新視角下的小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略
——我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后原因及發(fā)展戰(zhàn)略研究

■ 褚天驕

新視角下的小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略
——我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后原因及發(fā)展戰(zhàn)略研究

■ 褚天驕

當(dāng)前特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)一哄而上、盲目培育創(chuàng)建的趨勢(shì)，根本原因在于我國(guó)小城鎮(zhèn)缺乏較為明確的發(fā)展路徑與支持政策。小城鎮(zhèn)對(duì)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義，而當(dāng)下大多小城鎮(zhèn)并沒(méi)有做好為新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)更多重要責(zé)任的準(zhǔn)備，本文分析小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的時(shí)代背景與體制機(jī)制原因，在新的視角下提出適應(yīng)新時(shí)期各類(lèi)小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略性改革思路，強(qiáng)化和激活小城鎮(zhèn)的外生和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使各類(lèi)小城鎮(zhèn)各得其所，具有自我良性循環(huán)和成長(zhǎng)的能力，對(duì)小城鎮(zhèn)乃至新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有積極意義。

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后困境

盡管小城鎮(zhèn)發(fā)展被寄予厚望，但除了蘇南、浙北、珠三角部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所突破外，大部分的小城鎮(zhèn)并沒(méi)有做好為新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)更多重要責(zé)任的準(zhǔn)備，小城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)都屬于低位循環(huán)，情況并不理想。

（一）人口集聚能力較弱

我國(guó)小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎匾恢陛^低，近年來(lái)人口持續(xù)減少，占城鎮(zhèn)人口中的比重已從本世紀(jì)初26%下降到2014年的20%。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍較小，1.78萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)中，73%的小城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口少于1萬(wàn)人，僅有4%的小城鎮(zhèn)人口超過(guò)3萬(wàn)人，其中人口超過(guò)10萬(wàn)人的僅有56個(gè)（圖1）。小城鎮(zhèn)人口集聚能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，人口大于3萬(wàn)人小城鎮(zhèn)多分布于胡煥庸線(xiàn)以東，集中在廣東、江蘇、浙江、山東等東部沿海省份和中西部較發(fā)達(dá)、人口比較密集的省份（圖2、圖3）。

圖1 不同人口規(guī)模小城鎮(zhèn)數(shù)量占小城鎮(zhèn)總數(shù)比值（作者自繪）

圖2 東中西部人口大于3萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)數(shù)量比較（作者自繪）

圖3 東中西部人口大于3萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)分布

小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較小，除了內(nèi)蒙、新疆等地廣人稀的區(qū)域，70%的小城鎮(zhèn)面積小于2.5平方公里（圖4）。

（二）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏動(dòng)力

產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的生命力，決定了小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿图圯椛淠芰?。目前我?guó)小城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)多是維系居民日常生活的小型商業(yè)和服務(wù)業(yè)，部分發(fā)展起來(lái)的小城鎮(zhèn)盲目照搬工業(yè)園區(qū)模式，或過(guò)度依賴(lài)大企業(yè)發(fā)展，發(fā)展簡(jiǎn)單粗放。除了蘇南、浙北、珠三角地區(qū)，絕大部分地區(qū)小城鎮(zhèn)沒(méi)有成熟的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)群體，導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展缺乏群體競(jìng)爭(zhēng)力，不能有效發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。近年備受小城鎮(zhèn)重視的旅游業(yè)，大多因缺乏旅游策劃包裝、缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈和相關(guān)配套設(shè)施，旅游發(fā)展層級(jí)較低，旅游產(chǎn)品基本停留在觀光階段，無(wú)法使人“慢下來(lái)、留下來(lái)、住下來(lái)”，旅游綜合效益未能有效發(fā)揮。小城鎮(zhèn)陷入引入產(chǎn)業(yè)難、發(fā)展產(chǎn)業(yè)難、通過(guò)產(chǎn)業(yè)集群以產(chǎn)興城更難的境地。

