論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)

夏金萊

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510320 )

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專(zhuān) 論

論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)

夏金萊

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510320 )

監(jiān)察體制改革導(dǎo)致了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的誕生和檢察院部分職能的整合，引發(fā)了監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)法律性質(zhì)的重新定位。以權(quán)力制約為基礎(chǔ)，監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力，屬于權(quán)力監(jiān)督的范疇。檢察院隨著職能整合而被部分剝離的權(quán)力主要是職務(wù)犯罪偵查權(quán)。事實(shí)上該項(xiàng)權(quán)力的行使本來(lái)就不屬于權(quán)力監(jiān)督，而屬于權(quán)力制衡，檢察院對(duì)審判行為、刑事判決執(zhí)行機(jī)關(guān)及監(jiān)所機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為以及一般行政行為的監(jiān)督權(quán)才屬于真正意義上的監(jiān)督權(quán)。因此，職能整合并不會(huì)改變檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督在對(duì)象、范圍、方式和階段四個(gè)方面形成差異互補(bǔ)，二者各司其職，豐富和完善了權(quán)力制約體系。

監(jiān)察體制改革；監(jiān)察權(quán)；檢察權(quán)；權(quán)力監(jiān)督；權(quán)力制約

2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《改革試點(diǎn)決定》)，正式拉開(kāi)了監(jiān)察體制改革的大幕。這一事關(guān)全局的重大政治改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，將對(duì)我國(guó)既有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重大的影響。檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，因此，可以預(yù)見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)察體制改革中所受到的影響將十分明顯和深刻，監(jiān)察委員會(huì)自誕生之日起就注定與檢察院發(fā)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)如何規(guī)范運(yùn)行、檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)如何銜接等均是關(guān)系改革試點(diǎn)工作成敗的重要問(wèn)題。在監(jiān)察體制改革的大背景下，檢察制度自身如何改革和發(fā)展亦是必須面對(duì)的問(wèn)題。然而，“在憲法上，每個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)都有明確的性質(zhì)與功能”，任何政治改革以及必然伴隨的具體制度設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)遵循這一憲法原則。*韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。因此，要解決這一改革和創(chuàng)新中的具體問(wèn)題，必須先從理論上厘清國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性和監(jiān)察委員會(huì)的法律定位，并重新思考職能整合后的檢察權(quán)性質(zhì)以及檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。

一、基礎(chǔ)概念：權(quán)力制約、監(jiān)督與制衡

現(xiàn)行我國(guó)《憲法》第一百二十九條明確了檢察院的法律定位是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，因此，長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論形成了一個(gè)相對(duì)主流的意見(jiàn)，即檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)。然而，監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)使人們不得不重新思考檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和檢察權(quán)的性質(zhì)。監(jiān)察委員會(huì)的出現(xiàn)打破了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的唯一性，喪失了這個(gè)唯一性的檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)堅(jiān)守“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一憲法定位難免會(huì)受到正當(dāng)性質(zhì)疑。在判斷國(guó)家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律定位，以及檢察權(quán)的性質(zhì)和檢察機(jī)關(guān)的法律定位之前，需要先界定幾個(gè)基礎(chǔ)概念，即權(quán)力制約、監(jiān)督與制衡。

無(wú)論是監(jiān)察體制改革本身，還是改革引起的探討和思考，全都圍繞著一個(gè)關(guān)鍵詞，即“權(quán)力制約”。為什么要制約權(quán)力？因?yàn)椤皺?quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上”。*[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第81頁(yè)。阿克頓勛爵認(rèn)為：“在所有使人類(lèi)腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素?！?[英]阿克頓：《阿克頓勛爵論說(shuō)文集》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第342頁(yè)。近現(xiàn)代世界各國(guó)的法治實(shí)踐也一再證明了孟德斯鳩的判斷——不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，權(quán)力只有用權(quán)力來(lái)約束。因此，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約不僅是現(xiàn)代政治文明的必然要求，也是依法治國(guó)的核心要義，更是監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)。什么是權(quán)力制約？“從憲政控權(quán)的角度來(lái)理解和分析，‘制約’概念包含三層含義：一是控制，二是約束，三是阻止。”*侯志山、侯志光：《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學(xué)出版社2013年版，第52頁(yè)?！皺?quán)力制約指以社會(huì)各種控制手段規(guī)范公職權(quán)力的合理界限的一切活動(dòng)”，這些控制手段必然表現(xiàn)為一種權(quán)力，因此，權(quán)力制約實(shí)質(zhì)上是“以權(quán)力制約權(quán)力”。*林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》，法律出版社1997年版，第160頁(yè)。古今中外，如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約都是執(zhí)政者必須解決的問(wèn)題，也是政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科重點(diǎn)研究的對(duì)象。然而，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)部門(mén)，往往混用“制約”、“監(jiān)督”和“制衡”這三個(gè)概念。要厘清監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的性質(zhì)，進(jìn)而明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和檢察院的憲法定位，就必須先區(qū)分“制約”、“監(jiān)督”和“制衡”背后所蘊(yùn)含的制度邏輯。

