我國(guó)小額貸款公司發(fā)展的法律問題研究

摘 要：近些年，小額貸款公司成為金融改革中的新興力量，不僅在促進(jìn)民間資本發(fā)展、活躍金融競(jìng)爭(zhēng)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，還有利于金融制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)分散。但是，尚處于試驗(yàn)階段的小額貸款公司也因制度不健全而在法律地位、資金保障機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等方面遭遇困境。從現(xiàn)有的法律規(guī)范制度入手，有針對(duì)性地就小額貸款公司的現(xiàn)存問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對(duì)策，能夠?yàn)樾☆~貸款公司的健康發(fā)展提供有力的制度保障。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；法律地位；治理結(jié)構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)控制

小額貸款公司是我國(guó)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，其在緩解農(nóng)村資金短缺、支持農(nóng)村金融建設(shè)以及拓寬中小企業(yè)的融資路徑等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。從2005年6月我國(guó)開始第一批小額信貸的試點(diǎn)以來，小額貸款公司如雨后春筍般產(chǎn)生并取得了較快速地發(fā)展，這期間其在提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面效果顯著。然而，在我國(guó)小額貸款公司的試點(diǎn)實(shí)踐中也逐漸凸顯出諸多問題，例如，法律地位不明確、公司治理結(jié)構(gòu)不合理、融資難等問題。因此，我們有必要重新審視小額貸款公司發(fā)展的相關(guān)法律問題，構(gòu)建完善的法律制度，消除小額貸款公司發(fā)展所面臨的困境，以促進(jìn)小額貸款公司健康、穩(wěn)步地發(fā)展。

1 小額貸款公司概述

1.1 小額貸款公司的定義及特征

2008年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)），首次對(duì)小額貸款公司的性質(zhì)、服務(wù)對(duì)象、監(jiān)管主體等內(nèi)容進(jìn)行了明確。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人和其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

結(jié)合我國(guó)小額貸款公司的發(fā)展實(shí)踐，小額貸款公司具有以下特征：貸款對(duì)象主要是個(gè)人、農(nóng)戶和中小企業(yè)；貸款流程相對(duì)簡(jiǎn)單，擔(dān)保條件較低；貸款利率較高；貸款質(zhì)量較高但好項(xiàng)目少。

1.2 小額貸款公司產(chǎn)生的背景

第一，政策背景。為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在2004年、2005年、2006年連續(xù)三年的中央一號(hào)文件中已經(jīng)先后提出“要從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要出發(fā)，按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制”、“鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業(yè)法人或社會(huì)團(tuán)體法人發(fā)起的小額貸款組織，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法。引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織，規(guī)范民間借貸”。

第二，現(xiàn)實(shí)背景。長(zhǎng)期以來，在農(nóng)村設(shè)立的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)一方面吸收農(nóng)戶存款，另一方面將吸收的存款上交至上級(jí)主管機(jī)構(gòu)，即便是有貸款投向，也只是投向風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小而收益較高的的城市和工業(yè)部門。這種“水泵機(jī)制”導(dǎo)致農(nóng)村存款“泵”出農(nóng)村，資金流向呈現(xiàn)從農(nóng)村流向城市、從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)的趨勢(shì)，致使農(nóng)村資金供給不足。同時(shí)，1997年以后，國(guó)有商業(yè)銀行逐漸退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，農(nóng)村信用社成為為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的主力軍。此種單一的金融供給主體令農(nóng)村金融服務(wù)供求失衡，逐漸使農(nóng)村金融市場(chǎng)陷入窘境。而小額貸款公司正是為彌補(bǔ)農(nóng)村金融缺口，滿足農(nóng)村金融需求而產(chǎn)生的。

1.3 我國(guó)小額貸款公司的發(fā)展歷程

我國(guó)小額貸款公司的發(fā)展歷程可以分為兩個(gè)階段：

2005年10月至2008年，為推動(dòng)農(nóng)村金融領(lǐng)域的組織創(chuàng)新，中國(guó)人民銀行在陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古、陜西五?。ㄗ灾螀^(qū)）各選擇一個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行小額貸款公司試點(diǎn)，由央行再貸款承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。這一階段試點(diǎn)表明，我國(guó)小額信貸已進(jìn)入探索商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)的時(shí)期。

據(jù)央行2011年2月發(fā)布的《2011年小額貸款公司數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2011年12月末，全國(guó)共有小額貸款公司4282家，貸款余額3915億元，全年累計(jì)新增貸款1935億元。這一階段是我國(guó)小額貸款公司進(jìn)入全面試點(diǎn)并快速發(fā)展的時(shí)期。

