城市更新：一個(gè)基礎(chǔ)理論體系的嘗試性建構(gòu)

■ 陶希東

城市更新：一個(gè)基礎(chǔ)理論體系的嘗試性建構(gòu)

■ 陶希東

自工業(yè)革命和城市化發(fā)展，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來，城市更新成為西方發(fā)達(dá)國家的城市政策和實(shí)踐行動(dòng)，既有成功的案例，也有失敗的教訓(xùn)。但截至目前，針對(duì)城市更新的學(xué)術(shù)研究，還沒有形成一個(gè)統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的城市更新基礎(chǔ)理論體系，甚至存在非常激烈的爭論。文章從城市更新的特征、動(dòng)因、對(duì)象、手段、目標(biāo)、組織過程、管理模式、戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)及其選擇方面進(jìn)行論述，嘗試構(gòu)建一套科學(xué)、合理、規(guī)范的城市更新理論體系，旨在為國內(nèi)城市更新改造提供一定的理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。

城市更新；城市發(fā)展理論體系

從城市發(fā)展史來說，城市更新是一個(gè)伴隨城市起源、發(fā)展、衰落、復(fù)興等動(dòng)態(tài)變化過程的永恒話題。隨著西方發(fā)達(dá)國家城市更新的不斷實(shí)踐，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市更新也給予了高度關(guān)注和研究［1－10］，研究領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、觀點(diǎn)各異。但縱觀國內(nèi)外研究成果發(fā)現(xiàn)，除了英國的彼得·羅伯茨和休·塞克斯采用專題論文集形式的理論建構(gòu)嘗試外［1］，就這樣一種普遍采用的城市更新發(fā)展模式，卻沒有一個(gè)統(tǒng)一完整的行動(dòng)規(guī)范或理論體系，國內(nèi)更是缺乏對(duì)城市更新的綜合性理論文獻(xiàn)。筆者在大量國內(nèi)外城市更新理論文獻(xiàn)和實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，以什么是城市更新、為什么要城市更新、如何進(jìn)行城市更新為主線，探討城市更新的定義、特征、目標(biāo)、過程、管理等核心問題，試圖建構(gòu)一個(gè)相對(duì)明確、統(tǒng)一、可行的理論體系，為未來我國大規(guī)模開展城市更新活動(dòng)提供必要的指導(dǎo)和借鑒。

一、城市更新的定義與特征

（一）城市更新的定義

什么叫城市更新（Urban Renewal）？實(shí)際上，城市更新是西方國家在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，特別是在第二次世界大戰(zhàn)以后，應(yīng)對(duì)城市的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和轉(zhuǎn)型發(fā)展而做出的一種城市發(fā)展策略和模式選擇。歐洲相關(guān)學(xué)者的研究認(rèn)為，城市更新在不同時(shí)代具有不同的稱謂，從城市開發(fā)過程來看，真正的城市更新是在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一種普遍叫法（見表1）①城市更新并不是一個(gè)新理念，在工業(yè)化發(fā)展程度較大的歐洲城市早在19世紀(jì)就已經(jīng)開始實(shí)行了所謂的城市更新，美國政府在1949年提出了全面的城市更新戰(zhàn)略，但兩者的涵義不盡相同。。簡單來說，所謂城市更新，就是針對(duì)城市衰退地區(qū)②一般認(rèn)為，城市衰退是城市更新的起因，衰退主要表現(xiàn)為中心城區(qū)因人口、企業(yè)和活動(dòng)不斷向外遷移而產(chǎn)生的人口和就業(yè)人口的喪失。而開展的土地再開發(fā)和重建運(yùn)動(dòng)，旨在遏制城市衰退進(jìn)程，促使城市保持應(yīng)有的發(fā)展活力。但縱觀已公開發(fā)表的大量文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，至今，學(xué)術(shù)界對(duì)城市更新尚沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。英國學(xué)者彼得·羅伯茨和休·塞克斯給城市更新給出的定義是：城市更新就是“綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)；這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)引導(dǎo)著城市問題的解決，這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)尋求持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)和環(huán)境條件”［1］。顯然，這一定義仍顯得有點(diǎn)籠統(tǒng)和模糊。

