世界凈土：南極的公域價(jià)值與治理挑戰(zhàn)

鄭英琴

2017年5月23日，第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議在北京開(kāi)幕，這是中國(guó)首次作為東道主舉辦這項(xiàng)會(huì)議。會(huì)議期間，來(lái)自《南極條約》44個(gè)締約國(guó)和10個(gè)國(guó)際組織的約400名代表圍繞南極條約體系的運(yùn)行、南極視察、南極氣候變化影響、南極特別保護(hù)區(qū)和管理區(qū)等議題展開(kāi)討論。國(guó)務(wù)院副總理張高麗出席開(kāi)幕式并致辭。

作為世界第五大洲，南極洲是唯一一塊沒(méi)有土著居民的大陸。自從被人類(lèi)發(fā)現(xiàn)以來(lái)，南極經(jīng)歷了地理發(fā)現(xiàn)、科學(xué)探險(xiǎn)、科學(xué)考察及和平利用等階段。自1908年起，英國(guó)、新西蘭、澳大利亞、法國(guó)、智利、阿根廷、挪威等七個(gè)國(guó)家陸續(xù)對(duì)南極大陸提出過(guò)領(lǐng)土主權(quán)要求，全部要求區(qū)域占南極大陸面積的83%，但國(guó)際社會(huì)對(duì)此并未給予承認(rèn)。后來(lái)在美國(guó)的主導(dǎo)下，12個(gè)相關(guān)國(guó)家于1959年簽訂了《南極條約》，南極的領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題得以擱置。該條約在南極治理上發(fā)揮了“憲法”性的作用。

經(jīng)過(guò)50多年的實(shí)踐和發(fā)展，南極治理的國(guó)際機(jī)制日臻完善，形成了以《南極條約》為核心的一系列國(guó)際法文件，主要包括《保護(hù)南極動(dòng)植物的議定措施》《南極海豹保護(hù)公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《南極礦物資源活動(dòng)管理公約》（最終未生效）《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》及其附件等國(guó)際條約，以及南極條約協(xié)商會(huì)議（ATCM）正式制定的相關(guān)決定、措施及建議等。南極條約體系將“和平”“科學(xué)”“環(huán)境”視為南極治理的三大主導(dǎo)價(jià)值，不過(guò)，隨著人類(lèi)在南極活動(dòng)的增加，南極治理不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

南極的定位：是全球公域嗎

通常認(rèn)為，全球公域是指處于國(guó)家管轄范圍以外的區(qū)域及其資源，屬于全人類(lèi)共有，人人都可以使用。全球公域的突出特點(diǎn)是所有權(quán)的公共性、使用權(quán)的開(kāi)放性以及利益的共有性。從該視角看，南極或許不能算作完全意義上的全球公域，因?yàn)槟蠘O的領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題尚未最終得以解決，《南極條約》只是暫時(shí)擱置了南極的領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題。條約對(duì)既有的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利要求既未否認(rèn)、也未承認(rèn);同時(shí)禁止其他國(guó)家提出新的主權(quán)要求。

但南極可以視為“準(zhǔn)全球公域”。《南極條約》對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題的擱置奠定了南極作為“準(zhǔn)全球公域”的法律基礎(chǔ)，而“開(kāi)放”“和平”“科研自由”等規(guī)定，實(shí)際上賦予了南極是公域的性質(zhì)?！澳蠘O應(yīng)只用于和平目的”這一規(guī)定，使得南極地區(qū)成為冷戰(zhàn)期間一塊難得的凈土：避免遭受戰(zhàn)爭(zhēng)摧殘，而且成功實(shí)現(xiàn)了無(wú)核化。作為世界上唯一一塊未被瓜分和占有的大陸，國(guó)際社會(huì)對(duì)南極的認(rèn)知也越來(lái)越朝向公域化發(fā)展?，F(xiàn)階段，南極的公域價(jià)值更體現(xiàn)在對(duì)人類(lèi)生存環(huán)境的重要影響。南極冰蓋通過(guò)影響海洋環(huán)流從而左右著全球氣候變化系統(tǒng)。但目前南極冰蓋在部分地區(qū)正以較快的速度消融?？茖W(xué)家預(yù)測(cè)，若南極冰蓋全部消融，全球海平面將上升57米，直接關(guān)系到人類(lèi)未來(lái)命運(yùn)。鑒于此，南極的公域價(jià)值得到進(jìn)一步形塑。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)的治理來(lái)看，南極服務(wù)于全人類(lèi)利益這一公共價(jià)值遭到一定程度的沖擊，例如治理機(jī)制的包容性赤字、環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)等。

