基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的落實(shí)之策余

摘要：為解決基層公務(wù)員“晉升難”“待遇低”等現(xiàn)實(shí)問題，中央專門開辟職級晉升通道，在縣以下機(jī)關(guān)實(shí)施職務(wù)與職級并行制度。在給基層公務(wù)員帶來益處的同時，新制度在實(shí)施中也會遇到一些新情況，面臨一些新問題。為了貫徹好中央精神，當(dāng)前需要從三個方面加強(qiáng)落實(shí)：建立健全考核機(jī)構(gòu)與隊伍，擴(kuò)大民主測評范圍，整合并優(yōu)化考核內(nèi)容與形式；借鑒職務(wù)晉升的優(yōu)勢，設(shè)置恰當(dāng)比例的職級晉升，建立職級淘汰機(jī)制；設(shè)立日常協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)協(xié)調(diào)職務(wù)職級之間矛盾，切實(shí)做好上下級機(jī)關(guān)的工作銜接。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；職級晉升；職務(wù)晉升；公務(wù)員制度改革

中圖分類號：D6303文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）07-0004-06

習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上提出：“怎樣是好干部？怎樣成長為好干部？怎樣把好干部用起來？”并認(rèn)為：“正確回答和解決這3個問題，我們的干部工作就能做得更好?！盵1]干部工作做好了，治理主體的關(guān)鍵便抓住了。同樣，基層公務(wù)員工作做好了，基層范圍內(nèi)的改革與治理也就能夠很好開展。多年來基層公務(wù)員普遍面臨著職業(yè)發(fā)展問題，也被看作晉升“天花板現(xiàn)象”，[2]一直備受社會關(guān)注。2015年初，中央頒布《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》），在職級設(shè)置、晉升條件、晉升辦法、晉升后待遇及管理等方面做出了新規(guī)定。新制度的設(shè)立主要為了解決基層公務(wù)員“晉升難”、“待遇低”等現(xiàn)實(shí)問題。這是全面深化改革過程中的重要一環(huán)，也被認(rèn)為是公務(wù)員制度改革的重大突破。目前，各省市都已進(jìn)入實(shí)施階段。在給廣大基層公務(wù)員帶來益處的同時，職務(wù)與職級并行制度（也被稱為“職級晉升制度”）在實(shí)施中也面臨著諸多困境。[3]除了此前職務(wù)晉升遺留下的老問題之外，一些新問題也相繼呈現(xiàn)。比如，縣鄉(xiāng)“關(guān)系”盛行，過去的“跑官”是否會演變?yōu)榻窈蟮摹芭芗墶?？如果職級?dú)立于職務(wù)，職級晉升沒有名額限制，那么是否會出現(xiàn)過程形式主義和結(jié)果平均主義傾向？因此，如何更好地貫徹落實(shí)《意見》精神，“將好事辦好，將實(shí)事做實(shí)”，同時符合政治改革與社會發(fā)展規(guī)律，并不是一件容易的事情。這不僅需要我們在實(shí)踐過程中遵規(guī)守矩、依法辦事，更需要我們加深對相關(guān)理論與實(shí)踐問題的認(rèn)識與把握，只有如此，才能正確理解中央精神，從宏觀與大局上去駕馭改革過程。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對于這一新制度的研究還處于空白階段。為了防范或減少新制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，本文試圖從三個方面提出若干對策建議，以期為正在施行的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度提供借鑒和參考。

一、規(guī)范并完善考核程序

（一）建立健全考核機(jī)構(gòu)與隊伍

開辟職級晉升通道之后，如何考核是一個十分緊迫的問題。公務(wù)員考核分為平時考核和年度考核。那么，由誰來組織考核，更是其中的關(guān)鍵?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》第12條規(guī)定：“公務(wù)員考核按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序進(jìn)行，由機(jī)關(guān)公務(wù)員管理部門組織實(shí)施”。公務(wù)員管理部門即組織人事部門，由此可見，平時考核和年度考核的管理機(jī)構(gòu)都是組織人事部門，也即“市委組織部”“縣委組織部”，這些機(jī)構(gòu)主要是在原則方向、大政方針等宏觀方面進(jìn)行指導(dǎo)與管理，而具體的考核工作則由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