從層級(jí)上看，權(quán)力制約應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督和制衡的上位概念。也就是說(shuō)，權(quán)力制約包括對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督和制衡兩種方式。監(jiān)督是指由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力行使的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)察和督促。監(jiān)督最根本的特點(diǎn)在于監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于被監(jiān)督的權(quán)力。這種獨(dú)立性體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，監(jiān)督權(quán)是一種獨(dú)立的權(quán)力，從權(quán)力性質(zhì)上不同于被監(jiān)督的權(quán)力；其二，行使監(jiān)督權(quán)的主體獨(dú)立于被監(jiān)督的對(duì)象；其三，監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行獨(dú)立于被監(jiān)督的權(quán)力，即監(jiān)督權(quán)的行使遵循自己的程序，不參與被監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程?？梢?jiàn)，從本質(zhì)上講，監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)不同于且外在于被監(jiān)督的權(quán)力的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)權(quán)力。“監(jiān)督模式下權(quán)力的結(jié)構(gòu)是單向的，即監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系?！?夏正林：《權(quán)力制約中的監(jiān)督與制衡》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年2月22日，第7版。制衡則體現(xiàn)了不同權(quán)力之間互相牽制的關(guān)系。在這里有必要糾正一種觀念，即認(rèn)為制衡專(zhuān)屬于三權(quán)分立的政治體制，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的政體來(lái)說(shuō)，制衡是一個(gè)異己的、不相容的概念。*參見(jiàn)謝鵬程：《也談監(jiān)督、制約和制衡》，《檢察日?qǐng)?bào)》2008年5月29日，第3版。事實(shí)上，“不能把制衡學(xué)說(shuō)等同于‘三權(quán)分立’。前者是由一種政治、法律思想發(fā)展而成的理論學(xué)說(shuō)，后者則是運(yùn)用這一理論學(xué)說(shuō)所確立的國(guó)家政治體制”。*曾龍躍：《制衡學(xué)說(shuō)與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能》，載孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢：(第一卷)》，法律出版社2000年版，第35-36頁(yè)。因此，不能將權(quán)力運(yùn)行的技術(shù)規(guī)則等同于國(guó)家政權(quán)架構(gòu)，過(guò)分夸大其政治性，而忽略其科學(xué)性。在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，制衡體現(xiàn)的是權(quán)力主體之間的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”，從而“保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。*我國(guó)《刑事訴訟法》第七條關(guān)于“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”的規(guī)定，正是權(quán)力制衡在刑事訴訟中的體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，所謂制衡即制約平衡的“典型特征就是在工作流程中給相互沒(méi)有隸屬關(guān)系的工作伙伴設(shè)置制度性關(guān)卡或限制，符合標(biāo)準(zhǔn)就放行，否則不予放行”。*童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年1期。制衡的本質(zhì)在于不同權(quán)力主體在同一事項(xiàng)中的共同參與和相互牽制，其中一個(gè)主體的行為可以影響整個(gè)活動(dòng)的走向或者結(jié)果，各個(gè)權(quán)力主體之間是交互的關(guān)系。正因?yàn)橹坪鈾C(jī)制的存在，每個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力都不能肆意妄為，這在客觀上能夠起到監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的效果。然而，一種權(quán)力的行使能夠起到監(jiān)督的效果并不等于這種權(quán)力就是監(jiān)督權(quán)。例如，法院的行政審判也能起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的效果，但這并不意味著法院的審判權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)。