表1 城市更新的發(fā)展

筆者以為，所謂城市更新，就是在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段和過程中，為解決其面臨的各種城市問題（經(jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境臟亂差、建筑破損、居住擁擠、交通擁堵、空間隔離、歷史文化破壞、社會(huì)危機(jī)等），由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾等多元利益主體緊密合作，對(duì)微觀、中觀和宏觀層面的衰退區(qū)域（城中村、街區(qū)、居住區(qū)、工廠廢舊區(qū)、褐色地塊、濱河區(qū)、整個(gè)城市乃至城市區(qū)域等），通過采取拆除重建、舊建筑改造、房屋翻修、歷史文化保護(hù)、公共政策等手段和方法，不斷改善城市建筑環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量，旨在構(gòu)建有特色、有活力、有效率、公平健康城市的一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略行動(dòng)。

（二）城市更新的特征

城市更新的定義表明，城市更新具有以下三個(gè)特征：一是過程性和持續(xù)性。也就是說，在城市發(fā)展的每個(gè)階段，始終存在一個(gè)如何不斷更新的問題，因而，城市更新是一個(gè)持續(xù)的、長期的循環(huán)過程，一個(gè)問題解決了，另一個(gè)問題就會(huì)出現(xiàn)，城市更新并不會(huì)讓城市問題得到一勞永逸的解決。二是戰(zhàn)略性。從城市發(fā)展角度來看，城市更新是政府應(yīng)對(duì)城市內(nèi)外壓力所作出的一種政策選擇，它是涉及政府、民眾、企業(yè)等諸多利益主體以及法律、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、土地、體制、機(jī)制等在內(nèi)的綜合創(chuàng)新行動(dòng)，是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要戰(zhàn)略，因此其戰(zhàn)略地位的高低，決定著城市更新的水平和成效。三是空間連續(xù)性。從縱向的發(fā)展進(jìn)程來看，城市更新存在最佳時(shí)間和最佳地點(diǎn)的問題，但是從空間范圍來看，城市更新既有個(gè)別區(qū)域和小區(qū)域的問題，也有社區(qū)層面、區(qū)域?qū)用婺酥羾覍用娴膯栴}，更新形態(tài)不盡相同，但總體上具有顯著的連續(xù)性。簡言之，城市更新有四個(gè)本質(zhì)：第一，是適應(yīng)城市問題的政府政策調(diào)整與管理模式創(chuàng)新；第二，是對(duì)城市土地利用方式的再調(diào)整；第三，是城市功能的轉(zhuǎn)型升級(jí)；第四，是城市人口、資本、建筑等空間資源的再配置過程。

二、城市更新的動(dòng)因、對(duì)象、手段和目標(biāo)

在明確了城市更新定義和特征的基礎(chǔ)上，就要回答為什么要進(jìn)行城市更新？城市更新的主要對(duì)象是什么？依靠什么方法和手段加以更新？城市更新應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)？這四個(gè)問題是在制定或?qū)嵤┏鞘懈抡咧?，需要加以闡明的邏輯性問題。城市更新的動(dòng)因、對(duì)象、手段和目標(biāo)正好可以回答以上四個(gè)問題。美國聯(lián)邦政府在1949年實(shí)行的城市更新運(yùn)動(dòng)表明，改善住宅質(zhì)量和維護(hù)公共利益，是他們進(jìn)行城市更新的主要理由，對(duì)此，學(xué)術(shù)界存在很大的爭議。筆者以為，城市從產(chǎn)生的那一天起，就存在新與舊、發(fā)展與衰退等對(duì)立性的矛盾。城市更新重在把城市置于全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景中，針對(duì)引發(fā)城市變化的各種障礙性因素或問題地區(qū)，用新的建筑、新的功能不斷抵御城市形體的破敗和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的衰退，以期讓城市保持應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和社會(huì)活力。因此，城市更新的動(dòng)因、對(duì)象、手段和目標(biāo)是一個(gè)鏈條式的體系（見圖1），分述如下：