圖4 不同建成區(qū)規(guī)模小城鎮(zhèn)占小城鎮(zhèn)總數(shù)比值（作者自繪）

從地域來(lái)看，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)層次低端、規(guī)模較小、配套嚴(yán)重不足、鄰近地域產(chǎn)業(yè)聚集程度差異較大等問(wèn)題，即便是產(chǎn)業(yè)集群程度和對(duì)外依存度相對(duì)較高的東部地區(qū)小城鎮(zhèn)，仍面臨產(chǎn)業(yè)技術(shù)層次較低、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)缺失、自主創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、研發(fā)能力較弱等問(wèn)題，尋找到適合自身的產(chǎn)業(yè)路徑，才能真正破解小城鎮(zhèn)發(fā)展難題。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)水平普遍較低。一是居住條件差，小城鎮(zhèn)大多是農(nóng)民自建房，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，布局無(wú)序、形態(tài)雜亂、質(zhì)量堪憂(yōu)，一些鎮(zhèn)的危房比例甚至超過(guò)農(nóng)村。二是基礎(chǔ)設(shè)施落后，截至2015年，大部分小城鎮(zhèn)沒(méi)有完整路網(wǎng)，公路穿鎮(zhèn)、沿路建房情況普遍；小城鎮(zhèn)的污水處理率、人均公園綠地面積、綠化覆蓋率、綠地率、生活垃圾無(wú)害化處理率與城市、縣城相比仍存在較大差距。2015年小城鎮(zhèn)人均市政公用設(shè)施投入僅2330元，約為城市的57%（如表所示）。

（四）公共服務(wù)職能減弱

小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢甚至停滯，人口、資源大量外流，教育資源、醫(yī)療資源利用不足、科技文化設(shè)施也因缺人無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、空置的公房和私房使得有限的土地資源無(wú)法得到有效利用。各類(lèi)資源的閑置造成小城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力減弱，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步衰落。

2015年我國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)市政公用設(shè)施水平比較

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的主要因素

（一）等級(jí)化的垂直結(jié)構(gòu)體制削弱了鎮(zhèn)政府權(quán)力

我國(guó)?。臼校究h＞鎮(zhèn)等級(jí)化的城鎮(zhèn)垂直結(jié)構(gòu)體系使得優(yōu)秀資源向上一級(jí)行政單元集聚，城鎮(zhèn)的“行政級(jí)別”與“經(jīng)濟(jì)人口規(guī)?！背收嚓P(guān)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)改革強(qiáng)化了縣級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)政府的控制，縣政府在項(xiàng)目、資金、建設(shè)用地指標(biāo)等資源分配及公共服務(wù)配置方面優(yōu)先考慮本級(jí)政府。而小城鎮(zhèn)政府由于財(cái)權(quán)上收和職能上移，并不是職能完整的一級(jí)政府，權(quán)限小、機(jī)構(gòu)缺、人員少，缺乏獨(dú)立的財(cái)權(quán)和對(duì)管理垂直部門(mén)的管理權(quán)，導(dǎo)致缺乏調(diào)配公共資源的能力、吸引流動(dòng)人口的能力、創(chuàng)造可持續(xù)財(cái)政的能力，其發(fā)展的資源和空間受到行政體制的嚴(yán)重制約。

（二）處于集聚期的城鎮(zhèn)化發(fā)展降低了小城鎮(zhèn)的吸引力

當(dāng)下我國(guó)實(shí)行“以城市群為主導(dǎo)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，帶來(lái)了城市規(guī)模的快速增長(zhǎng)，人口向大城市聚集的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，由于馬太效應(yīng)的疊加，小城鎮(zhèn)相較于城市的積聚能力越來(lái)越弱，甚至部分邊緣地區(qū)小城鎮(zhèn)衰落恐怕在所難免。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)外出農(nóng)民工分布最集中的是依次是地級(jí)市（占33.9%）、縣級(jí)市（23.7%）、省會(huì)城市（占20.5%）、直轄市（占10.3%），建制鎮(zhèn)最少，僅占8.9%。相較2009年，2011年在直轄市、省會(huì)城市和縣級(jí)市的農(nóng)民工比率分別上升了1.2%、0.7%和5.2%，而在建制鎮(zhèn)的農(nóng)民工比率下降了4.9%。不發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)很難為農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)崗位，一旦具備了條件，人口就會(huì)向縣城及更高級(jí)別的城市遷移，人才和勞動(dòng)力作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力之一，一旦流失，又加速了小城鎮(zhèn)的衰落。