監(jiān)督與制衡各有其優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。概言之，監(jiān)督是單向的、高效率的，但是永遠(yuǎn)存在誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者這一難題。制衡是雙向的、穩(wěn)定的和剛性的，但是必然在一定程度上犧牲效率。不論分權(quán)與制衡理論和社會(huì)主義監(jiān)督原則對(duì)該問(wèn)題之論述差異何其大，有一點(diǎn)共性不容置疑：權(quán)力制約原則乃憲法基本原則。厘清權(quán)力制約、監(jiān)督與制衡這三個(gè)概念的目的，是為準(zhǔn)確界定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和檢察院的權(quán)力屬性、職能以及憲法定位提供必要的理論基礎(chǔ)。畢竟“設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)既是事關(guān)全局的重大政治改革，也是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的重大舉措”。*李永忠：《權(quán)力結(jié)構(gòu)改革與監(jiān)察體制改革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。無(wú)論是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)還是檢察院，其核心使命都在于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止公權(quán)力濫用。然而，公權(quán)力不僅強(qiáng)大，而且行使的方式多樣，因此，以權(quán)力制約權(quán)力也不能依賴(lài)單一的主體、固守單一的途徑。正如韓大元教授所說(shuō)：“對(duì)公權(quán)力的制約不能以單一機(jī)制來(lái)完成。”*同前注①，韓大元文。唯有將監(jiān)督機(jī)制和制衡機(jī)制相結(jié)合，方能構(gòu)建完善的權(quán)力制約機(jī)制。同時(shí)，只有理順權(quán)力制約體系中的監(jiān)督機(jī)制和制衡機(jī)制的關(guān)系，讓國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和檢察院各居其位、各司其職，才能實(shí)現(xiàn)二者職能的良好銜接。

二、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律定位及監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)

在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作開(kāi)展之前，我國(guó)的權(quán)力制約體系主要是在紀(jì)委的主導(dǎo)下，由行政監(jiān)察、檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督三個(gè)部分組成的。*行政監(jiān)察和檢察監(jiān)督是權(quán)力制約機(jī)制的重要組成部分基本沒(méi)有爭(zhēng)議。法院對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督主要通過(guò)對(duì)行政案件的審判來(lái)實(shí)現(xiàn)。1989年我國(guó)《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！?014年該條修訂為：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢?jiàn)，監(jiān)督行政權(quán)依法行使始終是行政審判的目的之一，而2014年修訂后的我國(guó)《行政訴訟法》不再提司法對(duì)行政權(quán)行使的維護(hù)職能，更加突出了監(jiān)督功能。然而，這套權(quán)力制約體系中的各種機(jī)制在運(yùn)行中暴露出了各自的局限。概言之，“主要問(wèn)題是同體監(jiān)督乏力，異體監(jiān)督缺失，黨紀(jì)國(guó)法斷層，監(jiān)察資源分散，對(duì)象難以周延等”。*秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車(chē)”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。為了解決紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象狹窄、行政同體監(jiān)察低效乏力、檢察監(jiān)督公信力缺失、司法監(jiān)督具有被動(dòng)性等問(wèn)題，國(guó)家決定開(kāi)始實(shí)施監(jiān)察體制改革。從《改革試點(diǎn)決定》的內(nèi)容來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)全盤(pán)接收了行政監(jiān)察部門(mén)的職權(quán)以及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能。等這一改革正式全面鋪開(kāi)以后，從監(jiān)察部到各級(jí)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局都將被撤銷(xiāo)，檢察院的機(jī)構(gòu)人員也將面臨重大調(diào)整。這一切說(shuō)明，“監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的重新配置”。*秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職能地位亟需憲法明確》，《財(cái)經(jīng)》2016年第34期。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)的屬性定位是監(jiān)察體制改革的首要問(wèn)題”。*魏昌東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨正:屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。馬懷德教授則呼吁，應(yīng)當(dāng)將明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律定位與運(yùn)作機(jī)制作為制定我國(guó)《國(guó)家監(jiān)察法》的首要任務(wù)。*參見(jiàn)馬懷德：《〈國(guó)家監(jiān)察法〉的立法思路與重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

