中國(guó)地方政府債務(wù)成因分析

摘要：自1994年分稅制改革以來(lái)，中國(guó)地方政府的收入呈下降趨勢(shì)，卻承擔(dān)了大量的事權(quán)，地方政府紛紛成立融資平臺(tái)公司向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，地方政府債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。沉重的債務(wù)償還壓力，給中國(guó)地方財(cái)政的正常運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了不利影響。近年來(lái)地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定影響，受到了人們的廣泛關(guān)注。而從目前經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，中國(guó)地方政府債務(wù)的解決關(guān)鍵在于后續(xù)一系列問(wèn)題的有效管理。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；成因；債務(wù)監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D625；F327 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）015-000-02

一、中國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）政府債務(wù)規(guī)模較大，分布不均

當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，需要大量的資金來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的發(fā)展，為了滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)資金的巨大需求，地方官員不得不采用各種各樣的方式大量舉債，直接造成了地方政府債務(wù)的規(guī)模逐年增大。由于償債壓力過(guò)高，地方政府不得不通過(guò)借新債的方法來(lái)償還舊債，長(zhǎng)此以往，債務(wù)增長(zhǎng)速度會(huì)越來(lái)越快，規(guī)模越來(lái)越大。有些地方的政府債務(wù)已經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，債務(wù)負(fù)擔(dān)非常沉重，容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。（吳聚穩(wěn)，2009）

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)督管理混亂

當(dāng)前政府債務(wù)的種類(lèi)較多，發(fā)行方式也各不相同，難以統(tǒng)計(jì)，地方政府管理分散，但卻是多個(gè)部門(mén)融資。各部門(mén)間缺少一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)督管理體系，造成了舉債主體模糊且分散，管理十分混亂。由于缺乏合理的規(guī)劃管理和舉債的盲目性，很大一部分資金被閑置，造成資源的浪費(fèi)，債務(wù)資金的使用效率極其低下；債務(wù)資金的投向不科學(xué)，規(guī)定也不夠統(tǒng)一，大部分是根據(jù)政府的偏好和官員的需要來(lái)投入的。

由于缺乏有效的資金管理系統(tǒng)，信息交流平臺(tái)不夠統(tǒng)一，各部門(mén)之間合作不夠協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致信息傳遞不流暢，無(wú)法準(zhǔn)確全面的了解債務(wù)資金的使用情況，更無(wú)法根據(jù)具體情況進(jìn)行有效的監(jiān)督、管理和控制。債務(wù)資金的使用缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，最終造成了債務(wù)資金使用效率低下，產(chǎn)生了大量的地方政府債務(wù)問(wèn)題。

（三）借款渠道單一，政府償債能力低下

從借款來(lái)源看，由于對(duì)銀行的監(jiān)管力度不夠，政府借貸條件十分寬松，融資較為方便，造成地方政府債務(wù)主要依靠銀行貸款，借款渠道十分單一，容易造成風(fēng)險(xiǎn)。 單一的銀行融資形式造成了一系列的問(wèn)題：一是融資的風(fēng)險(xiǎn)較大，目前借債渠道中，銀行貸款占債務(wù)余額的90%以上，其他渠道很少，增加了還款風(fēng)險(xiǎn)。

盡管各級(jí)政府已經(jīng)把更多資產(chǎn)注入融資平臺(tái)，但能夠還款的資產(chǎn)還是較少，根本無(wú)法滿(mǎn)足對(duì)資金的需求。因此無(wú)法到期還款，出現(xiàn)了大量的債務(wù)，政府無(wú)法控制和管理融資平臺(tái)的資金流向，風(fēng)險(xiǎn)也就大大增加。

二、中國(guó)地方政府債務(wù)的形成原因

（一）財(cái)政管理體制不合理

首先，財(cái)權(quán)與事權(quán)界定不明晰，中央政府與地方政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明確，責(zé)任相互交叉，地方政府過(guò)多地承擔(dān)了財(cái)政責(zé)任。財(cái)權(quán)，或稱(chēng)財(cái)政權(quán)限，指政府在取得和管理財(cái)政收入方面的權(quán)限，主要指課稅權(quán)和稅收征管權(quán)；而事權(quán)，指處理事務(wù)的權(quán)力或職權(quán)。

