信訪聽(tīng)證的發(fā)展與完善

余娟

[摘 要] 本文明確了信訪聽(tīng)證的概念，將之與一般聽(tīng)證、信訪調(diào)解、行政復(fù)議和法院訴訟等進(jìn)行比較。對(duì)信訪聽(tīng)證具有可以保護(hù)公民的知情權(quán)與參與權(quán)、有助于信息的溝通及糾紛化解的作用作了說(shuō)明，并就其適用范圍、適用標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定作了闡述。通過(guò)明確信訪聽(tīng)證既不同于立法性聽(tīng)證，也不同于執(zhí)法性聽(tīng)證，而是介乎兩者之間或者是融合兩種聽(tīng)證的性質(zhì)，和信訪聽(tīng)證是對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的重要方法的表述，進(jìn)一步確定信訪聽(tīng)證的效力和信訪聽(tīng)證程序的意義，并特別針對(duì)地方信訪聽(tīng)證的實(shí)踐和完善提出建議。

[關(guān)鍵詞] 信訪聽(tīng)證；作用 ；適用標(biāo)準(zhǔn)；效力和程序；發(fā)展與完善

[中圖分類號(hào)] A849 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）04-0068-04

一、信訪聽(tīng)證的歷史與發(fā)展

信訪聽(tīng)證是指信訪機(jī)關(guān)在處理信訪事項(xiàng)過(guò)程中，主持的由信訪當(dāng)事人和案件所涉國(guó)家機(jī)關(guān)參加的對(duì)信訪事項(xiàng)所涉及的問(wèn)題進(jìn)行陳述、申辯、辯論、討論、調(diào)查的程序。

信訪聽(tīng)證的制度來(lái)源是2005年5月1日施行的國(guó)務(wù)院《信訪條例》第31條第2款的規(guī)定：“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行，通過(guò)質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任。聽(tīng)證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！?/p>

信訪聽(tīng)證與一般的聽(tīng)證既有聯(lián)系又有區(qū)別。信訪聽(tīng)證介乎行政立法聽(tīng)證和行政執(zhí)法聽(tīng)證之間，甚至混合了兩種聽(tīng)證的形式，目的是了解和調(diào)查信訪事項(xiàng)的事實(shí)情況，也對(duì)有關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行辯論和討論。需要注意的是，信訪聽(tīng)證與一般的聽(tīng)證不存在替代關(guān)系，信訪聽(tīng)證是為了解決信訪所涉及的“重大、復(fù)雜、疑難”事項(xiàng)，既不是重大決策和立法聽(tīng)證，也不是行政執(zhí)法聽(tīng)證，而是為了更好的解決信訪事項(xiàng)而由信訪機(jī)關(guān)做主持人，居中主持聽(tīng)證程序的過(guò)程。

信訪聽(tīng)證與信訪調(diào)解也有差別，信訪調(diào)解是對(duì)當(dāng)事人信訪的事項(xiàng)，由信訪機(jī)關(guān)與信訪被反映人和信訪當(dāng)事人雙方溝通協(xié)調(diào)，促成調(diào)解，信訪調(diào)解可能是單方接觸，也可能是將信訪當(dāng)事人和被反映人一同解決問(wèn)題。信訪調(diào)解適用于事實(shí)清楚的信訪事項(xiàng)，在可以雙方作出協(xié)調(diào)和讓步的事項(xiàng)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議，信訪機(jī)關(guān)在其中充當(dāng)中間人的角色，促成和解。

信訪聽(tīng)證與行政復(fù)議聽(tīng)證和法院訴訟不同。行政復(fù)議聽(tīng)證和行政訴訟審理是法定的救濟(jì)途徑，聽(tīng)證和法庭審理的目的是為作出行政復(fù)議決定和行政訴訟判決，不應(yīng)當(dāng)舉行信訪聽(tīng)證。民事案件和刑事案件的審理也是一樣的，能夠通過(guò)法院審判程序包括再審監(jiān)督程序解決的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法程序解決，而不宜通過(guò)信訪聽(tīng)證解決。

二、信訪聽(tīng)證的作用

信訪聽(tīng)證吸收了近十年來(lái)聽(tīng)證制度的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)信訪制度的設(shè)計(jì)目的作了調(diào)整，信訪聽(tīng)證在信訪制度中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。具體來(lái)講，信訪的作用包括以下幾點(diǎn)：