關(guān)于考核執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一方面，針對年度考核，《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》指出：“機(jī)關(guān)在年度考核時可以設(shè)立考核委員會?？己宋瘑T會由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、公務(wù)員管理及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成?！庇赡男┤藚⑴c考核委員會，現(xiàn)實(shí)中各地區(qū)的做法可能并不一致，但基本上都包括了本機(jī)關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)，組織人事部門工作人員。另一方面，在平時考核方面，《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》并沒有規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中各地的常見做法是設(shè)置“平時考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，組長由本單位“一把手”擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)考核辦公室，負(fù)責(zé)考核的組織協(xié)調(diào)備案等相關(guān)工作。

無論是考核委員會還是考核領(lǐng)導(dǎo)小組，一直以來深受科層體制的影響，[4]這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成員中主要還是“官方”人員，幾乎見不到外部人員的影子，沒有第三方機(jī)構(gòu)或者輿論媒體人士。公務(wù)員考核長期以來廣受詬病的最大問題就出在這里：“自己人考核自己人”，不能形成有效的評價與監(jiān)督機(jī)制，很難達(dá)到很好的考核效果，因?yàn)樵诓粯?gòu)成利益沖突的前提下，組織人事部門工作人員多半會持肯定意見，即使考核委員會吸收了紀(jì)委監(jiān)察部門工作人員，只要被考核人員不違法違紀(jì)，作為考核組成員的他們也只能是翻閱材料聽取匯報，在考核過程中也基本上評價為“優(yōu)秀”或“稱職”。

由此而言，考核執(zhí)行機(jī)構(gòu)的民主化需要吸納更多專業(yè)人士或群眾代表參與其中。具體做法是組織部門可以面向高校或研究機(jī)構(gòu)、媒體單位，甚至從人大代表、政協(xié)委員當(dāng)中招聘“兼職考核監(jiān)督員”，比例不能太小，至少要達(dá)到30%以上，否則只是一個點(diǎn)綴，收不到效果。讓這些社會“兼職考核監(jiān)督員”與“官方”考核人員一起組成考核委員會和考核小組。如同教育部門向社會招聘的“教育督學(xué)”那樣，他們需接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)行任期制，被賦予一定的權(quán)力，并領(lǐng)取適當(dāng)?shù)男匠?，同時也需要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。當(dāng)然，這樣的“考核監(jiān)督員”同樣要接受社會監(jiān)督。

不僅如此，發(fā)揚(yáng)民主的同時也要確保科學(xué)。由于人事考核在干部工作中處于基礎(chǔ)性地位，加上它又是一項(xiàng)專業(yè)性、經(jīng)常性的工作，相對比較復(fù)雜，有必要將考核機(jī)構(gòu)專門化獨(dú)立化，建立一支包括民間與官方人員的業(yè)務(wù)精湛的專業(yè)化隊伍，[5]不斷研究、探索考核工作規(guī)律，更好地履行考核工作職責(zé)，使考核工作朝著精細(xì)化、規(guī)范化、權(quán)威化的方向發(fā)展。除了前述的從社會招聘的“兼職考核監(jiān)督員”之外，官方的專業(yè)考核人員可從組織、人事、紀(jì)檢、經(jīng)濟(jì)、財政、審計、統(tǒng)計等有關(guān)部門中進(jìn)行招考，擇優(yōu)選拔那些素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、黨性強(qiáng)的同志，組建起一支門類齊全、相互配套，具有干部考核資格的專業(yè)隊伍。

（二）擴(kuò)大民主測評范圍

在此前的職務(wù)晉升考核中，測評范圍有很大的局限性，還沒有實(shí)現(xiàn)由“官評官”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊裨u官”，特別是由領(lǐng)導(dǎo)人員評價下屬干部的單一評價模式長期以來沒有改變，造成一系列的政治弊端。[6]盡管在事實(shí)上，最了解被考核人員的就是他們的單位領(lǐng)導(dǎo)，但在現(xiàn)實(shí)國情之下，除非相互間有很大矛盾，單位領(lǐng)導(dǎo)基本上不會否定自己的下屬，他們甚至都是利益共同體，即使違法亂紀(jì)，可能都是“一條船上的人”。此前周永康與其眾多下屬的共同腐敗就能很好說明這一點(diǎn)。廣大普通干部和基層群眾，雖然不是“最近”的身邊人，但看問題可能更加客觀，評價也更趨向公正，所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”。