（三）產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是促進(jìn)上世紀(jì)80年代小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，農(nóng)業(yè)體制改革、稅收、信貸等多項(xiàng)政策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供了有利條件。邁過(guò)短缺經(jīng)濟(jì)后，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大中型企業(yè)發(fā)揮資金、技術(shù)、人才、管理等綜合優(yōu)勢(shì)，對(duì)“五小”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成了巨大沖擊；此外，國(guó)企“抓大放小”的政策使部分中小型企業(yè)轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)，原先為這些企業(yè)提供原材料和加工產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失去依靠而隨之倒閉。同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)形式和對(duì)外開(kāi)放政策使得三資企業(yè)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，大大擠壓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生存空間；加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、技術(shù)含量低、管理落后、污染環(huán)境，多種因素疊加，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)良性發(fā)展，使其逐步走向衰退。

（四）土地政策調(diào)整使得小城鎮(zhèn)有地?zé)o權(quán)

城市發(fā)展機(jī)制是：第一，通過(guò)依靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)將內(nèi)部和外部資金輸入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。小城鎮(zhèn)土地以集體建設(shè)用地為主，尚未建立起成熟的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度。第二，對(duì)于農(nóng)地征收，擁有土地使用權(quán)的縣級(jí)政府在征收并轉(zhuǎn)讓小城鎮(zhèn)的土地后，享有大部分的土地增值收益，而小城鎮(zhèn)政府所得收益卻非常有限。第三，小城鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地整合、土地增減掛鉤騰出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)需要上級(jí)政府批準(zhǔn)，縣級(jí)及以上政府經(jīng)常為了招商引資、促進(jìn)本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用，鎮(zhèn)政府缺乏自主性。多種因素使小城鎮(zhèn)難以從土地流轉(zhuǎn)和征收中積累建設(shè)資金，陷入有地?zé)o權(quán)的尷尬境地。

（五）金融政策調(diào)整使小城鎮(zhèn)缺乏財(cái)政收入通道

從財(cái)政收支方面看，小城鎮(zhèn)是一級(jí)政府卻沒(méi)有一級(jí)財(cái)權(quán)，分稅制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度使小城鎮(zhèn)可用資金非常有限，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金主要通過(guò)上級(jí)政府以專(zhuān)項(xiàng)形式轉(zhuǎn)移支付，項(xiàng)目多、資金分散，缺乏有效統(tǒng)籌，資金使用效率受到限制。政府財(cái)政對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的支持，城市有、農(nóng)村有，但小城鎮(zhèn)卻幾近空白。

從投融資方面看，小城鎮(zhèn)沒(méi)有融資權(quán)限，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)府沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目決策亦缺乏主導(dǎo)權(quán)，很難對(duì)企業(yè)融資有實(shí)質(zhì)性的幫助。自1997年國(guó)家對(duì)金融行業(yè)進(jìn)行大面積整頓后，小城鎮(zhèn)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)大量撤銷(xiāo)，留下的政策性銀行對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支持非常有限，加上國(guó)家關(guān)閉了農(nóng)業(yè)合作基金會(huì)，民間融資發(fā)展亦受限，小城鎮(zhèn)失去多方資金支持，發(fā)展難以為繼（圖5）。

圖5 小城鎮(zhèn)財(cái)政收支體系概括（作者自繪）

三、健康城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略思考

新的時(shí)代背景下，應(yīng)賦予“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”更多的時(shí)代內(nèi)涵，走一條中國(guó)特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路，必須轉(zhuǎn)變視角、創(chuàng)新思路，進(jìn)行一系列體制機(jī)制創(chuàng)新及其綜合配套改革，外生動(dòng)力與內(nèi)生動(dòng)力協(xié)同，助力小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變小城鎮(zhèn)發(fā)展視角