第一，信訪聽(tīng)證保護(hù)公民的知情權(quán)和參與權(quán)。信訪聽(tīng)證以公開(kāi)形式，對(duì)信訪事項(xiàng)予以質(zhì)詢、辯論，有助于落實(shí)公民的知情權(quán)，通過(guò)信訪聽(tīng)證幫助公民了解信訪事項(xiàng)的情況和信息，也是公民參與信訪所涉及的重大決策、重大行政決定的途徑之一，保障了公民的參與權(quán)。

第二，信訪聽(tīng)證有助于信息和情況溝通。信訪制度的重要功能是搜集信息，搜集公民、法人或者其他組織反映的情況，提出的建議、意見(jiàn)。信訪制度可以將各種情況通過(guò)信訪機(jī)關(guān)予以匯總、集中，提供給相關(guān)機(jī)關(guān)和部門(mén)。

第三，信訪聽(tīng)證有助于促成溝通，化解糾紛。信訪往往都是有爭(zhēng)議事項(xiàng)，信訪聽(tīng)證對(duì)重大事項(xiàng)提供面對(duì)面正式的質(zhì)詢、辯論程序，對(duì)舒緩雙方對(duì)抗情緒、溝通信息、澄清誤解起到重要作用，有助于最終糾紛的化解。

三、信訪聽(tīng)證的范圍

信訪聽(tīng)證的適用范圍是指對(duì)哪些信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證。信訪聽(tīng)證的適用范圍，不僅關(guān)系到信訪制度的效果，也關(guān)系到信訪與其他相關(guān)制度的銜接和區(qū)別。

第一，聽(tīng)證在信訪中的適用應(yīng)當(dāng)是針對(duì)“重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)”。由于正式聽(tīng)證都需要耗費(fèi)人力物力，對(duì)有限的信訪資源會(huì)有重大影響，因此，信訪聽(tīng)證事項(xiàng)只能是重大、復(fù)雜和疑難的事項(xiàng)。這在《信訪條例》中有明確規(guī)定，也符合聽(tīng)證制度的普遍原則和規(guī)律。

第二，對(duì)重大、復(fù)雜和疑難的信訪事項(xiàng)由信訪機(jī)關(guān)作出認(rèn)定。即便是重大、復(fù)雜和疑難的信訪事項(xiàng)，如果可以通過(guò)單方會(huì)談、實(shí)地調(diào)查、座談會(huì)等方式查清事實(shí)的，也不必舉行聽(tīng)證。是否適用聽(tīng)證程序，是由信訪機(jī)關(guān)根據(jù)事項(xiàng)的具體情況而做出決定。所以，《信訪條例》對(duì)信訪聽(tīng)證的適用用的是“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”。

第三，信訪聽(tīng)證的適用范圍的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。重大、復(fù)雜和疑難，都屬于不確定概念，其認(rèn)定權(quán)由信訪機(jī)關(guān)行使。有意見(jiàn)認(rèn)為，“重大”通常指該信訪事項(xiàng)涉及人員多，容易引發(fā)群體性事件等不良后果；“復(fù)雜”通常指多種因素相互聯(lián)系、縱橫交織、錯(cuò)綜復(fù)雜，或者涉及多個(gè)行政部門(mén)難以溝通處理等；“疑難”通常是指對(duì)事實(shí)認(rèn)定有不同看法，對(duì)所依據(jù)政策和法律法規(guī)的理解不同，證據(jù)不足或者相互矛盾等情形[1]。

第四，如何確定信訪聽(tīng)證的適用范圍，可以有更為具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)是指信訪事項(xiàng)事實(shí)不清、真相不明，必須通過(guò)當(dāng)面質(zhì)證、辯論的方式，或者聽(tīng)證方式比其他方式對(duì)查清事實(shí)更為有利，更有利于信訪事項(xiàng)的解決。關(guān)于責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，也來(lái)源于《信訪條例》的規(guī)定，信訪聽(tīng)證的重要目的就是分清責(zé)任，在事實(shí)清楚的情況下，對(duì)責(zé)任認(rèn)定存在分歧，特別是涉及到兩個(gè)以上責(zé)任主體時(shí)，通過(guò)聽(tīng)證有利于聽(tīng)取陳述和申辯，有助于信訪機(jī)關(guān)厘清責(zé)任的，可以采用聽(tīng)證方式。