從實(shí)踐來看，縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員的民主測評任務(wù)工作量大，十分艱巨和繁重，如何做到客觀公正并擺脫鄉(xiāng)土“人情關(guān)系”的困擾是一個既困難又簡單的問題。說困難，是因?yàn)殚L期以來的任何一項(xiàng)改革都會涉及到各方利益調(diào)整，如果考核改革中削弱領(lǐng)導(dǎo)的決定權(quán)重，那么各級領(lǐng)導(dǎo)（即改革者本身）就是一種最大阻力。說簡單，因?yàn)榉仙鐣l(fā)展規(guī)律和一般常識的理論設(shè)計總是通俗易懂。但是，正如習(xí)近平總書記所說：“改革再難也要向前推進(jìn)，敢于啃硬骨頭。”這就是要符合民主發(fā)展原則，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。讓人民監(jiān)督政府，政府才不會松懈?！币虼?，為了改革此前的弊端，需要擴(kuò)大民主測評范圍，真正貫徹“群眾公認(rèn)原則”。一方面，要擴(kuò)大參與測評的干部范圍。除了考核對象的上級領(lǐng)導(dǎo)之外，應(yīng)更多聽取同級同事和下級干部的看法，還要征求紀(jì)委監(jiān)察、組織人事、審計統(tǒng)計等部門領(lǐng)導(dǎo)成員或普通干部的意見，同時還應(yīng)邀請那些了解被考核對象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部、企業(yè)廠長經(jīng)理以及一些人大代表、政協(xié)委員、老同志等各層面的黨員干部人員參加。甚至還可以組織開展問卷調(diào)查、民意測驗(yàn)，邀請社會各方面有代表性的知名人士從各自角度對公務(wù)員進(jìn)行評價，以此了解社會各界對被考核公務(wù)員的認(rèn)可程度。另一方面，是最容易忽視的，也是改革中最難取得進(jìn)展的，就是要將真正意義上的普通群眾納入到測評范圍之中。充分發(fā)揚(yáng)民主精神，邀請諸如基層教師、鄉(xiāng)村醫(yī)師、農(nóng)民代表等縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員服務(wù)的對象們參與民主測評會，讓他們真正體會到主人翁的自豪感，擁有實(shí)實(shí)在在的“選官”話語權(quán)。

總之，從必要性上來講，在公務(wù)員考核中堅持“群眾路線”是加強(qiáng)基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，更是縣鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的必然要求，因?yàn)楝F(xiàn)代治理主體不僅僅包括政府，也包括社會組織和公民，強(qiáng)調(diào)社會最廣泛的參與，同時，這對緩和當(dāng)今縣鄉(xiāng)干群矛盾也有重大意義。從可行性方面說，普通群眾對縣鄉(xiāng)基層干部比較了解。眾所周知，縣級政府職能部門設(shè)置與中央、省市相對應(yīng)，教育局、民政局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、法院、檢察院等一應(yīng)俱全，有些甚至還在鄉(xiāng)里設(shè)置“七站八所”，有農(nóng)業(yè)站、林業(yè)站、土管所、稅務(wù)所等，結(jié)婚登記不用跑去縣城的民政局，直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所即可，在某些大的縣鎮(zhèn)甚至還設(shè)立派出法庭，打官司也就在家門口不遠(yuǎn)處。大多數(shù)的鄉(xiāng)村群眾主要是在與基層公務(wù)員打交道，相互之間比較了解甚至熟悉，他們不需要也沒機(jī)會接觸到更高級別官員。

（三）整合、優(yōu)化考核內(nèi)容與形式

首先，要加強(qiáng)平時考核。每到年底，機(jī)關(guān)單位的公務(wù)員忙碌不停，都在寫總結(jié)、聽建議、提看法，各種考核（包括綜合考核與專項(xiàng)考核）都集中到年關(guān)，內(nèi)容繁多，形式多樣，遇到上級機(jī)關(guān)來考察檢查時，下級機(jī)關(guān)特別是基層公務(wù)員總是叫苦連天，嚴(yán)重影響了工作的日常開展和公務(wù)員個人的態(tài)度情緒。這是因?yàn)?，自計劃?jīng)濟(jì)年代開始，從中央到地方的各級機(jī)關(guān)形成了“總結(jié)過去一年、規(guī)劃未來一年”的歷史傳統(tǒng)，在以往的公務(wù)員考核中，組織人事部門也更加看重年度考核，而相對忽視了平時考核的重要性。但是，正如習(xí)近平總書記所指出的，“考察識別干部，功夫要下在平時”，考察環(huán)節(jié)中更為重要的應(yīng)該是平時考核。從日常的工作過程和人際交往中去發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀分子，應(yīng)該成為公務(wù)員考核的常態(tài)。當(dāng)然，平時考核可能更加復(fù)雜，涉及的面可能會更廣，難度也更大，但是“萬事開頭難”，組織人事部門需要有勇氣去謀劃并行動起來。