1．將小城鎮(zhèn)發(fā)展放到更大的區(qū)域背景綜合考量

新型城鎮(zhèn)化提出要促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要一環(huán)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展顯然不是孤立的個(gè)體，而應(yīng)以更廣闊的視角，放眼到整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)中，順應(yīng)區(qū)域大環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)，充分發(fā)揮對(duì)周邊城市和鄉(xiāng)村“上下協(xié)調(diào)”的作用，找準(zhǔn)自己的定位和差異化競(jìng)爭(zhēng)力。大中城市面臨著許多自身無(wú)法解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題恰恰是小城鎮(zhèn)的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如珠三角地區(qū)的貴嶼鎮(zhèn)，將垃圾收集延伸至垃圾分類(lèi)、環(huán)保、再利用的循環(huán)產(chǎn)業(yè)模式，這種模式形成小城鎮(zhèn)與大中城市互動(dòng)的最好載體，使貴嶼鎮(zhèn)成為全國(guó)著名的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范鎮(zhèn)。

小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須要打破各自為營(yíng)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展僵局，加強(qiáng)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把分散孤立的小城鎮(zhèn)連接成統(tǒng)一整體，形成功能分工與互補(bǔ)合作，達(dá)到“1+1＞2”的整體效能，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)集群化發(fā)展。例如浙江金華義烏三萬(wàn)多個(gè)品種的小商品生產(chǎn)商來(lái)源于周邊六個(gè)省、兩千多個(gè)鎮(zhèn)，有的鎮(zhèn)就生產(chǎn)一個(gè)很小的零部件，這些小鎮(zhèn)互補(bǔ)形成一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)群，“協(xié)同涌現(xiàn)”使得小城鎮(zhèn)的集聚能力增強(qiáng)，進(jìn)而規(guī)模擴(kuò)充，又正向促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的集聚能力。

2．重視差異、分類(lèi)指導(dǎo)發(fā)展小城鎮(zhèn)

我國(guó)各地小城鎮(zhèn)由于宏觀區(qū)位和發(fā)展階段不同，分異發(fā)展是未來(lái)的趨勢(shì)。從廣義類(lèi)型來(lái)講，我國(guó)小城鎮(zhèn)可大致分為重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色?。ǔ牵╂?zhèn)、一般鎮(zhèn)。重點(diǎn)鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)與龍頭，將發(fā)展成為縣域副中心，成為我國(guó)就近就地城鎮(zhèn)化的重要載體和農(nóng)村生活圈中心；特色?。ǔ牵╂?zhèn)是挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承的專(zhuān)業(yè)特色鎮(zhèn)；一般鎮(zhèn)量大面廣，將成為落實(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)。

不同類(lèi)型的小城鎮(zhèn)，政府功能重點(diǎn)也有所不同：對(duì)于重點(diǎn)鎮(zhèn)，加大政府的垂直投資和資金整合，增補(bǔ)縣域市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)密度，加強(qiáng)與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和功能協(xié)調(diào)是工作的核心抓手；對(duì)于特色（城）小鎮(zhèn)，適應(yīng)市場(chǎng)需求的體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作才是成功的關(guān)鍵所在；對(duì)于一般鎮(zhèn)，應(yīng)更重視城鎮(zhèn)功能完善，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

目前特色小（城）鎮(zhèn)一哄而上，一定程度反映出各地沒(méi)有真正按分類(lèi)思維指導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展，并不是所有重點(diǎn)鎮(zhèn)都適合發(fā)展成特色小鎮(zhèn)（第一批特色小鎮(zhèn)中，非全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)占比達(dá)26%），重點(diǎn)鎮(zhèn)側(cè)重于量化評(píng)價(jià)下的“全能優(yōu)秀”，特色小鎮(zhèn)則側(cè)重于定性評(píng)價(jià)的“人無(wú)我有、人有我優(yōu)”的產(chǎn)業(yè)特色，因此需重視小城鎮(zhèn)差異，分類(lèi)指導(dǎo)小城市發(fā)展。

3．有重點(diǎn)地發(fā)展一批小城鎮(zhèn)