四、信訪聽(tīng)證的效力

信訪聽(tīng)證的效力是指信訪記錄對(duì)信訪處理決定是否具有拘束力。這個(gè)問(wèn)題和信訪聽(tīng)證的定位有直接關(guān)系。在立法性聽(tīng)證中，聽(tīng)證是民主參與的形式，作用是收集民意、意見(jiàn)溝通，聽(tīng)證記錄是立法和重大決策的參考，但不應(yīng)當(dāng)具有拘束力，立法和重大決策還要在專家論證和政府決定的基礎(chǔ)上通過(guò)法定程序通過(guò)。而在執(zhí)法性聽(tīng)證中，聽(tīng)證是當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利保護(hù)的重要機(jī)制，行政機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，通過(guò)聽(tīng)證查清事實(shí)，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上適用法律，作出行政決定，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證而沒(méi)有聽(tīng)證的行政決定將因?yàn)槌绦蜻`法而被撤銷，聽(tīng)證記錄對(duì)行政決定的作出具有拘束力。正如前所述信訪聽(tīng)證既不同于立法性聽(tīng)證，也不同于執(zhí)法性聽(tīng)證，是介乎兩者之間或者是融合兩種聽(tīng)證的性質(zhì)。2006年《北京市信訪條例（修訂草案）》在北京市人大常委會(huì)審議時(shí)，市人大常委會(huì)法制辦公室副主任張引也曾解釋，聽(tīng)證會(huì)本身并不決定什么事情，但最大好處是公開(kāi)透明。把有關(guān)當(dāng)事人和聽(tīng)證機(jī)關(guān)組織在一起，當(dāng)面闡明觀點(diǎn)，有利于查明事實(shí)。[2]信訪聽(tīng)證主要是在查清事實(shí)和責(zé)任認(rèn)定方面發(fā)揮作用，但是對(duì)信訪處理決定的作出不具有拘束力，而只是信訪機(jī)關(guān)的參考，信訪機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)綜合更多的信息和材料，聽(tīng)取更多意見(jiàn)，進(jìn)行更多調(diào)查，對(duì)此類重大、復(fù)雜和疑難的信訪事項(xiàng)作出決定。

五、信訪聽(tīng)證程序

“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍”[3]，信訪是對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的重要方法，其自身程序建設(shè)應(yīng)當(dāng)予以高度重視，具體到信訪聽(tīng)證程序，啟動(dòng)、步驟、方法和順序都應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)律。

第一，信訪聽(tīng)證的啟動(dòng)。信訪聽(tīng)證首先要符合《信訪條例》規(guī)定的適用范圍，必須是重大、復(fù)雜和疑難的信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)是否應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證進(jìn)行論證，通過(guò)適當(dāng)?shù)膬?nèi)部程序，由信訪機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出聽(tīng)證決定，在信訪事項(xiàng)涉及到多個(gè)主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)征詢多方意見(jiàn)，以決定是否聽(tīng)證。

第二，信訪聽(tīng)證的通知。信訪聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)至少一周通知信訪當(dāng)事人和被反映人及相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)，通知的內(nèi)容包括時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容。信訪聽(tīng)證的舉行地點(diǎn)一般在信訪機(jī)關(guān)，也可以在專門(mén)的地點(diǎn)，如果信訪人同意，也可以在被反映人的機(jī)構(gòu)舉行。

第三，信訪聽(tīng)證的參加人。信訪聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)至少有信訪當(dāng)事人和被反映人參加，與信訪事項(xiàng)有關(guān)的公民、法人或者其他組織也可以申請(qǐng)參加或者被信訪機(jī)關(guān)通知參加信訪聽(tīng)證。需要注意的是，被反映人如果拒絕參加信訪聽(tīng)證，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)通報(bào)情況。除非涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，還可由媒體記者和公眾參加，允許旁聽(tīng)和新聞報(bào)道。