根據(jù)來(lái)源的不同，目前對(duì)監(jiān)察委員會(huì)屬性和定位的表述大致可以分為兩類(lèi)。一類(lèi)是官方表述，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”。*參見(jiàn)中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/07/content_5129781.htm,2017年3月20日訪問(wèn)。另一類(lèi)是理論觀點(diǎn)，主要有“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”、“獨(dú)立于一府兩院的新型監(jiān)察機(jī)關(guān)”、“履行監(jiān)督執(zhí)法職能機(jī)關(guān)”以及“與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)平行的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)”。*參見(jiàn)前注①，韓大元文；馬懷德:《國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。官方文件對(duì)監(jiān)察委員會(huì)定位的表述是基于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，理論觀點(diǎn)則更多地基于監(jiān)察委員會(huì)的職能。這些表述分別從不同的角度揭示了監(jiān)察委員會(huì)的屬性，筆者于本文中是基于構(gòu)建多元權(quán)力制約機(jī)制的目的，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中思考監(jiān)察委員會(huì)的定位及監(jiān)察權(quán)的雙重屬性。

如前所述，監(jiān)督最根本的特點(diǎn)在于監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于被監(jiān)督的權(quán)力。無(wú)論是監(jiān)察權(quán)的屬性，還是監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，抑或是監(jiān)察權(quán)的行使方式，都具備了獨(dú)立性的特點(diǎn)。由此可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)擁有的“集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體”的監(jiān)察權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)屬于監(jiān)督機(jī)關(guān)。*同前注①，韓大元文。既然監(jiān)察權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)，由監(jiān)督權(quán)自身的特點(diǎn)所決定，在改革試點(diǎn)探索和后續(xù)的制度設(shè)計(jì)中必須考慮兩個(gè)方面的問(wèn)題。其一，如何提高監(jiān)督者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和監(jiān)督能力。權(quán)力監(jiān)督是外部監(jiān)督，監(jiān)督者是特定的，而被監(jiān)督對(duì)象則遍及各個(gè)領(lǐng)域，這就必然對(duì)監(jiān)督者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力提出很高的要求，既要熟悉監(jiān)督權(quán)的行使，又要熟悉被監(jiān)督者的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和權(quán)力運(yùn)行模式，否則，將要么因?yàn)椤凹疾蝗缛恕倍鵁o(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，要么矯枉過(guò)正而對(duì)被監(jiān)督者的正常工作造成干涉甚至出現(xiàn)權(quán)力越界。其二，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)作為一種綜合性的、高效而強(qiáng)大的權(quán)力，其濫用會(huì)造成非常嚴(yán)重的后果，因此，它也應(yīng)該受到制約。

三、職能整合后的檢察院與檢察權(quán)

在我國(guó)，關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，歷來(lái)爭(zhēng)議不斷，代表性的觀點(diǎn)有“行政權(quán)說(shuō)”、“司法權(quán)說(shuō)”、“雙重屬性說(shuō)”、“法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”等。*參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期；吳建雄：《檢察權(quán)的司法價(jià)值及其完善》，《中國(guó)刑事法雜志》2011年第10期；龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，《法學(xué)》1999年第10期；石少俠：《論我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)——定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第3期。我國(guó)憲法將檢察院定位為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，因此，將檢察權(quán)定性為法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)占據(jù)了相對(duì)多數(shù)。這一觀點(diǎn)從檢察院的憲法定位出發(fā)，主張檢察機(jī)關(guān)的一切職能都應(yīng)該統(tǒng)一到法律監(jiān)督權(quán)的屬性中來(lái)?！皺z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的‘專(zhuān)門(mén)’性則主要表現(xiàn)為監(jiān)督主體的專(zhuān)門(mén)性和監(jiān)督手段的專(zhuān)門(mén)性?！?韓大元：《堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位》，《人民檢察》2012年第23期。雖然我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議似乎漸漸淡去，但是監(jiān)察體制改革再次“吹皺一池春水”。檢察機(jī)關(guān)反貪污、反瀆職和預(yù)防犯罪相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)所導(dǎo)致的直接后果就是檢察機(jī)關(guān)喪失了其監(jiān)督主體的唯一性和監(jiān)督手段的專(zhuān)門(mén)性，繼而引發(fā)了檢察機(jī)關(guān)是否還是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及檢察權(quán)是否還屬于監(jiān)督權(quán)的質(zhì)疑。人們開(kāi)始重新思考檢察機(jī)關(guān)的憲法定位以及檢察權(quán)的權(quán)力屬性。有的學(xué)者認(rèn)為由于檢察機(jī)關(guān)的幾乎所有權(quán)力皆與公共利益相關(guān)，因此應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)重新定位為公共利益的守護(hù)者，檢察權(quán)則是檢察機(jī)關(guān)基于保護(hù)公共利益之需要，而向司法機(jī)關(guān)提起訴訟請(qǐng)求及為實(shí)現(xiàn)該訴訟請(qǐng)求而行使的一系列權(quán)力的總稱(chēng)。*參見(jiàn)陳冬：《監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置與檢察權(quán)的重構(gòu)》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。有的學(xué)者立足于職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實(shí)和公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的異質(zhì)同構(gòu)性，主張將檢察機(jī)關(guān)重新定位為公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。*參見(jiàn)胡勇：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》，《法治研究》2017年第3期。當(dāng)然，也有人認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革并不改變檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性，除非有進(jìn)一步的體制變革，否則檢察機(jī)關(guān)仍然是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。*參見(jiàn)王玄瑋：《國(guó)家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展》，《人民法治》2017年第2期。顯然，我國(guó)學(xué)者的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之間存在巨大的分歧，但這也從側(cè)面證明了重新界定檢察權(quán)的屬性和檢察院的職能定位具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