其次，要整合優(yōu)化形式。公務(wù)員考核須講究效率，政治組織的結(jié)構(gòu)決定了其相應(yīng)的功能，[7]過去的考核形式過多、程序繁瑣而又沒有達(dá)到高效率，其中一個重要原因在于考核的組織形式和方式?jīng)]有設(shè)計好。一方面，專項(xiàng)考核部門與綜合考核部門之間相互獨(dú)立，“各自為政”，但考核內(nèi)容往往重合，這極大消耗了下級機(jī)關(guān)公務(wù)員的精力，使他們疲于應(yīng)付，產(chǎn)生倦怠的消極心理。在專業(yè)型考核機(jī)構(gòu)與隊伍組建起來之后，就應(yīng)該將各類考核進(jìn)行整合并優(yōu)化，盡量將專項(xiàng)考核歸入到綜合考核之內(nèi)，將多部門不同時間的考核整合到一起，考核結(jié)果實(shí)行多部門共享，以節(jié)省考核資源與成本。另一方面，具體考核方式也需要進(jìn)一步科學(xué)化?，F(xiàn)實(shí)的民主測評中，往往要求參加測評人員回答的是“同意”或“不同意”，滿意或不滿意，稱職或不稱職等，或者只是在預(yù)設(shè)的選項(xiàng)上“劃√”或“劃×”，存在對于公務(wù)員評價內(nèi)容過于簡單、評價指標(biāo)過于抽象的弊端。而且給予參與測評人員的填表時間非常短暫，許多時候必須當(dāng)場遞交，沒有給予參與者以充分的思考時間，更沒有提供獨(dú)立的填寫空間，相互間容易受到影響和干擾。在這樣一個充斥著“人情關(guān)系”的社會，許多參與者會有顧慮，出于“明哲保身”的心理，言不由衷，很難對干部進(jìn)行客觀評判。這些在未來的改革中都需要改進(jìn)。

再次，考核內(nèi)容需要量化或細(xì)化。一套科學(xué)可行的指標(biāo)體系是對公務(wù)員進(jìn)行實(shí)質(zhì)評價乃至于避免考核過程形式化的前提條件。[8]根據(jù)《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，主要在“德、能、勤、績、廉”五方面對公務(wù)員進(jìn)行考核，但過去無論是年度考核還是平時考核，往往出現(xiàn)粗線條簡單化傾向，表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一方面，考核結(jié)果在很大程度上取決于“印象分”，考核執(zhí)行機(jī)構(gòu)與參與的測評人員也往往“定性”考察，即使上級部門希望提拔干部的時候，也主要是靠“總體感覺”，而對公務(wù)員各方面情況運(yùn)用量化指標(biāo)來考核的比較少?！案杏X分”的彈性空間很大，難免失之偏頗。為了積攢“印象分”，有的干部只唯上、不唯下。另一方面，不同人員的測評內(nèi)容模式化固定化。不論是科員、科長還是處長，對公務(wù)員的考核測評內(nèi)容都是同一個模式，同樣的流程同樣的表格。事實(shí)上，不同崗位有不同職責(zé)，工作性質(zhì)也會有差異，[9]必須要在明確職務(wù)分類和具體的崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，研究如何在“德、能、勤、績、廉”一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)置二級指標(biāo)，結(jié)合工作性質(zhì)和特點(diǎn)再進(jìn)行分析，制定詳細(xì)的職位說明書，進(jìn)一步明確每一職位的職責(zé)與任務(wù)，并在通用標(biāo)準(zhǔn)框架下選取和補(bǔ)充具體崗位的考核指標(biāo)。[10]對于有些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，還可以試行政績公示、公議制度，將領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員的政績通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公布，接受群眾評判。