第四，信訪聽(tīng)證的過(guò)程。一般而言，信訪聽(tīng)證包括核對(duì)信訪參加人的信息，由信訪機(jī)關(guān)對(duì)信訪參加人宣布聽(tīng)證權(quán)利義務(wù)及紀(jì)律。聽(tīng)證時(shí)，首先由承辦單位對(duì)提請(qǐng)聽(tīng)證的信訪案件進(jìn)行詳細(xì)介紹。由承辦單位會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行裁定，提出處理意見(jiàn)，并限期解決落實(shí)到位。聽(tīng)證會(huì)前，有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真研究，向黨政有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各界匯報(bào)、通報(bào)，邀請(qǐng)有關(guān)人員組成聽(tīng)證評(píng)議委員會(huì)；另外，還可邀請(qǐng)信訪人的家人、親戚朋友參加旁聽(tīng)。

六、地方信訪聽(tīng)證實(shí)踐

正如地方信訪工作同志的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在推行信訪聽(tīng)證方面，面臨“三個(gè)誤區(qū)”：一是思想誤區(qū)，認(rèn)為“沒(méi)必要”甚至看成是“多此一舉”。二是工作誤區(qū)，“嫌麻煩”覺(jué)得信訪聽(tīng)證工作量大，耗時(shí)耗力。三是效果誤區(qū)，“怕砸鍋”，擔(dān)心信訪人和信訪事項(xiàng)承辦人（有時(shí)為被反映人）各執(zhí)一詞，在會(huì)上鬧得不可開(kāi)交，出現(xiàn)收不攏場(chǎng)、下不了臺(tái)的情況，既影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，也不利于信訪問(wèn)題的解決。所以，雖然2005年之后各地都通過(guò)了各自的信訪條例實(shí)施辦法，但是信訪聽(tīng)證的實(shí)施效果并不好。

七、信訪聽(tīng)證的完善

第一，完善行政程序，保障公民的參與權(quán)，加強(qiáng)信息溝通，解決信訪事項(xiàng)，提高工作效率，保證信訪人的合法訴求得到及時(shí)高效的實(shí)現(xiàn)。

第二，總結(jié)借鑒好的經(jīng)驗(yàn)，按照《信訪條例》對(duì)信訪聽(tīng)證形式和聽(tīng)證要素的要求，結(jié)合自身情況，積極推進(jìn)信訪工作具體制度建設(shè)。

第三，提高信訪聽(tīng)證的透明度和參與度，保證信訪聽(tīng)證的公開(kāi)公正，規(guī)范參加信訪聽(tīng)證會(huì)的人員構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)信訪聽(tīng)證的民主性、規(guī)范性和科學(xué)性。

第四，根據(jù)信訪工作面臨的實(shí)際問(wèn)題，把聽(tīng)證當(dāng)成可以選擇的方法和程序，強(qiáng)化信訪聽(tīng)證制度的法律地位，進(jìn)一步完善選擇和確定信訪事項(xiàng)作為信訪聽(tīng)證對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，從而符合信訪工作實(shí)踐的要求。

第五，通過(guò)信訪聽(tīng)證，為了保證相關(guān)信訪事項(xiàng)得到公開(kāi)、公平、公正地處理，并得到信訪人和處理該信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可，應(yīng)在聽(tīng)證結(jié)束時(shí)及時(shí)為信訪人提供聽(tīng)證結(jié)論，從而體現(xiàn)《信訪條例》的立法本意。

第六，提高聽(tīng)證員的基本素質(zhì)，充分學(xué)習(xí)和理解相關(guān)政策法規(guī)，在保障各方利益的前提下，保證聽(tīng)證結(jié)論符合政策、法律法規(guī)的規(guī)定，并最終實(shí)現(xiàn)行政決定順利得到信訪人的理解和配合[4]。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 黃新宇. 落實(shí)《信訪條例》完善信訪聽(tīng)證——信訪聽(tīng)證制度解析[J].中國(guó)行政管理，2006，（6）.

[2] 唐述權(quán).重大疑難信訪可開(kāi)聽(tīng)證[EB/OL].人民網(wǎng)http：//politics.people.com.cn/GB/14562/4405297.html，2006-05-26.

[3] 威廉·韋德.行政法[M]，徐炳，譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997.

[4] 黃新宇.落實(shí)《信訪條例》完善信訪聽(tīng)證[EB/OL].人民網(wǎng)http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49153/4439451.html，2006-06-06.

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