以公共利益為理論基礎(chǔ)來(lái)界定檢察院的法律定位和檢察權(quán)，顯然沒(méi)有抓住問(wèn)題的本質(zhì)。行政權(quán)同樣以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，甚至更加直接，以行政許可、國(guó)有土地上房屋征收等常見(jiàn)的行政行為為例，無(wú)一不是有關(guān)法律明文規(guī)定以維護(hù)公共利益為必要前提。正因如此，有學(xué)者明確提出行政法在本質(zhì)上就是以公共利益為本位的法。*參見(jiàn)葉必豐：《行政法的理論基礎(chǔ)問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》1997年第5期。此外，司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)，其職權(quán)的行使歸根結(jié)底都是為了公共利益。因此，保障和實(shí)現(xiàn)公共利益是檢察機(jī)關(guān)的價(jià)值追求，但并不是檢察權(quán)區(qū)別于其他國(guó)家權(quán)力的根本屬性。

綜上所述，筆者贊同監(jiān)察體制改革并未改變檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位的觀點(diǎn)。不過(guò)，“檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但不能以此就得出結(jié)論檢察權(quán)就只是法律監(jiān)督權(quán)，因?yàn)闄z察權(quán)是外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)概念，檢察權(quán)是包含有法律監(jiān)督的權(quán)力”。*王建國(guó)：《列寧檢察權(quán)屬性定位理論及其當(dāng)代價(jià)值》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。

四、監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系

第一，監(jiān)督對(duì)象不同。從《改革試點(diǎn)決定》的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”。無(wú)論“公職人員”的內(nèi)涵和外延如何界定，至少可以確定的是，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是自然人，而不是組織。檢察院的監(jiān)督對(duì)象則是國(guó)家機(jī)關(guān)，包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。檢察院的監(jiān)督針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，非國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員。正如研究者所說(shuō)，在現(xiàn)代國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)屬于對(duì)事權(quán)，此次改革產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)則屬于對(duì)人權(quán)。*參見(jiàn)李張光：《關(guān)注國(guó)家監(jiān)察體制改革》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2017年1月1日，第5版。監(jiān)督對(duì)象即是責(zé)任主體，也就是相應(yīng)法律后果的承擔(dān)者。一旦公職人員存在腐敗行為，則應(yīng)由其本人承受?chē)?guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行的調(diào)查和處置。而檢察院發(fā)現(xiàn)法院的裁判和行政機(jī)關(guān)的作為或者不作為違法，則由法院或者行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，即重新審理案件或者作出相應(yīng)的行政行為。

第二，監(jiān)督的范圍不同。《改革試點(diǎn)決定》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況”。從這一規(guī)定可以看出，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的范圍涵蓋了職務(wù)犯罪、一般違法、違反黨紀(jì)乃至違反道德規(guī)范。這一監(jiān)督范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于其他任何形式的監(jiān)督。與之相應(yīng)，監(jiān)察監(jiān)督的依據(jù)除了法律，還包括黨規(guī)黨紀(jì)和無(wú)形的道德規(guī)范。這說(shuō)明監(jiān)察監(jiān)督遵循的是嚴(yán)格性原則，即對(duì)行使公權(quán)力的公職人員課以高于普通公民的義務(wù)要求。檢察監(jiān)督的范圍則是法院的審判活動(dòng)是否合法，刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，以及行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為是否合法。檢察監(jiān)督遵循的是有限性原則，只能對(duì)監(jiān)督對(duì)象行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而不應(yīng)干預(yù)其合理性；當(dāng)然，監(jiān)督的依據(jù)也只能是法律，不包括黨規(guī)黨紀(jì)，更不包括道德規(guī)范。在行政檢察監(jiān)督方面，監(jiān)督的范圍應(yīng)僅限于具體行政行為，要排除抽象行政行為。*參見(jiàn)湛中樂(lè)：《三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系》，《人民監(jiān)察》2015年第2期。