2 我國(guó)小額貸款公司的發(fā)展困境

從2008年試點(diǎn)至今，小額貸款公司作為一種新的融資手段因其自身所具有的優(yōu)勢(shì)取得了快速的發(fā)展。但是，由于產(chǎn)生時(shí)間較短自身機(jī)制不健全、小額信貸市場(chǎng)不完善以及國(guó)家金融制度等方面的原因，小額貸款公司在尋求可持續(xù)發(fā)展的過程中遭遇了許多困境。

2.1 法律定位模糊

從《指導(dǎo)意見》中的定義來看，小額貸款公司依然是普通公司而非金融機(jī)構(gòu)，但其從事的業(yè)務(wù)卻是金融類服務(wù)，這種定位的模糊為其日后的發(fā)展增加了很多的不確定因素。小額貸款公司作為普通的有限責(zé)任公司或股份有限公司首先應(yīng)當(dāng)受到《公司法》的規(guī)范；但作為經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的公司，其法律地位、性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)生和破產(chǎn)等問題在《公司法》中均未涉及。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》雖然從概念上對(duì)小額貸款公司進(jìn)行了規(guī)定，但仍然不足以指導(dǎo)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管。法律定位的不明確造成小額貸款公司在運(yùn)行中存在諸多問題。第一，監(jiān)管主體缺失。小額貸款公司不屬于金融機(jī)構(gòu)，因此不屬于監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍。同時(shí)，由于其“只貸不存”的性質(zhì)使之區(qū)別于銀行類金融機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會(huì)對(duì)小額貸款公司的運(yùn)作持觀望態(tài)度，人民銀行對(duì)其進(jìn)行政策引導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)，財(cái)政和工商部門缺乏對(duì)小額貸款公司監(jiān)督的手段和依據(jù)，在現(xiàn)實(shí)中這種多頭監(jiān)管的形式可能形成監(jiān)管的空白地域，造成對(duì)小額貸款公司“誰(shuí)都管，誰(shuí)都不管”的尷尬局面。第二，無法享受國(guó)家政策優(yōu)惠。小額貸款公司在性質(zhì)上屬于一般工商企業(yè)，需繳納25%的企業(yè)所得稅和5%的營(yíng)業(yè)稅，而農(nóng)村信用社則享受國(guó)家優(yōu)惠政策予以減免；且小額貸款公司不屬于金融機(jī)構(gòu)，無法享受同業(yè)拆借利率。

2.2 后續(xù)資金不足，融資渠道狹窄

當(dāng)前，我國(guó)的小額貸款公司的發(fā)展普遍面臨著資金不足以及融資難的問題。從宏觀層面看，這是與我國(guó)的國(guó)情相聯(lián)系的。從微觀層面看，根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司定位于“只貸不存”，以避免非法集資和變相吸收公眾存款等違法違規(guī)行為的出現(xiàn)。但是，由于小額貸款公司的融資需求旺盛，很多小額貸款公司的注冊(cè)資金在成立初期就被全部貸出，放貸速度與收貸速度失衡，公司面臨嚴(yán)重的資金周轉(zhuǎn)困難，極大地限制了小額貸款公司發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金，且小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額不超過資本凈額的50%。這一規(guī)定嚴(yán)重限制了小額貸款公司的融資途徑，融資渠道單一，后續(xù)資金不足成為大部分小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。endprint

2.3 公司治理存在缺陷

從總體上看，當(dāng)前小額貸款公司在實(shí)踐中暴露出股東結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部人控制、激勵(lì)約束機(jī)制不足、外部治理機(jī)制不完善等治理結(jié)構(gòu)方面的問題。具體來說：首先，從小額貸款公司的運(yùn)作模式來看，大部分公司都只有幾個(gè)或十幾個(gè)股東，極易形成“一股獨(dú)大”的局面，容易滋生對(duì)小股東利益的侵害；其次，小額貸款公司基本上都具備一般性的公司治理結(jié)構(gòu)，但卻放棄了公司治理的最基本原則，沒有建立起所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的管理機(jī)制，而是以一種類似于傳統(tǒng)家族企業(yè)式的管理機(jī)制維持運(yùn)轉(zhuǎn)；再次，部分小額貸款公司的高層管理者以及普通工作人員學(xué)歷較低，嚴(yán)重制約了小額貸款業(yè)務(wù)的管理及日常運(yùn)營(yíng)，可能產(chǎn)生管理風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)控制體系不健全

小額貸款公司目前面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是主觀違約風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。主觀違約風(fēng)險(xiǎn)是來自借款者的信用風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)在資金借貸市場(chǎng)上普遍存在。信息的不對(duì)稱導(dǎo)致小額貸款公司無法對(duì)借款者信用完全了解，這就不能有效降低貸款后的道德風(fēng)險(xiǎn)。目前，大部分小額貸款公司沒有足夠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)和人才，也沒有加入中央銀行信用系統(tǒng)，這些因素都加大了風(fēng)險(xiǎn)控制的難度。另一方面，小額貸款公司放貸時(shí)堅(jiān)持“小額、分散”的原則，主要客戶來源為農(nóng)戶與小型、微型企業(yè)，客戶自身的特性決定了其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)自然條件及生產(chǎn)環(huán)境有較強(qiáng)的依賴性。