由于我國(guó)“行政級(jí)別”與“經(jīng)濟(jì)人口規(guī)模”正相關(guān)因素，每個(gè)小城鎮(zhèn)都想做大做強(qiáng)爭(zhēng)取發(fā)展資源，即便是幾千人的小城鎮(zhèn)也在追求規(guī)模擴(kuò)張，使得本來(lái)有限的資源像撒芝麻鹽一樣，使小城鎮(zhèn)無(wú)法達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，發(fā)展?jié)摿Ρ幌魅?。小城?zhèn)的發(fā)展絕不能均衡用力，應(yīng)該將有限的資源集中配置到那些具有優(yōu)勢(shì)、發(fā)展條件較好的小城鎮(zhèn)，提高這些小城鎮(zhèn)的要素集聚能力，避免均衡用力造成“僧多粥少”的局面。什么樣的小城鎮(zhèn)應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展，小城鎮(zhèn)如何發(fā)展才能獲得優(yōu)先發(fā)展的主動(dòng)權(quán)需要結(jié)合各地情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

目前住建部會(huì)同七部委公布的3675個(gè)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)、會(huì)同三部委公布的127個(gè)特色小鎮(zhèn)、發(fā)改委連續(xù)三批公布的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)部公布的全國(guó)一村一品示范村鎮(zhèn)品牌建設(shè)試點(diǎn)、中編辦公布的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，以及各省市陸續(xù)公布的示范小城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)級(jí)小城市、小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)等，就是通過(guò)有重點(diǎn)地發(fā)展一批具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)，探索建立不同的發(fā)展機(jī)制和發(fā)展模式，增強(qiáng)其通輻射帶動(dòng)功能，帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)發(fā)展。需要警惕的是，不管是哪類(lèi)試點(diǎn)鎮(zhèn)，都僅僅是城鎮(zhèn)化工作進(jìn)程中先行先試的一部分，并不代表所有小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路，也未必能照搬復(fù)制，關(guān)鍵要有發(fā)展的思維，強(qiáng)化和激活小城鎮(zhèn)內(nèi)外發(fā)展動(dòng)力，因地制宜地謀劃小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路。

（二）強(qiáng)化小城鎮(zhèn)外生發(fā)展動(dòng)力

1．?dāng)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革基層行政體制

行政體制改革決定了小城鎮(zhèn)發(fā)展的自主權(quán)。探索賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立的財(cái)稅、土地、金融、規(guī)劃、建設(shè)、人事管理等權(quán)限，健全結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大編制，使其作為職能完整的一級(jí)政府，強(qiáng)化其行政管理職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能和社會(huì)管理職能，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展自主性。對(duì)于發(fā)展較好的小城鎮(zhèn)，例如重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)，可以酌情賦予其縣（市）級(jí)待遇，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)行政管理扁平化，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

目前各地在探索“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)體制改革的深化、提升鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力、構(gòu)建公共服務(wù)型政府、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有積極意義。江蘇省是在我國(guó)率先進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)探索的省份，例如泗陽(yáng)縣洋河鎮(zhèn)劃歸宿遷市主城區(qū)宿遷區(qū)管轄，成立正處級(jí)洋河新城管委會(huì)，擴(kuò)大了行政區(qū)規(guī)模；常州市孟城鎮(zhèn)提高公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以中小城市規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)配備公共設(shè)施；張家港鳳凰鎮(zhèn)則在土地、投融資等方面先試先行、不斷創(chuàng)新。但要注意權(quán)力應(yīng)放不放與超越實(shí)際亂放，都背離改革精神，如何兼顧不同地區(qū)差異，依法放權(quán)、依實(shí)接權(quán)、協(xié)調(diào)配套，是未來(lái)深化強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的著力點(diǎn)。