第四，監(jiān)督的階段不同。根據(jù)《改革試點(diǎn)決定》，三個(gè)試點(diǎn)省市人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)?？梢?jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督不僅包括對(duì)職務(wù)違法犯罪行為的事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，還包括事前監(jiān)督，也就是預(yù)防。這就意味著監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員的監(jiān)督不受時(shí)間限制，實(shí)行終身監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)明確提出建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度，就體現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力的人員實(shí)行終身監(jiān)督的政策導(dǎo)向。*參見(jiàn)夏金萊：《重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究——基于行政法學(xué)的視角》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》提出監(jiān)察體制改革的最終目標(biāo)是要“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”，*新華社：中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，http://www.gov.cn，2017年6月8日訪問(wèn)。監(jiān)察監(jiān)督的終身性正是構(gòu)建上述機(jī)制的必要條件。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督通常是事后監(jiān)督，無(wú)論是對(duì)法院的審判行為，還是對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，都是在監(jiān)督對(duì)象的行為已經(jīng)做出之后進(jìn)行監(jiān)督，在其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的行為作出之前，檢察機(jī)關(guān)不得進(jìn)行預(yù)先干預(yù)。即便是對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的監(jiān)督，也是基于行政機(jī)關(guān)負(fù)有作為的法定義務(wù)而不履行，這種不作為已經(jīng)構(gòu)成了違法，因此檢察機(jī)關(guān)督促其履行也屬于事后監(jiān)督。之所以存在監(jiān)督階段的不同，是因?yàn)楸O(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象是自然人，而檢察監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)。從性質(zhì)上講，檢察監(jiān)督是一種國(guó)家權(quán)力對(duì)另一種國(guó)家權(quán)力的評(píng)價(jià)，在被監(jiān)督的權(quán)力尚未行使之前即予以評(píng)價(jià)，就屬于權(quán)力的越界，事實(shí)上會(huì)形成法律監(jiān)督權(quán)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。

監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督的差異性恰好構(gòu)成了二者的互補(bǔ)性，這是兩者共同構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的前提條件。在尊重監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督各自特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，方能實(shí)現(xiàn)二者職能的良好銜接。

五、結(jié) 語(yǔ)

檢察院對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件自行偵查、自行提起公訴這一制度設(shè)計(jì)一直廣受詬病，這種由檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查實(shí)施一元化監(jiān)督的中國(guó)模式存在重大缺陷，即對(duì)自行偵查的監(jiān)督陷入同體監(jiān)督的困局。*參見(jiàn)劉計(jì)劃：《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)反貪污、反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的偵查權(quán)也被監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)吸收，檢察院就不再對(duì)此類(lèi)案件直接行使偵查權(quán)，這在某種程度上破解了上述困局。

當(dāng)然，另一個(gè)問(wèn)題同樣不容回避。改革畢竟改變了既有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配，檢察機(jī)關(guān)被整合至監(jiān)察委員會(huì)的職能向來(lái)被視為檢察院的“牙齒”，也一直是檢察監(jiān)督能夠得到被監(jiān)督者充分尊重的“威懾力”。雖然檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位并未發(fā)生改變，同時(shí)“檢察人必須樹(shù)立正確的履職理念，法律監(jiān)督并不一定非要以偵查權(quán)作為支撐”，*王玄瑋：《挑戰(zhàn)與機(jī)遇:“監(jiān)察委員會(huì)”時(shí)代的檢察機(jī)關(guān)》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2017年1月5日，第7版?！耙坏┤藗兛梢圆皇軕土P地不服從，人們就會(huì)正大光明地不再服從”。*[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，李平漚譯，商務(wù)印書(shū)館2015年版，第9頁(yè)。因此，在監(jiān)察體制改革全面推行之前，必須要思考檢察制度如何發(fā)展才能保證檢察監(jiān)督真正發(fā)揮實(shí)效。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

夏金萊，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

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