南極治理存在“俱樂(lè)部”現(xiàn)象

“俱樂(lè)部”現(xiàn)象是指南極治理權(quán)僅掌握在數(shù)十個(gè)國(guó)家手中。南極國(guó)際治理機(jī)制的落實(shí)主要通過(guò)定期召開(kāi)南極條約協(xié)商會(huì)議（ATCM）得以實(shí)現(xiàn)，但《南極條約》對(duì)參與ATCM的成員資格進(jìn)行了硬性規(guī)定：“締約國(guó)當(dāng)其在南極進(jìn)行例如建立科考站或派遣科考隊(duì)的具體科學(xué)研究活動(dòng)才有權(quán)參與會(huì)議”。如此一來(lái)，很多國(guó)家由于科技發(fā)展水平和國(guó)家實(shí)力所限，被排斥在南極治理之外。截至2017年4月底，《南極條約》有53個(gè)成員國(guó)，其中29個(gè)協(xié)商國(guó)，24個(gè)非協(xié)商國(guó)。而只有協(xié)商國(guó)才有南極治理的決策權(quán)。顯然，南極的國(guó)際參與機(jī)制存在代表性不夠廣泛的問(wèn)題，廣大發(fā)展中國(guó)家仍有多數(shù)未能參與到南極治理的國(guó)際機(jī)制之中，有些國(guó)家甚至沒(méi)有能力踏上南極這塊土地。因此，南極一度被認(rèn)為是少數(shù)國(guó)家掌控下的“俱樂(lè)部”產(chǎn)品。而南極條約體系中的其他條約，參與的門(mén)檻要求也各有所別。例如，《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》規(guī)定，只有《南極條約》的締約國(guó)才可加入;而《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的加入門(mén)檻則較低，規(guī)定“對(duì)海洋生物資源研究或捕撈有興趣的國(guó)家均可以加入”。此外，南極治理的“俱樂(lè)部”現(xiàn)象也體現(xiàn)為南極治理的主導(dǎo)權(quán)長(zhǎng)期掌握在少數(shù)科技發(fā)達(dá)的西方國(guó)家手中，新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家面臨著如何在既有秩序中爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)和治理權(quán)的挑戰(zhàn)。

南極環(huán)境面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)

人類(lèi)在南極的任何活動(dòng)都會(huì)對(duì)其環(huán)境造成一定的影響，1991年簽訂的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》確立了環(huán)境價(jià)值作為南極治理的主導(dǎo)性?xún)r(jià)值，鞏固了南極作為準(zhǔn)公域的定位;特別是南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立更顯示了在南極生態(tài)保護(hù)與資源利用之間，前者占了主導(dǎo)。2016年10月正式設(shè)立的南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)，成為目前世界上最大的海洋自然保護(hù)區(qū)。但南極治理也出現(xiàn)了一些新興議題，對(duì)南極可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。