2．撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)提高公共管理效能

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的積極意義在于擴(kuò)大基層行政單位治理半徑、促進(jìn)資源整合和共享、提高公共管理效能和基礎(chǔ)設(shè)施投建的成本效益，達(dá)到共同發(fā)展的目的。2005～2015年，我國(guó)通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)減少了5300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。合理的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員是改革的必然趨勢(shì)，但任何事物總有兩面性，要避免運(yùn)動(dòng)式的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)產(chǎn)生與改革初衷違背的新一輪資源配置不均衡現(xiàn)象，避免偏遠(yuǎn)村莊出現(xiàn)行政空心化、治安真空現(xiàn)象和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理難度增加。對(duì)于與農(nóng)民日常生活密切相關(guān)的學(xué)校、衛(wèi)生院（所）、獸醫(yī)站等承擔(dān)公共服務(wù)職能的事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)結(jié)需慎重決策是否隨之撤并。

對(duì)于浙北、蘇南、長(zhǎng)三角等鄉(xiāng)鎮(zhèn)密度大、規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁、發(fā)展空間受限、交通便捷的平原地區(qū)而言，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的積極意義明顯；而對(duì)于人口密度較高的丘陵地區(qū)和人口稀疏的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，行政意義上的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間格局自發(fā)調(diào)整并不一致，并不能產(chǎn)生實(shí)際的積極意義，故應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)所在區(qū)域的區(qū)位、交通、地形、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族等因素慎重決策。

3．國(guó)家制定支持小城鎮(zhèn)發(fā)展政策

小城鎮(zhèn)發(fā)展離不開(kāi)“人、地、錢(qián)”，要從國(guó)家層面將支持城市和農(nóng)村建設(shè)的政策覆蓋到小城鎮(zhèn)，破解小城鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸。土地是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)要素，規(guī)范指導(dǎo)小城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化提升存量土地利用效率；通過(guò)增加用地指標(biāo)，敢于突破并慎重有序地推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，最大限度解決小城鎮(zhèn)增量土地的供給問(wèn)題。資金是小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵，建立中央支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，提高土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)稅、配套費(fèi)、耕地占用稅等征收稅費(fèi)所返還小城鎮(zhèn)的比例，對(duì)小城鎮(zhèn)鼓勵(lì)性企業(yè)給予稅費(fèi)減免。拓寬小城鎮(zhèn)融資渠道，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、政策性銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸支持力度。人是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心，要讓人“愿意來(lái)且留得下”，要加快戶(hù)籍制度改革和社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，完善公共服務(wù)保障體系，加大對(duì)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)技能培訓(xùn)。

（三）激活小城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

1．因地制宜、尋找發(fā)展動(dòng)力

小城鎮(zhèn)的區(qū)位條件、資源稟賦、交通條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，這些因素的不同導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在梯度差異和不同，其發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展路徑也不同。位于城鎮(zhèn)密集區(qū)和大城市周邊的小城鎮(zhèn)，隨著城市的擴(kuò)張和功能的疏解，會(huì)發(fā)展成城市的重要功能組團(tuán)，吸引城市要素?cái)U(kuò)散，如杭州市城市總體規(guī)劃將瓜瀝、瓶窯等郊區(qū)規(guī)模城鎮(zhèn)作為城市組團(tuán)中心，安置城市建設(shè)用地；位于城鄉(xiāng)之間的具有特色資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)，由于其相對(duì)發(fā)達(dá)便捷的交通、宜居的生活條件和良好的投資條件，可發(fā)展成為具有特色的溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的橋梁，如位于旅游黃金路線(xiàn)必經(jīng)之路的楚雄，依托其區(qū)位優(yōu)勢(shì)建設(shè)“彝人古鎮(zhèn)”，實(shí)現(xiàn)了旅游經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升；遠(yuǎn)離城市、相對(duì)獨(dú)立的小城鎮(zhèn)，在國(guó)家大力投入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)后，主要強(qiáng)化地方特色經(jīng)濟(jì)，或挖掘特色旅游資源，形成旅游目的地的發(fā)展模式，發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動(dòng)周邊的綜合性小城鎮(zhèn)，如貴州茅臺(tái)鎮(zhèn)位于山區(qū)，對(duì)外交通不太便利，因久負(fù)盛名的特產(chǎn)茅臺(tái)酒強(qiáng)化了釀酒重鎮(zhèn)的形象塑造，帶動(dòng)了周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2．樹(shù)立品牌、創(chuàng)新發(fā)展模式