圖1 城市更新的動(dòng)因、對(duì)象、手段和目標(biāo)體系

（一）城市更新的動(dòng)因

每一座城市的發(fā)展，始終受到全球化、地方化和城市變化等多因素的影響，尤其是城市本身的變化及其結(jié)果，成為城市更新的內(nèi)在邏輯起點(diǎn)和基本原因。具體而言，以下四個(gè)方面的城市變化成為城市更新的主要?jiǎng)右颍?］：一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和就業(yè)的變化。即在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化發(fā)展進(jìn)程中，城市經(jīng)濟(jì)必然處于從工業(yè)向服務(wù)業(yè)、低端向高端的不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)之中，而舊城區(qū)或傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)往往因脆弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及結(jié)構(gòu)，率先出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、就業(yè)崗位減少、經(jīng)濟(jì)增長乏力等整體衰退現(xiàn)象。這樣，因世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的城市經(jīng)濟(jì)衰退，是促發(fā)城市更新的首要因素。二是社會(huì)和社區(qū)問題。這主要表現(xiàn)為富人的郊區(qū)化導(dǎo)致了中心城區(qū)的貧困極化現(xiàn)象，內(nèi)城成為窮人和弱勢群體的集中地，社會(huì)排斥、社會(huì)分化程度加劇，社區(qū)支持消失，社區(qū)共同體解體，城市形象受損，吸引力下降，進(jìn)一步加劇了內(nèi)城地區(qū)的不穩(wěn)定和衰退。三是建筑環(huán)境退化和新要求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的建筑環(huán)境破敗、場地退化廢棄、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊過時(shí)、固體廢棄物污染等問題，難以滿足城市土地和建筑物使用者的要求，為此利用制度干預(yù)和防止建筑環(huán)境的衰退，成為城市發(fā)展面臨的一個(gè)直接挑戰(zhàn)。四是環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。由于過度注重經(jīng)濟(jì)增長、過度消費(fèi)能源環(huán)境的不可持續(xù)發(fā)展方式，往往使城市局部地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染加劇、整體生態(tài)退化，如何改善環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)筑良好的城市環(huán)境和風(fēng)貌，成為城市發(fā)展面臨的一個(gè)直接挑戰(zhàn)，也成為生態(tài)文明時(shí)代影響城市成功的核心要素。

（二）城市更新的對(duì)象

在一定程度上，城市更新的基本動(dòng)因決定了城市更新的主要對(duì)象。從因果關(guān)系來說，城市更新的對(duì)象應(yīng)該是上述城市變化問題表現(xiàn)最集中的地方或空間載體，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)衰退的內(nèi)城或舊居住區(qū)、破敗的舊建筑或舊工業(yè)區(qū)、受到污染的褐色地塊等。從城市功能和發(fā)展視角而言，城市更新的對(duì)象至少包括以下四個(gè)方面：一是針對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的城市經(jīng)濟(jì)更新。即產(chǎn)業(yè)置換、結(jié)構(gòu)升級(jí)等，創(chuàng)造就業(yè)崗位，提升勞動(dòng)力與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)活力。二是針對(duì)社會(huì)或社區(qū)問題的社會(huì)更新。即在解決經(jīng)濟(jì)問題的同時(shí)，更新內(nèi)城或舊城區(qū)公共服務(wù)體系，完善社會(huì)設(shè)施，改善居住方式，提高生活質(zhì)量，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，推動(dòng)社會(huì)融合，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是針對(duì)建筑環(huán)境退化的建筑設(shè)施更新。即重新利用廢棄工業(yè)廠房、整修破敗建筑等，在置換功能的同時(shí)，改善衰退地區(qū)的建筑形象。四是針對(duì)環(huán)境問題的生態(tài)更新。即積極推動(dòng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的城市化模式，向?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展服務(wù)的新型城市化模式發(fā)展，使得更新地區(qū)獲取最大程度的環(huán)境效益，提高城市可持續(xù)發(fā)展的能力和水平。

