng)濟(jì)成本和生態(tài)成本，而社會(huì)化解災(zāi)害的能力也同時(shí)得到提升。

韌性城市的概念與特征

“韌性”來(lái)自系統(tǒng)生態(tài)學(xué)家的理念，指系統(tǒng)在保持基本狀態(tài)不變的前提下應(yīng)對(duì)變化或擾動(dòng)的承壓能力和恢復(fù)能力。此概念之所以被廣泛應(yīng)用到防災(zāi)領(lǐng)域，是因?yàn)楫?dāng)今更強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)自身的適應(yīng)和恢復(fù)能力。

韌性包括工程韌性和生態(tài)韌性。工程韌性指工程系統(tǒng)面對(duì)擾動(dòng)的承受能力和快速恢復(fù)能力，與工程堅(jiān)固性和快速修復(fù)能力相關(guān)。生態(tài)韌性是指生態(tài)系統(tǒng)從擾動(dòng)中恢復(fù)到新的穩(wěn)定狀態(tài)的續(xù)存能力。工程韌性概念中，系統(tǒng)承壓后需要回復(fù)到的狀態(tài)是原有狀態(tài)，以維持常態(tài)的穩(wěn)定，這與保持系統(tǒng)狀態(tài)穩(wěn)定性的傳統(tǒng)防災(zāi)理念相似。而生態(tài)韌性概念中，原有的平衡點(diǎn)是難以達(dá)到的，但可以達(dá)到一種新穩(wěn)態(tài)，這種穩(wěn)態(tài)屬于波動(dòng)許可的正常范圍，而系統(tǒng)不僅仍能保持其功能，且可以通過(guò)學(xué)習(xí)過(guò)程而有功能提升。如果說(shuō)傳統(tǒng)的防災(zāi)理念比較接受工程韌性概念，那么新理念則更推崇生態(tài)韌性之說(shuō)。

韌性城市指適應(yīng)不確定性擾動(dòng)（狹義上這種擾動(dòng)指災(zāi)害）能力的城市系統(tǒng)。韌性城市通過(guò)城市完善整體格局和持續(xù)的功能運(yùn)行，可適應(yīng)和化解這種災(zāi)害，基本維持相似的功能結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)，并能迅速實(shí)現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)。甚至城市通過(guò)適應(yīng)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)積累，增強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力，進(jìn)而保持系統(tǒng)的活力。因而韌性城市也將災(zāi)害視為提升自身系統(tǒng)韌性的機(jī)遇，而非一味防御。

韌性城市所具有的韌性除了包括自然生態(tài)韌性外，還包括與工程韌性相似的基礎(chǔ)設(shè)施韌性、與生態(tài)韌性相似的社會(huì)韌性?；A(chǔ)設(shè)施韌性強(qiáng)調(diào)交通、通訊、電力供應(yīng)、給排水等城市基礎(chǔ)設(shè)施要有足夠的牢固性和容量，以保證具有一定災(zāi)害承載力，在緊急避災(zāi)和救災(zāi)時(shí)暢通使用。社會(huì)韌性是社會(huì)生態(tài)韌性在城市領(lǐng)域的延伸，廣義上指城市社會(huì)適應(yīng)外部環(huán)境變化的能力，該外部變化不僅指災(zāi)害，還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定變動(dòng)；狹義上指適應(yīng)災(zāi)害能力，該適應(yīng)能力與制度、治理結(jié)構(gòu)、政府決策水平、人群和社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本等高度相關(guān)。

社會(huì)韌性中城市系統(tǒng)的綜合能力最為重要，即要求在災(zāi)害壓力面前，系統(tǒng)的各個(gè)部分之間具有強(qiáng)有力的聯(lián)系和反饋?zhàn)饔?；要求韌性城市組織具有高度靈活性，具有自我組織能力，各部分能主動(dòng)維持和提升調(diào)適能力，能迅捷反饋、靈活消解外部對(duì)系統(tǒng)整體的沖擊。例如中國(guó)古代一些榫卯結(jié)構(gòu)的建筑，在遇到地震時(shí)，由于榫卯之間是韌性的連接而非剛性的連接，即便建筑物有所晃動(dòng)，地震以后仍可恢復(fù)原狀并且沒(méi)有被損壞。

綜合而言，韌性城市要展現(xiàn)系統(tǒng)適應(yīng)能力，需要在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能上至少具備以下五個(gè)特征：

多功能性：即城市多種功能在地塊中相互混合和疊加，以避免城市要素因功能單一而缺乏相互聯(lián)系，同時(shí)為緊湊城市的有限空間賦予了可持續(xù)的生態(tài)服務(wù)功能。美國(guó)波特蘭市的綠色大道項(xiàng)目不僅僅便于交通，還有儲(chǔ)輸雨水、休閑游憩和城市疏散場(chǎng)所等功能。