自1994年分稅制改革后，中央與地方各級(jí)政府共同管理的社會(huì)事務(wù)范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)比較廣泛，界定卻又相當(dāng)模糊，過(guò)于簡(jiǎn)單和交叉重疊的事權(quán)劃分，尚不明確的責(zé)任構(gòu)成，都使得中央政府與地方各級(jí)政府之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的職能錯(cuò)位現(xiàn)象。例如，國(guó)防和外交是中央政府具有的事權(quán)，提供公共服務(wù)是地方政府具有的事權(quán)，二者可以明確區(qū)分。而對(duì)于一些中央和地方各級(jí)政府都具有的事權(quán)，比如環(huán)境保護(hù)，扶貧工程等，它們相互重疊交叉，其事權(quán)歸屬難以判斷，由此引發(fā)大量政府債務(wù)問(wèn)題。

事權(quán)劃分呈“金字塔”形，而財(cái)權(quán)劃分呈“倒金字塔”形。地方?jīng)]有履行事權(quán)所必須的稅權(quán)，享有較少的收入，但卻承擔(dān)了更多的財(cái)政責(zé)任，財(cái)政管理體制不合理，不完善，導(dǎo)致了大量的地方政府債務(wù) 。另外，在經(jīng)濟(jì)格局不斷變化的情況下，中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的改革，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配而產(chǎn)生的財(cái)政缺口，無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決。

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)控機(jī)制不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)地方政府沒(méi)有成立一個(gè)統(tǒng)一而有效的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)的監(jiān)督和管理權(quán)限分散于審計(jì)，財(cái)政，監(jiān)察等各個(gè)部門(mén)，而它們之間往往缺乏密切的配合與協(xié)調(diào)。分散的管理不容易對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)準(zhǔn)確而又嚴(yán)格的把握，無(wú)疑加大了地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方債務(wù)的監(jiān)控不夠透明和規(guī)范，基本上由地方政府的職能部門(mén)自主決策，但實(shí)際上，地方部門(mén)既沒(méi)有制約的權(quán)力，也沒(méi)有明確的管理責(zé)任。

政府債務(wù)在舉債主體，舉債程序，舉債規(guī)模，預(yù)警機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制方面無(wú)法可依。多頭融資，分散管理，資金監(jiān)管制度不合理。債務(wù)資金的使用效率極其低下；債務(wù)資金的投向不科學(xué)，規(guī)定也不夠統(tǒng)一和規(guī)范，政府債務(wù)循環(huán)機(jī)制尚待建立。在這種情況下，部分部門(mén)和單位法律意識(shí)不強(qiáng)，通過(guò)虛假證明等方式，套取銀行資金或違規(guī)提供擔(dān)保，形成了政府的債務(wù)。

（三）官員考核任免機(jī)制不合理

當(dāng)前中國(guó)政績(jī)考核仍然倚重GDP，固定生產(chǎn)投資等指標(biāo)，尚未能建立一套合理，科學(xué)，完善的干部考核機(jī)制，官員的政績(jī)考核體系不合理。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部官職升遷就與一系列量化指標(biāo)捆綁在一起?！拔ń?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的政績(jī)觀(guān)使得很多領(lǐng)導(dǎo)干部將GDP的高速增長(zhǎng)作為衡量工作與政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，盲目追求GDP的高速增長(zhǎng)。為追求任期內(nèi)所謂的政績(jī)，很多地方政府不顧實(shí)際情況，大搞“形象工程”，不惜突破預(yù)算限制大量發(fā)行債務(wù)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

中國(guó)實(shí)行的官員任免體制，屆期為五年，做多連任兩屆。但從當(dāng)前看，很少有能夠任滿(mǎn)一屆的政府官員。而在換屆之后，又沒(méi)有很好的交接制度，因此新一屆的任職官員很少追究前任決策失誤帶來(lái)的問(wèn)題，使得官員權(quán)責(zé)分離，責(zé)任主體缺失。這就使地方官員形成針對(duì)財(cái)政的短期機(jī)會(huì)主義思想，習(xí)慣將借債的成本轉(zhuǎn)嫁給后來(lái)的繼任者，使得自身的借款懲罰成本降低。借款懲罰成本和收益的不對(duì)稱(chēng)性，加劇了地方政府的短期借債行為。