（三）城市更新的手段

根據(jù)走訪調(diào)查表明，在中國的城市更新發(fā)展中，政府官員和開發(fā)商，還有一大部分學(xué)者，在理念、理論、政策解釋等方面，缺乏完整的城市更新框架和體系，往往把舊區(qū)改造狹隘地理解為城市更新的全部內(nèi)容，相應(yīng)地就把推倒重建式、迫使當(dāng)?shù)鼐用癜犭x原住地、進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的舊區(qū)改造，當(dāng)作是城市更新僅有的手段和方式。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，城市更新存在多元化的手段和方法主要有三種：一是拆除重建。即常說的推倒重建或推土式重建，這是對(duì)嚴(yán)重衰退或破敗地區(qū)采取的常用方式，20世紀(jì)三四十年代西方工業(yè)城市實(shí)施的清除平民窟運(yùn)動(dòng)，主要采用了這一方式，最典型的案例當(dāng)屬19世紀(jì)奧斯曼對(duì)巴黎進(jìn)行的城市重建計(jì)劃。當(dāng)前我國大城市內(nèi)部推行的成片、大規(guī)模的舊區(qū)改造，也是這種方式，但這并不代表著它是城市更新的唯一方式。二是改建或翻修。也就是對(duì)那些沒有達(dá)到必須摧毀程度的舊建筑和具有一定保存價(jià)值的舊房屋，采取功能置換、內(nèi)部修繕、基礎(chǔ)設(shè)施更新等方式，實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善居住質(zhì)量的目的。典型案例有上海的田子坊改建項(xiàng)目，它較好地詮釋了城市改建在城市更新中的功能和作用。三是保留。即對(duì)富有價(jià)值的歷史文化資源，進(jìn)行保留并實(shí)施保護(hù)性開發(fā)，延續(xù)城市的歷史發(fā)展脈絡(luò)，提升文化品質(zhì)。典型案例有韓國首爾的北村韓屋項(xiàng)目。中國香港地區(qū)和日本將這種更新方法叫作“保育”，核心意思就是保護(hù)地區(qū)的歷史環(huán)境。就此而言，我國許多城市借著城市更新的名義而對(duì)大量優(yōu)秀歷史文化建筑進(jìn)行無情拆除，值得我們警惕和反思！除了上述三種直觀的更新手段以外，筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌兼顧，配合使用包括就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、公共空間等在內(nèi)的社會(huì)政策，也是城市更新中不可缺少的重要政策手段。

（四）城市更新的目標(biāo)

縱觀西方發(fā)達(dá)國家走過的城市更新之路可見，改善居民居住質(zhì)量、改觀城市形象、增加政府稅收等是政府實(shí)施城市更新的普遍目的，但偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展是大多城市更新目的中的一個(gè)無法逃避的詬病。城市更新所追求的目標(biāo)不應(yīng)該只是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而應(yīng)該是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等在內(nèi)的目標(biāo)群，即更新以后的城市或城區(qū)，應(yīng)該是一個(gè)包容城市、活力城市、文化城市和可持續(xù)發(fā)展的城市。首先，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)包容和諧，即城市更新要滿足一個(gè)城市或區(qū)域的要求［11］，改善居住質(zhì)量，減少社會(huì)排斥，使弱勢城區(qū)或弱勢群體在經(jīng)濟(jì)上得到重新整合［12］，共享城市經(jīng)濟(jì)增長的成果，促進(jìn)社會(huì)公平。其次，激發(fā)城市發(fā)展活力。城市更新要對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)更新地區(qū)的產(chǎn)業(yè)置換、結(jié)構(gòu)升級(jí)和功能拓展，增加就業(yè)崗位，創(chuàng)造更多稅收等目標(biāo)，打造經(jīng)濟(jì)增長的新型空間，提升城區(qū)發(fā)展活力。再次，增強(qiáng)城市歷史感和文化品質(zhì)。通過歷史文化資源的更新保護(hù)，增強(qiáng)城市的歷史感和文化底蘊(yùn)，放大城市歷史、價(jià)值、文化、品質(zhì)在城市發(fā)展中的功能和作用。最后，打造可持續(xù)城市。更新中通過現(xiàn)代環(huán)?？萍嫉氖褂?，在改善城市形象、打造城市名片的同時(shí)，要積極追求環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)低碳化、節(jié)能化、綠色化，逐步推動(dòng)城市發(fā)展走向可持續(xù)發(fā)展的方向。