特色是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，是小城鎮(zhèn)有辨識(shí)度和吸引力的核心關(guān)鍵。特色小鎮(zhèn)之所以在浙江能迅速發(fā)展，主要在于另辟蹊徑，強(qiáng)調(diào)“特而強(qiáng)、聚而合、精而美、活而新”，與周邊共生，主動(dòng)彌補(bǔ)城市的缺陷，充分發(fā)揮城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)修繕的功能。當(dāng)然浙江的縣域經(jīng)濟(jì)在全國(guó)確有其獨(dú)特性，不見(jiàn)得全國(guó)照搬浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。但小城鎮(zhèn)的特色必須跟城市有差別、跟農(nóng)村有差別、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間也要有差別，才能脫穎而出。這些特色也許是占據(jù)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，也可以是無(wú)法比擬的區(qū)位，富有標(biāo)識(shí)性的形象、獨(dú)特的產(chǎn)品、有特色的文化……抓住核心優(yōu)勢(shì)并將其放大強(qiáng)化，是小城鎮(zhèn)樹(shù)立獨(dú)一無(wú)二的品牌競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新發(fā)展模式的關(guān)鍵。

3．以人為本、創(chuàng)造核心吸引力

同濟(jì)大學(xué)在以湖北為例進(jìn)行的“人口高輸出地區(qū)的小城鎮(zhèn)”研究中發(fā)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)層次低、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)人口外遷比例高，工業(yè)化并不是促進(jìn)小城鎮(zhèn)人口聚集的唯一因素，更好的居住環(huán)境、更優(yōu)越的教育條件和更便利的服務(wù)設(shè)施是鎮(zhèn)區(qū)人口聚集的主要因素。不管是哪種類(lèi)型、哪個(gè)發(fā)展階段的小城鎮(zhèn)，堅(jiān)持鄉(xiāng)村中心的主要職責(zé)殊途同歸。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單純依靠政策、稅收、價(jià)格吸引低端產(chǎn)業(yè)的思路，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)規(guī)劃，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的短板，營(yíng)造優(yōu)美便利的人居環(huán)境，注重挖掘傳承本地傳統(tǒng)文化，讓公共服務(wù)和文化認(rèn)同成為小城鎮(zhèn)吸引人流的重要軟實(shí)力。

4．綠色引領(lǐng)、營(yíng)造低碳小城鎮(zhèn)

樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保護(hù)小城鎮(zhèn)特色景觀資源，保護(hù)小城鎮(zhèn)“山、水、林、田、湖”自然生態(tài)基底，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與旅游發(fā)展互促共融。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，開(kāi)展大氣污染、水污染、土壤污染防治行動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善。條件合適的地方，探索分散式低依賴(lài)社區(qū)及設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)，營(yíng)造綠色低碳小城鎮(zhèn)。

四、小城鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)分流城市人口之責(zé)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，近年來(lái)，一些學(xué)者認(rèn)為未來(lái)的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)仍然是大城市，解決健康城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享受同等福利待遇等關(guān)鍵問(wèn)題，主要的思路還是集中在城市。然而，當(dāng)前發(fā)展階段決定了一定時(shí)期內(nèi)靠城市解決2億人的人口城鎮(zhèn)化是難以實(shí)現(xiàn)的美好愿望。目前北上廣等特大城市紛紛提出人口“天花板”的控制規(guī)劃并付諸行動(dòng)，正是因?yàn)檫@些城市的生態(tài)承載力已達(dá)極限，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。所以在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，必須城市與小城鎮(zhèn)兩條腿走路，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新和恰當(dāng)?shù)恼呒せ钚〕擎?zhèn)內(nèi)生和外生動(dòng)力，使小城鎮(zhèn)自我良性循環(huán)發(fā)展，分流一部分人口在小城鎮(zhèn)層面完成城鎮(zhèn)化過(guò)程，才真正有益于我國(guó)健康城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

（作者單位：中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司）