探索農(nóng)村土地三權(quán)分置管理新模式

吳堅(jiān)

摘要：三權(quán)分置，不僅是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革重大的理論突破，也是社會(huì)主義制度重大的理論創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。在當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的背景下，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”采取何種模式，值得進(jìn)行深入的探究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；三權(quán)分置；探索；思考

中圖分類號(hào)：D922；F321 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）015-0-02

習(xí)近平總書(shū)記曾明確提出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。2016年10月30日，中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，標(biāo)志著“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)制度將正式在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)行。2013年，溆浦縣是湖南省4個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)縣之一，2014年，溆浦縣是懷化市唯一開(kāi)展整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)縣，在土地確權(quán)登記上積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，為開(kāi)展“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)制度奠定了良好的基礎(chǔ)。但是在推進(jìn)過(guò)程中，也遇到了一些現(xiàn)實(shí)難題：如土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難，使用效率低；土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，“三權(quán)”主體之間制約弱；農(nóng)民合作社服務(wù)能力低，吸納社員能力有限；經(jīng)營(yíng)主體融資難，經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈難以擴(kuò)大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門職能弱化，農(nóng)技專業(yè)人員缺口大等。為此，我們將通過(guò)對(duì)溆浦縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行深入調(diào)查研究，歸納成功經(jīng)驗(yàn)和做法；分析存在問(wèn)題；針對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題，提出一些解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策建議，探索“三權(quán)分置”新模式，為上級(jí)黨委政府決策提供參考依據(jù)。

一、溆浦縣農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的主要做法

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

縣委、縣政府高度重視，縣委常委會(huì)和政府常委會(huì)多次專題研究推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革工作。一是成立以縣委書(shū)記為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，為推進(jìn)工作提供組織保證；二是制訂了規(guī)范性文件，為推進(jìn)工作提供政策依據(jù)；三是實(shí)行目標(biāo)管理，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任狀，壓實(shí)各級(jí)責(zé)任；四是定期進(jìn)行督查調(diào)度，及時(shí)解決工作中遇到的問(wèn)題和困難。

2.狠抓宣傳培訓(xùn)

政府通過(guò)各種形式，開(kāi)展廣泛的政策宣傳和培訓(xùn)，確保農(nóng)民知曉政策，激發(fā)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，推進(jìn)改革工作順利進(jìn)行。

3.強(qiáng)化政策支持

為了使改革政策更好的落實(shí)，制訂了許多獎(jiǎng)勵(lì)制度，如《溆浦縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)多種形式的經(jīng)營(yíng)方式。

4.試點(diǎn)示范帶動(dòng)

選取示范點(diǎn)，2013年在星光、荷葉兩個(gè)行政村開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，2014年在小江口鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)。以點(diǎn)帶面，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為全面推廣提供指導(dǎo)性意見(jiàn)。

二、溆浦縣農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革存在的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)溆浦幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，不同地區(qū)，情況不同，實(shí)施進(jìn)度不同，因而存在不同問(wèn)題。主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難

土地流轉(zhuǎn)尚處于初始階段、無(wú)序狀態(tài)，沒(méi)有建立起有效的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)范圍窄、流轉(zhuǎn)規(guī)模小等問(wèn)題十分明顯，特別是集中成片的規(guī)模性流轉(zhuǎn)非常難。如觀音閣鎮(zhèn)的種糧大戶毛修林，流轉(zhuǎn)水田650畝，里面有“插花”田120余畝。究其原因，一是思想意識(shí)守舊。農(nóng)民對(duì)土地的眷念根深蒂固，視土地為命根子，部分農(nóng)戶明知種田效益低，但惠農(nóng)政策好，寧守著幾分地耕作，也不愿意流轉(zhuǎn)給他人。有的外出務(wù)工者因?yàn)閾?dān)心打工受挫，為了給自己留條“后路”，寧愿拋荒或由別人代耕，也不愿意長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。 二是法律意識(shí)缺乏。農(nóng)戶不愿意簽訂合同流轉(zhuǎn)土地，而是通過(guò)口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地，一方面導(dǎo)致承包費(fèi)難以兌現(xiàn)，糾紛問(wèn)題難以解決。另一方面隨著惠農(nóng)補(bǔ)貼力度不斷加大，部分農(nóng)戶提出收回水田或增加流轉(zhuǎn)費(fèi)。三是干部認(rèn)識(shí)缺位。部分村干部甚至個(gè)別機(jī)關(guān)干部對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事情，應(yīng)由農(nóng)戶和業(yè)主自由協(xié)商，疏于管理，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.合作社為農(nóng)服務(wù)能力低