三、城市更新的組織過程與管理模式

城市更新是一項(xiàng)涉及許多城市問題和多個(gè)利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)和政策安排，在明確了城市更新的動(dòng)因和目標(biāo)以后，就得探討和解決城市更新的實(shí)踐操作問題。建立一個(gè)合法合規(guī)、公開透明、執(zhí)行有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的組織過程與管理模式，直接決定著城市更新追求的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。在實(shí)踐中，城市更新普遍采取項(xiàng)目化的操作方式，但不同國家、不同城市在具體流程和管理模式上又不盡一致。根據(jù)國內(nèi)外大量城市更新的案例，一個(gè)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施和組織管理，至少應(yīng)該包括事前準(zhǔn)備、事中更新、事后完工評(píng)估三個(gè)基本階段（見圖2）［1］，每個(gè)階段應(yīng)該具有各自的管理重點(diǎn)，簡述如下：

圖2 城市更新的組織過程與管理模式

（一）事前準(zhǔn)備階段

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。做好充分而全面的前期準(zhǔn)備，是一個(gè)城市更新項(xiàng)目得以成功實(shí)施的重要基礎(chǔ)和保證。在此階段，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注更新項(xiàng)目的必要性、合法性和可行性三個(gè)方面：必要性就是通過對(duì)更新項(xiàng)目開展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境方面的全面分析和評(píng)估論證，拿出項(xiàng)目必須更新的理由和證據(jù)，以獲得最廣泛的社會(huì)認(rèn)同和政策支持；合法性就是開展商業(yè)、房地產(chǎn)、環(huán)境、規(guī)劃、建設(shè)方面的專業(yè)法律審查，盡早發(fā)現(xiàn)與更新有關(guān)的法律要求，使更新機(jī)構(gòu)、行動(dòng)策略等符合多種專項(xiàng)法規(guī)和一般法；可行性就是要對(duì)更新項(xiàng)目的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行分析，包括經(jīng)濟(jì)可行性、開發(fā)可行性（是否能夠提供適當(dāng)?shù)牡缆?、下水道、公共工程設(shè)施等）、公共可行性（考慮社會(huì)和政治的反應(yīng)）等，預(yù)先排除項(xiàng)目實(shí)施過程中可能遇到的各種障礙，為確保更新項(xiàng)目的善始善終打下基礎(chǔ)。具體而言，準(zhǔn)備階段需要做好的具體事宜包括確定更新區(qū)域并實(shí)施全面的SWOT分析、建立并明確負(fù)責(zé)更新項(xiàng)目的相關(guān)機(jī)構(gòu)（明確性質(zhì)、職能、使命等）和管理機(jī)制、編制更新戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃（向相關(guān)部門報(bào)批）、申請更新資金、準(zhǔn)備搬遷居民安置房源、培訓(xùn)更新項(xiàng)目運(yùn)作團(tuán)隊(duì)等。

（二）事中更新階段

當(dāng)更新項(xiàng)目獲得政府相關(guān)部門批準(zhǔn)以后，就進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的更新實(shí)施階段，這是城市更新的主體過程。在此階段，主要圍繞經(jīng)濟(jì)更新、社會(huì)更新、建筑更新、環(huán)境更新四個(gè)主體對(duì)象而展開，其中涉及土地征用、土地整理、安置補(bǔ)償、居民搬遷、項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、配套設(shè)施建設(shè)、管理信息系統(tǒng)等非常具體的事宜，要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、步調(diào)一致的原則加以執(zhí)行和實(shí)施。實(shí)際上，每項(xiàng)內(nèi)容的具體執(zhí)行通常也是分階段的，在此不再贅述（不是本文所要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容）。需要指出的是，為了保證更新項(xiàng)目得到綜合協(xié)調(diào)的貫徹和執(zhí)行，這一階段要以過程和結(jié)果為導(dǎo)向，做好對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督和控制，確保項(xiàng)目實(shí)施的公平性、公正性和規(guī)范性，即公平性就是要關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施所覆蓋的群體范圍，確保更新計(jì)劃最大程度地貼近希望人群或弱勢群體，確保最廣泛的社會(huì)參與，促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定；公正性就是要在項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃公開的基礎(chǔ)上，讓多元利益主體按照法定原則獲取應(yīng)有的利益，特別是在居民搬遷的安置補(bǔ)償中，不能因?yàn)榘徇w時(shí)間的前后差異而進(jìn)行明顯差別化的補(bǔ)償方法，確保個(gè)體利益的公平公正；規(guī)范性就是指依靠政府、社會(huì)團(tuán)體、民眾、媒體等手段，重點(diǎn)監(jiān)控更新機(jī)構(gòu)在操作過程中，按照事先制定好的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行規(guī)范操作，實(shí)現(xiàn)多元利益相關(guān)者的共同參與、協(xié)同行動(dòng)，防止舞弊行為和暗箱操作。在此過程中，如果發(fā)現(xiàn)問題，就得及時(shí)加以制止和修正。