三、如何有效解決地方政府債務(wù)問(wèn)題

第一，首先要明確劃分中央與地方的支出責(zé)任。根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍，中央政府與地方政府應(yīng)當(dāng)提供各自的公共產(chǎn)品；如果不能按照受益范圍進(jìn)行劃分的支出責(zé)任，則按照行政管理原則進(jìn)行劃分。只有明確中央與地方的支出責(zé)任，才能合理劃分政府之間的事權(quán)，健全財(cái)政管理體制，保障政府債務(wù)不再發(fā)生。其次，要明確劃分中央與地方的稅收權(quán)限。例如流動(dòng)性強(qiáng)的稅種，不能放在地方政府；而一些流動(dòng)性較弱的稅種如財(cái)產(chǎn)稅，應(yīng)該放在地方政府。

第二，要完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。首先應(yīng)該增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與比例使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式，充分發(fā)揮地方政府貼近基層，就近管理的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的支配空間，使地方政府擁有充足的財(cái)力完成其事權(quán)。同時(shí)大幅度減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和轉(zhuǎn)變管理體制的要求，大幅度清理現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對(duì)于一次性項(xiàng)目及到期項(xiàng)目，予以取消。

第三，加強(qiáng)地區(qū)財(cái)源建設(shè)。在地方政府債務(wù)的解決方法中，一個(gè)最根本的做法就是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)地區(qū)財(cái)源建設(shè)，雄厚的財(cái)源和豐富的稅源是地方政府解決債務(wù)問(wèn)題的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)，培養(yǎng)穩(wěn)定稅源，增加收入渠道就顯得尤為重要。產(chǎn)業(yè)的選擇是地方財(cái)源建設(shè)的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系到地方財(cái)源結(jié)構(gòu)是否合理和地方財(cái)源的豐裕程度。要加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，鞏固基礎(chǔ)財(cái)源，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次，地方政府應(yīng)當(dāng)明確主體稅種，積極開(kāi)拓新稅源，稅收收入作為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源理應(yīng)受到重視。

第四，完善地方政府的債務(wù)監(jiān)控體制。要成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確財(cái)政部門(mén)在債務(wù)管理中的主體地位，充分調(diào)動(dòng)審查、預(yù)警等功能，明確劃分權(quán)利與責(zé)任，全面參與債務(wù)管理的過(guò)程。其次，健全債務(wù)償債機(jī)制，明確責(zé)任主體及應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任，確立償還期限，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。最后，加強(qiáng)地方政府舉債的法律化和制度化，制定相應(yīng)法律法規(guī)，防范和約束各級(jí)政府胡亂舉債，審計(jì)部門(mén)也要加大對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督審查力度，建立健全債務(wù)監(jiān)管體系，有效解決債務(wù)問(wèn)題。作為直接承擔(dān)者的財(cái)政部門(mén)，應(yīng)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，負(fù)責(zé)債務(wù)規(guī)模的調(diào)控，債務(wù)資金的使用，債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等職責(zé)，并且嚴(yán)格執(zhí)行政策法規(guī)，將責(zé)任落到實(shí)處。（曹樸，2014）

第五，健全完善官員考核機(jī)制。首先，從考核的合理性出發(fā)，從個(gè)人和部門(mén)的角度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將個(gè)人考核與部門(mén)考核相結(jié)合，內(nèi)部考核與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，全面了解官員的工作業(yè)績(jī)，建立一個(gè)內(nèi)部考核和外部考核相輔相成的考核機(jī)制。其次，采用更合理的官員業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，同時(shí)改革官員的選拔制度，施行新的官員任用制度，比如可以將減債作為官員考核指標(biāo)，使之成為任期內(nèi)的一項(xiàng)“政績(jī)”工程。官員任期結(jié)束后，將債務(wù)管理的成效作為選拔的依據(jù)。

從本文的分析可以知道，政府債務(wù)的形成有多方面的原因，有必要從源頭入手，多管齊下，努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，使地方政府真正“富”起來(lái)；同時(shí)從體制，制度等方面有效規(guī)范地方政府債務(wù)，建立嚴(yán)格的債務(wù)管理機(jī)制，從而解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳聚穩(wěn).論析地方政府債務(wù)成因與建議[J].理論界，2009（9）：68-69.

[2]曹樸.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控分析[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（5）：38-41.

作者簡(jiǎn)介：武亞琳（1994-），女，漢族，河南濮陽(yáng)人，財(cái)政學(xué)碩士，單位：河南大學(xué)商學(xué)院財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè)，主要從事財(cái)政理論與政策研究。