二、建立職級競爭與淘汰機(jī)制

（一）借鑒職務(wù)晉升的優(yōu)勢

基層公務(wù)員職級晉升通道雖然已經(jīng)開辟，但這一新制度的設(shè)立并不是要否定此前的職務(wù)晉升模式，而是要在前者基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)和完善，使得公務(wù)員晉升制度能與時俱進(jìn)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。在此前縣以下機(jī)關(guān)僅有職務(wù)晉升的情況之下，盡管存在著諸多弊端，但沒有人會否認(rèn)它亦有很大的優(yōu)勢，“黨管干部”原則之下的職務(wù)晉升制度，被視為中國政治制度在公務(wù)員管理方面的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，并成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界解釋中國經(jīng)濟(jì)得以長期增長的重要原因，[11]對此，我們應(yīng)該懷有制度自信。

唯物史觀告訴我們，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑服務(wù)并反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政治制度設(shè)置是否科學(xué)合理，在某種程度上可以通過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來加以檢驗(yàn)。改革開放以來的發(fā)展成就雄辯地證明了我們的政治制度優(yōu)勢。作為后發(fā)型國家的中國，其經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要威權(quán)政治的推動。這種政治制度在行政管理體制上的體現(xiàn)就是自上而下的管人用人模式，更具體地說，官員職務(wù)的競爭性決定了“能者上”，“不能者下”?！包h管干部”原則又確保了這種“優(yōu)勝劣汰”的競爭是良性有序的，而激烈的競爭性又源于職務(wù)的有限性。那么，職務(wù)又來源于哪里？根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，職務(wù)是由職位決定的，也就是說，職位的有限性決定了職務(wù)的有限性，從而決定了職務(wù)的激烈競爭性，這對各級公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員產(chǎn)生了巨大的激勵作用。

職務(wù)晉升能成為我們的制度優(yōu)勢，關(guān)鍵在于它成為了一種無形的激勵機(jī)制，[12]推動了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，也就是說盡管我們在縣以下機(jī)關(guān)設(shè)立新的職級晉升制度，也依然要繼續(xù)借鑒此前的制度優(yōu)勢并將之進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大。而借鑒的前提在于其能夠被復(fù)制被模擬，這就是職務(wù)的“有限性”“競爭性”這樣一種特性。雖然新制度正在施行過程之中，但切不可將本應(yīng)通過職務(wù)晉升而受到激勵的公務(wù)員吸引到職級晉升中來，這樣反而會減損職務(wù)職級晉升的功能和優(yōu)勢，而是要在繼續(xù)保持原有的制度優(yōu)勢前提下，增加職級晉升的激勵功能和優(yōu)勢，使得兩者互為補(bǔ)充，相得益彰。

討論到這里，我們已經(jīng)明白，在制度實(shí)踐中，如同職務(wù)晉升一樣，職級晉升應(yīng)該具有“有限性”“競爭性”的特性，只有這樣，才能產(chǎn)生應(yīng)有的激勵功能，否則，如果只要夠上資歷條件，每一個公務(wù)員都能晉升職級，那么這個新制度便不僅不具有優(yōu)勢，而且會成為一個壞制度，憑空無端地增加行政成本。同時，因?yàn)樗沟煤艽笠徊糠止珓?wù)員在職務(wù)晉升“獨(dú)木橋”上發(fā)生“分流”，大大緩和了職務(wù)晉升的競爭壓力，從而也減輕公務(wù)員的“向上”動力和積極性，這就損害了職務(wù)晉升制度優(yōu)勢的發(fā)揮，對公務(wù)員甚至對領(lǐng)導(dǎo)人員的工作起不到有效的激勵作用。

（二）設(shè)置恰當(dāng)比例的職級晉升

根據(jù)以上討論可知，科學(xué)合理的職級晉升不應(yīng)該針對所有縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員，而只應(yīng)針對其中的一部分人。那么，這樣的“有限”機(jī)會究竟是多大，是否也如同職務(wù)晉升那樣？當(dāng)然不是，因?yàn)槁殑?wù)的有限性是由職位的稀有性決定的。我們知道，即使在一個縣里面，正處級領(lǐng)導(dǎo)職位也只有縣委書記、縣政府縣長、縣人大主任和縣政協(xié)主席這么幾個，由此就決定了正處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也只有這么幾個人。至于調(diào)研員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，盡管沒有像領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)那樣受到客觀條件的嚴(yán)格限制，也同樣需要有相應(yīng)的職位才能獲取或配置。而職級晉升并不需要一定的職位相對應(yīng)，那是否意味著職級晉升就不容易受制約了呢？