2.5 公司轉(zhuǎn)型困難

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2009年發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱暫行規(guī)定），小額貸款公司在具備一定的條件并達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行。這一《暫行規(guī)定》的出臺(tái)對(duì)于解決小額貸款公司運(yùn)行過程中逐漸出現(xiàn)的業(yè)務(wù)發(fā)展單一、自有資金不足、風(fēng)險(xiǎn)大等問題有重要意義。但是，現(xiàn)實(shí)中小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行面臨著諸多問題，使得小額貸款公司通過轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展困難重重。首先，根據(jù)《暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有一家銀行機(jī)構(gòu)，且持股在20%以上，單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、自然人及關(guān)聯(lián)方持股不得超過百分之十。此種情況下，小額貸款公司要想轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行，必須將控股權(quán)交給銀行，小額貸款公司發(fā)起人對(duì)公司的控制權(quán)必然降低，這顯然會(huì)影響其積極性。并且，銀行機(jī)構(gòu)通過自有網(wǎng)點(diǎn)即可開展小額貸款業(yè)務(wù)，無需再花費(fèi)大量成本收購(gòu)小額貸款公司股份，因此轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)可操作性較低。其次，《暫行規(guī)定》要求的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較高，很多小額貸款公司無法達(dá)到法定準(zhǔn)入條件，主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)型時(shí)間規(guī)定的不合理、內(nèi)控指標(biāo)要求較高、資產(chǎn)比例規(guī)定缺乏靈活性。再次，從轉(zhuǎn)型后的效果來說，小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行后必將被納入銀行業(yè)監(jiān)管體系，控股權(quán)轉(zhuǎn)讓，經(jīng)營(yíng)機(jī)制必然轉(zhuǎn)換。受目前銀行體制的限制，貸款發(fā)放將按照銀行的標(biāo)準(zhǔn)流程運(yùn)作，小額貸款公司經(jīng)營(yíng)上“小而快”的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，這與小額貸款公司成立的初衷相悖。

3 完善與發(fā)展我國(guó)小額貸款公司的建議

3.1 明確法律地位

近幾年，小額貸款公司的發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但仍有眾多亟待解決的問題，其中“明確法律地位”是解決所有問題的關(guān)鍵所在。明確的法律定位不僅能夠?yàn)槠浣】蛋l(fā)展提供有效的指引，還對(duì)我國(guó)金融體系、金融監(jiān)管體系的完善具有重要的實(shí)踐意義。

目前，國(guó)家層面對(duì)小額貸款公司的立法只有銀監(jiān)會(huì)和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司的指導(dǎo)意見》這一部委規(guī)章，其中的規(guī)定更多具有一種政策指引性，而非法律規(guī)范性。筆者認(rèn)為，明確小額貸款公司的法律定位應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面入手：第一，針對(duì)小額貸款公司試點(diǎn)工作快速發(fā)展的實(shí)際，盡快將小額貸款公司納入我國(guó)的正規(guī)金融體系當(dāng)中，并完善與其相關(guān)的各項(xiàng)法律制度。當(dāng)然，在這種正規(guī)金融機(jī)構(gòu)地位的確認(rèn)過程中，必須要充分考慮其自身特點(diǎn)，要有針對(duì)性地構(gòu)建適合于小額貸款公司發(fā)展的法律制度，避免因制度性障礙而阻礙其發(fā)展的情況出現(xiàn)。第二，通過實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)積累，逐步地將相對(duì)成熟的制度體系化，在法律制度方面就表現(xiàn)為提高法律層級(jí)，最好是能夠在《商業(yè)銀行法》等專門的金融法律法規(guī)中對(duì)小額貸款公司的法律定位進(jìn)行確認(rèn)。第三，針對(duì)小額貸款公司的法律定位，重新梳理其監(jiān)管體系，尤其是在監(jiān)管主體、監(jiān)管分工、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方面，要實(shí)行“區(qū)別化監(jiān)管”，既要保證金融安全，又要大力促進(jìn)金融競(jìng)爭(zhēng)，完成小額貸款公司豐富融資渠道、活躍金融市場(chǎng)的基本任務(wù)。