（三）事后評(píng)估階段

盡管在城市更新過程中，對(duì)項(xiàng)目和計(jì)劃提供資金和其他支持的機(jī)構(gòu)通常都有相應(yīng)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，但在整個(gè)項(xiàng)目完工以后（實(shí)際上，中期評(píng)估也是很關(guān)鍵的），開展一次由第三方獨(dú)立承擔(dān)的綜合評(píng)估，檢測項(xiàng)目實(shí)施的效果，這是城市更新過程中一項(xiàng)不可或缺的環(huán)節(jié)。事后評(píng)估工作與當(dāng)初的更新政策、項(xiàng)目計(jì)劃和執(zhí)行情況等緊密相連，因此，評(píng)估工作應(yīng)采取系統(tǒng)和透明的方式，以原先制定的更新目標(biāo)為基準(zhǔn)，研制全面的評(píng)估指標(biāo)體系，采取包括被動(dòng)遷居民在內(nèi)的廣泛社會(huì)參與方式，全方位檢測項(xiàng)目計(jì)劃和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)項(xiàng)目成果和它所帶來的附加價(jià)值形成一個(gè)總體判斷。具體而言，評(píng)估工作主要對(duì)項(xiàng)目和計(jì)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、整體績效、社會(huì)影響力等做出客觀分析和評(píng)價(jià)，以便總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在問題，為進(jìn)一步調(diào)整和完善城市更新政策、優(yōu)化更新流程等提供決策建議。與此同時(shí)，需要建立更新項(xiàng)目的評(píng)選和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從諸多的更新項(xiàng)目中，評(píng)選出優(yōu)秀案例，加以推廣，促進(jìn)和提高城市更新的整體水平。

四、城市更新的戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)及其選擇

城市更新作為地方政府有效應(yīng)對(duì)全球化和地方化發(fā)展而出現(xiàn)的諸多城市問題（這些問題具有綜合性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性）的政策反應(yīng)，采取單一部門、單一機(jī)構(gòu)、單一力量的做法，存在很大局限性，而多部門參與的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展模式被證明是行之有效的；從孤立的、零碎的城市轉(zhuǎn)型項(xiàng)目來推動(dòng)城市更新變得不再可能［13］。因此，要想獲得城市的持續(xù)繁榮發(fā)展，就必須得從“創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境更新的條件上”［13］出發(fā)，重視城市更新戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)，確立長期化的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，從長期、戰(zhàn)略性、綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)的方式來處理城市更新問題。為此，本文在闡明上述城市更新基本理論內(nèi)容的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充性地提出城市更新需要采取的三大戰(zhàn)略：公私合作伙伴戰(zhàn)略、人本化幸福城市戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略應(yīng)該始終貫穿在城市更新的整個(gè)過程中，確保更新項(xiàng)目取得成功。需要指出的是，在歐美高度城市化發(fā)展過程中，已經(jīng)形成了較為成熟的城市更新戰(zhàn)略態(tài)度及行動(dòng)，但我國還有待進(jìn)一步強(qiáng)化這一認(rèn)識(shí)。

（一）公私合作伙伴戰(zhàn)略

自20世紀(jì)90年代以來，合作、多部門參與、協(xié)作開始成為西方發(fā)達(dá)國家城市更新和諸多公共政策中的關(guān)鍵概念。據(jù)此，采取中央和地方政府參與、公私部門參與、打破傳統(tǒng)政策界限的公私合作伙伴戰(zhàn)略，理應(yīng)成為城市更新首要確立并遵循的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的核心在于創(chuàng)新政府的公共治理模式，在城市更新過程中，把不同層次的政府和其他公共部門、私人、社區(qū)和代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在協(xié)作行動(dòng)的合作框架內(nèi)，積極組建合作機(jī)構(gòu)，制定合作協(xié)議，建立正確的合作體制和運(yùn)行機(jī)制，尊重并發(fā)揮不同利益攸關(guān)者在城市更新中的角色和功能，強(qiáng)化對(duì)話協(xié)商、資源共享、聯(lián)合行動(dòng)，公平、合理、彈性地處理諸多深層次矛盾和沖突，發(fā)揮集聚優(yōu)勢，提高合作活力和合作效率，努力實(shí)現(xiàn)城市更新效益的均衡化、最大化。