冗余度和模塊化：韌性城市要求，面對(duì)不可預(yù)測(cè)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也要具有很強(qiáng)的適應(yīng)能力。因而韌性城市要有很強(qiáng)的包容能力。為提升城市包容能力，韌性城市需要把非常重要的功能和設(shè)施重復(fù)設(shè)置為備用模塊，且在時(shí)空維度上布局分散，以避免系“城市生命”于一線(xiàn)。一旦災(zāi)害突發(fā)造成個(gè)別部分的功能喪失，多樣冗余的后備模塊即可補(bǔ)充最嚴(yán)重的缺陷，使因功能失靈而整體癱瘓的系統(tǒng)得以迅速?gòu)?fù)原。2008年汶川地震就曾導(dǎo)致北川縣城賴(lài)以出山的唯一公路中斷，給震后救援工作帶來(lái)極大不便，也給我們留下深刻教訓(xùn)。增加冗余度意味著重復(fù)配置重要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，涉及供電、通信、道路疏散、食品供應(yīng)和醫(yī)療等系統(tǒng)。

生態(tài)和社會(huì)的多樣性：包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化類(lèi)型多樣性和生物物種等多樣性。因不同個(gè)體對(duì)不同的災(zāi)害壓力有不同的適應(yīng)性，所以當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)部由多樣化個(gè)體構(gòu)成時(shí)，會(huì)對(duì)擾動(dòng)形成差異性反應(yīng)，相比由同質(zhì)化個(gè)體構(gòu)成的系統(tǒng)，會(huì)對(duì)擾動(dòng)有更廣的適應(yīng)域，也使城市系統(tǒng)更有韌性。

多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性：連接性支撐著系統(tǒng)內(nèi)部個(gè)體相互聯(lián)絡(luò)和協(xié)作，連接性不通暢會(huì)導(dǎo)致個(gè)體和部分之間難以結(jié)合成互助系統(tǒng)，而淪為碎化結(jié)構(gòu)，這將大大降低城市韌性。在韌性城市中交通路網(wǎng)、生態(tài)廊道、電網(wǎng)、水網(wǎng)等應(yīng)各自連接成片。特別是通過(guò)生態(tài)廊道將城市內(nèi)部綠地連接在一起，可形成真正的綠地體系，可大幅擴(kuò)大城市中動(dòng)物可棲息地，提升城市生態(tài)服務(wù)功能。

有適應(yīng)能力的規(guī)劃和設(shè)計(jì)：許多城市都熱衷于編制宏大總體規(guī)劃，而這些規(guī)劃是否能真正適應(yīng)復(fù)雜和多變的未來(lái)不確定性，值得引起質(zhì)疑，因?yàn)橐?guī)劃設(shè)計(jì)中規(guī)劃師的能力不足和所掌握信息的欠缺，無(wú)法面對(duì)外部不確定性，找到有效的應(yīng)對(duì)方案。另外，這種自上而下的規(guī)劃是針對(duì)一些大問(wèn)題尋求解決方案，忽視基層小問(wèn)題在內(nèi)的許多問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題又往往是精細(xì)化提升城市韌性的需要。同時(shí)這種刻板的大規(guī)劃模式，也往往忽視基層的學(xué)習(xí)能力和處理問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。韌性城市的規(guī)劃和設(shè)計(jì)應(yīng)該有靈活性以適應(yīng)未來(lái)的不確定性，不應(yīng)該僅僅是突出解決大問(wèn)題的大規(guī)劃；應(yīng)該有自下而上參與機(jī)制融合到規(guī)劃體制中，令城市規(guī)劃過(guò)程也成為規(guī)劃師與社區(qū)的互動(dòng)學(xué)習(xí)過(guò)程，進(jìn)而提升城市規(guī)劃的適應(yīng)能力。

城市規(guī)劃對(duì)韌性城市理念的響應(yīng)

目前世界上已有一些城市制定了城市適應(yīng)規(guī)劃，如紐約和倫敦，芝加哥和鹿特丹則編制了氣候防護(hù)規(guī)劃。這些適應(yīng)規(guī)劃實(shí)際是以提升城市對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力為抓手，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)韌性城市為目標(biāo)，統(tǒng)領(lǐng)城市綜合性規(guī)劃內(nèi)容，為韌性城市建設(shè)提供多領(lǐng)域的政策和行動(dòng)指南。但是，我國(guó)目前還未能形成這類(lèi)以化解災(zāi)害為導(dǎo)向的綜合性和統(tǒng)籌性城市規(guī)劃。有關(guān)防災(zāi)規(guī)劃多基于常規(guī)理念編寫(xiě)，仍然停留在災(zāi)害防御層面。綜合防災(zāi)及城市安全的有關(guān)內(nèi)容由排水、電力、燃?xì)?、通信等市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)規(guī)劃及人防、抗震、防洪、消防、生命線(xiàn)系統(tǒng)等專(zhuān)項(xiàng)系統(tǒng)的防災(zāi)要求疊加而成。雖然技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任部門(mén)非常清晰，但各自為政，在部門(mén)協(xié)調(diào)方面缺乏清晰應(yīng)對(duì)措施。內(nèi)容上這些防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃多基于工程師思維，對(duì)社會(huì)治理和民眾參與等內(nèi)容在內(nèi)的社會(huì)機(jī)制涉入不深。在有關(guān)規(guī)劃中仍強(qiáng)調(diào)防災(zāi)過(guò)程中自上而下的管控體系，忽視自下而上的參與機(jī)制，難以滿(mǎn)足未來(lái)面對(duì)突發(fā)事件的快速響應(yīng)需求。