3.2 建立資金保障機(jī)制

目前，我國(guó)小額貸款公司缺乏穩(wěn)定的后續(xù)資金來源、融資渠道過于狹窄是制約其可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。因此，我們必須為小額貸款公司建立持續(xù)的資金保障機(jī)制。對(duì)此，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：第一，實(shí)現(xiàn)股東結(jié)構(gòu)多元化，在擴(kuò)大股東人數(shù)的同時(shí)，允許外國(guó)金融機(jī)構(gòu)、基金等參股，采取多種形式擴(kuò)大股本金來源；第二，擴(kuò)大小額貸款融資比例，放寬一些經(jīng)營(yíng)情況良好、內(nèi)控水平高的小額貸，款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金的比例，可根據(jù)其具體經(jīng)營(yíng)情況，允許其融入資金不超過其自有資本1.5-3倍，增強(qiáng)其放貸能力，優(yōu)化其造血功能；第三，逐步允許良好經(jīng)營(yíng)記錄、內(nèi)部控制水平高的小額貸款公司，根據(jù)資金頭寸情況開展拆借業(yè)務(wù)，通過資金調(diào)度有效利用閑置資金。

3.3 完善公司治理結(jié)構(gòu)

完善的公司治理結(jié)構(gòu)是小額貸款公司生存和發(fā)展的內(nèi)在保障，也是其走向可持續(xù)運(yùn)營(yíng)道路的關(guān)鍵。目前，我國(guó)小額貸款公司的組織架構(gòu)、制度框架在央行的指導(dǎo)下已初步建立，但在內(nèi)部管理授權(quán)、職責(zé)劃分、激勵(lì)約束等方面存在薄弱環(huán)節(jié)。因此，筆者認(rèn)為，小額貸款公司在完善治理結(jié)構(gòu)的過程中必須把握以下幾點(diǎn)：其一，在股東構(gòu)成方面，可以根據(jù)小額貸款公司的具體情況確定股東數(shù)量，改變當(dāng)前一些小額貸款公司出現(xiàn)的“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，保障中小股東的利益；其二，保障企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，加強(qiáng)對(duì)股東擔(dān)任經(jīng)營(yíng)者權(quán)力的約束，明確職權(quán)劃分，規(guī)范“內(nèi)部人控制”，防止公司股東濫用經(jīng)營(yíng)權(quán)力謀取私利，損害公司和其它股東的利益。

3.4 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)主要來源于主觀性違約風(fēng)險(xiǎn)，因此，有必要通過有效的制度構(gòu)建防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，減少風(fēng)險(xiǎn)造成的損害。關(guān)于主觀性違約風(fēng)險(xiǎn)的控制：第一，應(yīng)當(dāng)建立起貸款擔(dān)保制度和信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)。我們可以借鑒國(guó)外小額貸款的成功經(jīng)驗(yàn)，采取“小組擔(dān)保機(jī)制”和“靈活的貸款償還機(jī)制”，在建立客戶經(jīng)濟(jì)信息檔案基礎(chǔ)上，對(duì)貸款人的資格進(jìn)行審核、篩選，通過客戶信用升級(jí)帶動(dòng)貸款額度升級(jí)等措施來激發(fā)客戶的還款意識(shí)，進(jìn)而達(dá)到提高還款率，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)的目的。第二，建立準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)保障基金制度。例如，可以在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)意外保險(xiǎn)制度，以彌補(bǔ)因自然災(zāi)害等不可抗力因素形成的小額貸款損失。

3.5 規(guī)范公司轉(zhuǎn)型制度

鑒于小額貸款公司近幾年來的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家逐步放寬對(duì)其的諸多制約，尤其有意將其收編為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，其中最重要的手段就是允許小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行。但遺憾的是，我國(guó)當(dāng)前還未就此形成體系化的制度建設(shè)。針對(duì)現(xiàn)有規(guī)定，筆者提出如下建議：第一，放寬轉(zhuǎn)型過程中的主體限制。現(xiàn)有規(guī)范對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起主體有嚴(yán)格限制，若小額貸款公司的轉(zhuǎn)型也必須受此約束，會(huì)制約其成功轉(zhuǎn)型。在這里，適當(dāng)放寬轉(zhuǎn)型中的發(fā)起人，允許銀行機(jī)構(gòu)作為參股機(jī)構(gòu)即可，而不過分要求其擁有絕對(duì)控股權(quán)。第二，調(diào)整轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)較為苛刻，在時(shí)間、內(nèi)控指標(biāo)和資產(chǎn)比例方面具有嚴(yán)格限制?？梢钥紤]適當(dāng)放松，例如對(duì)于資金實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)成功的小額貸款公司允許縮短其轉(zhuǎn)型時(shí)間為兩年；適當(dāng)放松內(nèi)控指標(biāo)，尤其是在貸款損失準(zhǔn)備充足率方面。需要注意的是，建立小額貸款公司的重要目標(biāo)是豐富農(nóng)村金融、服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，所以在其資產(chǎn)比例要求（縣域范圍內(nèi)的投資比例）方面還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。

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作者簡(jiǎn)介

朱保東（1989-），男，湖北省仙桃市人，漢族，碩士研究生，研究方向：法律史學(xué) 經(jīng)濟(jì)法。endprint