（二）人本化幸福城市戰(zhàn)略

幸福是人們對(duì)生活狀況的心理感受，讓每個(gè)人過上更加幸福的生活，是城市作為人類住所的基本要求。在現(xiàn)實(shí)中，盡管人們幸福與否，受收入、婚姻、健康、制度等諸多因素的綜合影響，但一些國家（如不丹）較為成功的公共政策改革趨向表明，如何實(shí)施更有利于提高國民幸福程度的公共政策，最大可能地提升民眾的幸福感，逐漸成為其他國家政府高度關(guān)注的一個(gè)新方向和新議題［14］。據(jù)此，城市更新作為一項(xiàng)涉及多重目標(biāo)的戰(zhàn)略行動(dòng)，不管是創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、提升產(chǎn)業(yè)層次、完善城市功能，還是改善居住質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、保護(hù)文化歷史資源等，都離不開滿足人的需求這一根本目的，最終讓更多的人過上更加美好的幸福生活。從這一視角來看，城市更新需要審視和權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人的核心地位，實(shí)施人本化的幸福城市戰(zhàn)略，即城市更新在強(qiáng)調(diào)城市更新區(qū)域形象更加優(yōu)美、景觀更加漂亮、街道更加整潔、商業(yè)更加繁榮的同時(shí)，更要注重和實(shí)施有利于提高更新區(qū)域居民（特別是弱勢群體）的生活質(zhì)量、收入水平、職業(yè)技能、社會(huì)參與、人際網(wǎng)絡(luò)等人性化措施，最大可能地提高居民的幸福感，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，進(jìn)一步激發(fā)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展活力和創(chuàng)造力。

（三）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

可持續(xù)發(fā)展雖然是一個(gè)老生常談的理念，但作為人類改造人居環(huán)境的城市更新來說，依然是一個(gè)十分重要的發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略。如何從人地關(guān)系的宏觀視角和局部土地承載力的微觀視角出發(fā)，處理好更新項(xiàng)目與自然環(huán)境之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)水平，創(chuàng)造更加符合人類生存、能永續(xù)發(fā)展的新空間或新載體，是城市更新需要始終關(guān)注的議題。這就要求，城市更新項(xiàng)目需要更加注重更新項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的緊湊布局、功能混合，并保持適度的綠化水平和公共開放空間，創(chuàng)造有利于人類健康的生活設(shè)施和生活空間；更要注重綠色環(huán)?？萍荚诟聟^(qū)域新建項(xiàng)目中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)新建建筑的低碳化、節(jié)能化、綠色化，最大程度地節(jié)約能源，逐步推動(dòng)城市走向可持續(xù)發(fā)展的新模式。

［1］彼得·羅伯茨，休·塞克斯．城市更新手冊［M］．葉齊茂，倪曉暉，譯．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009．

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［9］單菁菁．舊城保護(hù)與更新：國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒［J］．城市觀察，2011（2）．

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［14］德雷克·博．幸福的政策——寫給政府官員的幸福課［M］．許志強(qiáng)，譯．北京：萬卷出版公司，2011．

［責(zé)任編輯：丁浩芮］

Urban Renewal：an Attempt to Construct Basic Theoretical System

Tao Xidong

Since the industrial revolution and urban development，especially the Second World War，urban renewal has become the city policy and practical action in the developed countries．There have been cases of success and failure．But up to now the academic research hasn't formed a unified，complete and systematic theoretical system for the urban renewal，even there have been hot debates about the urban renewal．Shedding light on the feature， cause， object， method，target， organizationalprocess， managementmodel， strategicrecognition and choice ofurban renewal，the paper constructs a scientific，reasonable and standardized theoretical system for the urban renewal so as to provide a theoretical and practical guideline for China's urban renewal．

Urban Renewal；Theoretical System of Urban Development

F29

A

1673-8616（2017）04-0016-11

2017－02－23

陶希東，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員（上海，200020）。