一是功利性利用對(duì)南極環(huán)境價(jià)值的挑戰(zhàn)。目前主要包括：南極生物和微生物資源的勘探開(kāi)發(fā)以及南極旅游活動(dòng)等。旅游問(wèn)題被視為目前對(duì)南極環(huán)境造成最大威脅的人類(lèi)活動(dòng)。根據(jù)國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)（IAATO）發(fā)布的信息，2015?2016年度有超過(guò)38000名游客到南極旅游。南極旅游主要有東西兩線，西線經(jīng)南美赴南極半島，東線經(jīng)澳大利亞、新西蘭或南非赴南極附近島嶼和南極大陸。旅游已成為南極國(guó)際治理的一個(gè)焦點(diǎn)議題，不但涉及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，甚至影響到南極的科學(xué)研究工作。但目前ATCM 尚未就南極旅游問(wèn)題出臺(tái)正式的管理制度，主要依靠IAATO進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。另外，南極生物資源的勘探和利用也是規(guī)則缺失的領(lǐng)域。南極大陸和南大洋均蘊(yùn)藏著豐富的生物、微生物資源，用途廣泛，市場(chǎng)潛能巨大。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，從南極大陸微生物中提煉出來(lái)的某種蛋白質(zhì)可以治療受損的頭發(fā)、皮膚。諸如此類(lèi)還有很多。如何既防止企業(yè)活動(dòng)造成對(duì)南極環(huán)境的不利影響，又發(fā)揮南極生物資源對(duì)人類(lèi)生活和發(fā)展有利的一面，是南極國(guó)際治理面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

二是再安全化對(duì)南極和平價(jià)值的挑戰(zhàn)。首先表現(xiàn)為南極被納入主要大國(guó)的全球安全戰(zhàn)略部署之中，以美國(guó)為典型。9.11事件之后，美國(guó)修改了國(guó)防部制定的聯(lián)合指揮計(jì)劃，將南美洲戰(zhàn)區(qū)和歐洲戰(zhàn)區(qū)的防御范圍擴(kuò)展到南極洲沿海一線，其太平洋戰(zhàn)區(qū)更是將整個(gè)南極大陸都包括在內(nèi)。2005年美國(guó)太平洋空軍專(zhuān)門(mén)組建了南極支援特遣隊(duì)，常駐新西蘭，負(fù)責(zé)空軍戰(zhàn)機(jī)的南極飛行行動(dòng)。其次表現(xiàn)為大國(guó)利用南極非軍事化的灰色空間加強(qiáng)在南極的軍事存在和軍事利用。例如，將軍事力量用于南極的物流建設(shè)，以及將南極科考站用作衛(wèi)星監(jiān)測(cè)站，可用來(lái)控制攻擊性武器;等等。

推動(dòng)南極的人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)

和平、科研自由、環(huán)境保護(hù)等價(jià)值理念在南極治理中的確立和實(shí)踐，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)南極的價(jià)值共識(shí)。但新興議題的出現(xiàn)不斷挑戰(zhàn)著這些理念，鑒于此，未來(lái)南極治理既需要強(qiáng)化價(jià)值層面的共識(shí)，也需要完善相關(guān)的制度安排。

作為南極事務(wù)的主要參與國(guó)，我國(guó)于1983年正式加入《南極條約》，1984年首次赴南極考察，1985年取得協(xié)商國(guó)地位后派代表團(tuán)出席了歷屆南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議，并已在南極建立了四個(gè)科考站：長(zhǎng)城站、中山站、昆侖站和泰山站。其中，昆侖站建于南極內(nèi)陸冰蓋的最高點(diǎn)冰穹A地區(qū)，具有重大的地理戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。物流運(yùn)輸方面，我國(guó)擁有極地考察破冰船“雪龍?zhí)枴保壳罢诮ㄔO(shè)新的破冰船。除科考外，我國(guó)還積極開(kāi)展與其他國(guó)家在南極的合作，廣泛參與相關(guān)的國(guó)際組織，并倡導(dǎo)發(fā)起了區(qū)域性組織——“極地科學(xué)亞洲論壇”。由于我國(guó)所倡導(dǎo)的人類(lèi)命運(yùn)共同體思想蘊(yùn)含的共建、共商、共存、共榮等價(jià)值理念與南極治理服務(wù)于全人類(lèi)利益的目標(biāo)高度契合，筆者建議在南極治理中推介人類(lèi)命運(yùn)共同體思想。

（作者為上海國(guó)際問(wèn)題研究院助理研究員）