大多數(shù)合作社內(nèi)部管理制度不健全，運(yùn)行機(jī)制不完善，靠領(lǐng)辦人個(gè)人能力經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，沒(méi)有建立起議事機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有與社員建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，沒(méi)有組織開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)、市場(chǎng)信息、產(chǎn)品銷售等方面的服務(wù)，合作社帶動(dòng)能力不強(qiáng)，沒(méi)有真正把群眾組織起來(lái)，形成利益共同體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度仍然不高。甚至個(gè)別合作社純粹是為了爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，擺個(gè)空架子，沒(méi)有開(kāi)展具體服務(wù)。

3.新型經(jīng)營(yíng)主體融資難

金融部門為了規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置了嚴(yán)格的擔(dān)保、抵押等政策，致使農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等主體貸款難。

4.農(nóng)經(jīng)部門職能逐步弱化

機(jī)構(gòu)改革，縣級(jí)農(nóng)經(jīng)部門被降格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站被撤并，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員不再?gòu)氖罗r(nóng)經(jīng)工作，基層從事農(nóng)經(jīng)工作的人員嚴(yán)重不足，致使農(nóng)經(jīng)工作管理難到位、服務(wù)難落實(shí)。如土地流轉(zhuǎn)方面，由于缺乏指導(dǎo)，大部分土地流轉(zhuǎn)采取的是口頭協(xié)議，沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，沒(méi)有在村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心備案，即使簽訂書(shū)面合同，也是五花八門，條款不清，甚至明顯違法。

三、溆浦縣農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革路徑探究

為推動(dòng)“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)制度有效實(shí)施，保障土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，真正促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供新的路徑和制度保證?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)行路徑探索：

1.構(gòu)建完善的政策體系和法律體系

完善的法律和制度是推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)的保證，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村改革的一條底線，必須堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的基本原則，土地流轉(zhuǎn)中不能傷害農(nóng)民的利益。設(shè)立土地仲裁庭，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)公正規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體、過(guò)程、方式、市場(chǎng)等方面的制度規(guī)范與管理，保障不同主體權(quán)利，切實(shí)保障農(nóng)民利益。

2.構(gòu)建保障機(jī)制

一是設(shè)立專項(xiàng)扶持資金。加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)，支持其建立標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)、發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、實(shí)施品牌創(chuàng)建等。特別是在農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，直接給予項(xiàng)目支持，行業(yè)主管部門加強(qiáng)監(jiān)督，由新型經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)實(shí)行需要自行實(shí)施。二是強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)。請(qǐng)求上級(jí)政府研究，重點(diǎn)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，定編、定人、定崗，充實(shí)基層農(nóng)經(jīng)力量。三是加強(qiáng)金融服務(wù)。金融部門應(yīng)創(chuàng)新服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大支持范圍，為新型經(jīng)營(yíng)主體量身定制新的金融服務(wù)產(chǎn)品，如推行農(nóng)產(chǎn)品“訂單”貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“保單”貸款等等，提供資金支持，助推新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展壯大。四是把供給側(cè)改革運(yùn)用到土地流轉(zhuǎn)的路徑、措施之中，推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。

3.建立農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系

一是搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。利用農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)上市場(chǎng)，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心或便民服務(wù)大廳為依托，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，實(shí)行掛牌辦公，設(shè)崗服務(wù)。各村配備土地流轉(zhuǎn)信息員，及時(shí)采集和上報(bào)土地流轉(zhuǎn)供求信息，并且建立完善土地流轉(zhuǎn)工作制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。建立健全交易規(guī)則、信息聯(lián)絡(luò)員、合同鑒證員崗位職責(zé)及獎(jiǎng)懲制度，保障市場(chǎng)交易依法、規(guī)范、有序進(jìn)行。

二是培訓(xùn)土地流轉(zhuǎn)工作人員。對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作人員進(jìn)行詳細(xì)講解全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作會(huì)議精神、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、操作流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)臺(tái)帳管理等，解讀統(tǒng)一規(guī)范的合同文本、委托協(xié)議、辦證申請(qǐng)材料以及文本統(tǒng)一編號(hào)辦法等。

三是健全“失地農(nóng)民”培訓(xùn)機(jī)制。首先，加強(qiáng)政府指導(dǎo)和扶持。政府成立統(tǒng)籌失地農(nóng)民培訓(xùn)工作的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定具體政策、年度工作計(jì)劃、分解任務(wù)目標(biāo)，提出保障措施。其次，整合培訓(xùn)資源，開(kāi)展合作辦學(xué)。一是建立一批示范和帶動(dòng)能力強(qiáng)的培訓(xùn)基地；二是把失地農(nóng)民再培訓(xùn)和向用人單位推薦結(jié)合起來(lái)；再次注重失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)教育學(xué)歷教學(xué)結(jié)合，關(guān)注農(nóng)民工子女的教育與培訓(xùn)。

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