面對(duì)城市災(zāi)害的不確定性，依舊是針對(duì)系統(tǒng)正常運(yùn)行的常態(tài)，多依靠經(jīng)驗(yàn)值或常年不變的工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)公式來(lái)測(cè)算未來(lái)城市安全運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施需求。城市化發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的災(zāi)害新隱患、風(fēng)險(xiǎn)程度、潛在損失等多不在預(yù)測(cè)范圍。對(duì)不常發(fā)生但一旦發(fā)生就會(huì)造成巨大破壞作用的突發(fā)事件，也多缺乏預(yù)案，以致災(zāi)害一旦突發(fā)，難有預(yù)案迅速指引救助和恢復(fù)行動(dòng)。

由上可見(jiàn)，城市總體規(guī)劃中傳統(tǒng)綜合防災(zāi)系統(tǒng)編制內(nèi)容尚不能反映韌性城市發(fā)展理念。在應(yīng)對(duì)新的城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)時(shí)顯現(xiàn)的不適應(yīng)性，向城市規(guī)劃提出了新的挑戰(zhàn)。為此，對(duì)韌性城市規(guī)劃提出以下發(fā)展建議：

為加強(qiáng)韌性適應(yīng)能力，應(yīng)根據(jù)韌性城市的結(jié)構(gòu)功能特點(diǎn)，構(gòu)建多級(jí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以分散風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)推動(dòng)城市多功能性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性。

應(yīng)開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案編制工作，通過(guò)預(yù)案預(yù)先準(zhǔn)備工程技術(shù)與綜合管理措施，以便將來(lái)能及時(shí)有效地開(kāi)展救災(zāi)和恢復(fù)措施。預(yù)案應(yīng)覆蓋面廣，但要避免僅依托電、水、氣、排澇、消防各相關(guān)部門(mén)各自編制而忽略化解災(zāi)害的整體思路。

鼓勵(lì)社會(huì)各界參與城市規(guī)劃和城市安全建設(shè)，一方面有助于了解基層社區(qū)的問(wèn)題和社區(qū)脆弱性，可增強(qiáng)社會(huì)化災(zāi)和避災(zāi)意識(shí)，提高應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力，另一方面提升災(zāi)時(shí)的社會(huì)救援力量，發(fā)揮社會(huì)救災(zāi)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

總結(jié)

過(guò)去的防災(zāi)理念是通過(guò)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，力圖將城市生態(tài)環(huán)境守護(hù)為公式化、穩(wěn)定持久的靜態(tài)理想環(huán)境。但在實(shí)踐中即使花費(fèi)高昂成本也未能適應(yīng)環(huán)境變化，而由工程帶來(lái)的環(huán)境成本也引發(fā)人們對(duì)這種防災(zāi)理念的反思。

韌性城市強(qiáng)調(diào)要通過(guò)系統(tǒng)整體的適應(yīng)能力和恢復(fù)能力的提高化解災(zāi)害，使生態(tài)系統(tǒng)在災(zāi)后能快速恢復(fù)相似的功能結(jié)構(gòu)，甚至通過(guò)適應(yīng)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，不斷提升應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力，進(jìn)而保持系統(tǒng)的活力。

為實(shí)現(xiàn)韌性城市發(fā)展理念，城市規(guī)劃也需要更新。應(yīng)按照韌性城市結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)—功能的多功能性、多樣性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性；應(yīng)強(qiáng)調(diào)以適應(yīng)規(guī)劃為抓手對(duì)城市系統(tǒng)進(jìn)行綜合提升，加強(qiáng)規(guī)劃適應(yīng)性，以化解災(zāi)害隱患；應(yīng)開(kāi)展預(yù)案規(guī)劃，以應(yīng)對(duì)緊急事件；應(yīng)改善社會(huì)治理，通過(guò)規(guī)劃參與，強(qiáng)化社區(qū)能力，發(fā)揮基層救災(zāi)優(yōu)勢(shì)。