問題就在這里，職級晉升跟職位沒有關(guān)系，其與職務(wù)晉升相互獨(dú)立而并行，這就很容易任由組織部門或領(lǐng)導(dǎo)隨意決定，想多少人晉升職級就有多少人晉升職級，想縮小晉升比例就可以縮小晉升比例。既然知道了職級晉升這樣的一個“軟肋”，我們就更要想辦法防止這種傾向。前文已論及職級晉升應(yīng)該是針對有限的少數(shù)人，那么這個有限性是一個什么概念，還需要進(jìn)一步探討。很顯然，職級晉升制度的設(shè)立是為了有效激勵廣大縣鄉(xiāng)公務(wù)員，如果達(dá)不到有效激勵這樣一個目的，也就等于職級晉升制度在執(zhí)行上發(fā)生偏差。[13]既然要產(chǎn)生有效激勵，而且應(yīng)該是填補(bǔ)此前職務(wù)晉升所未達(dá)到的空白地帶，甚至將職務(wù)晉升競爭所產(chǎn)生的緊張激烈程度進(jìn)行適當(dāng)釋放，那么職級晉升的合適比例應(yīng)該是這么一個邊界，這個邊界具有兩方面特征：一方面，釋放職務(wù)晉升的壓力同時并不減損職務(wù)晉升所產(chǎn)生的激勵效能；另一方面，職級晉升在一定程度上的競爭性又能最大限度地激勵（不走職務(wù)晉升通道）普通公務(wù)員。

《意見》明文規(guī)定：“公務(wù)員晉升職級，主要依據(jù)任職年限和級別”，也就是說主要依據(jù)資歷條件。如果簡單機(jī)械地理解該條規(guī)定，就容易陷入平均主義的“泥潭”。應(yīng)該說，資歷是第一位的，最基本的前提條件，如果這一條都達(dá)不到，那么其他也就沒有必要去考察衡量了，從這個角度上重視“任職年限和級別”本身并沒有錯，但如果僅僅是將這個條件作為標(biāo)準(zhǔn)，甚至將之看成為所有條件中最重要的因素，那就違背了制度的本來用意和根本目的。因此，我們應(yīng)該將工作著重放在這一條上：“對達(dá)到規(guī)定任職年限和級別條件的公務(wù)員，依據(jù)其德才表現(xiàn)和工作實(shí)績，在本單位或規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行民主測評，經(jīng)考核合格的晉升職級。”由此可知，地方貫徹《意見》要求，要抓住“適當(dāng)比例的職級晉升”這個關(guān)鍵，只有這樣，才是真正落實(shí)中央精神，才使得考核更加有意義，否則如果滿足資歷條件的每一個人都能平穩(wěn)地晉升職級，那么不僅不能起到有效激勵的作用，而且會讓職級晉升考核比此前的職務(wù)晉升考核更加流于形式。既然如此，機(jī)會的有限性和激烈的競爭性也就是必然的了，這也被稱為“良性競爭”。[14]討論到這里，隨之又產(chǎn)生一個問題，既然要有適當(dāng)?shù)穆毤墪x升比例，那么，這個適當(dāng)是否為一個“定值”；既然需要保持著一定程度的競爭性，那么這種競爭只是針對晉升前的公務(wù)員，還是針對所有（晉升前和晉升后）公務(wù)員。這就是下面要討論的淘汰機(jī)制。

（三）建立職級淘汰機(jī)制

眾所周知，此前的職務(wù)晉升機(jī)制有一個很大弊端，“官員能上不能下”，這是一個頑疾毒瘤，困擾了現(xiàn)實(shí)政治多年，甚至成為行政體制改革的巨大阻力，盡管中央再三發(fā)出要求，要讓“官員能上也能下”，方向已經(jīng)非常明確，但至今還沒有大的成效。在這個問題還沒有得到有效解決之前，新制度（職務(wù)與職級并行制度）就不能重蹈覆轍，即不能跟著職務(wù)晉升機(jī)制亦步亦趨，而要采取“揚(yáng)棄”的態(tài)度，取其所長，避其所短，走出自己獨(dú)有的“特色道路”，建立嚴(yán)格的淘汰機(jī)制。

首先，嚴(yán)格執(zhí)行職務(wù)退出制度。根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，每個公務(wù)員在正式任職之后都擁有一定職務(wù)。無論是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，“職務(wù)身份”是伴隨著其“在職”始終的，即在任期間必定有職務(wù)，有職務(wù)也就意味著其在職。（這里需要指出的是，職務(wù)與職位是不同的，我們常見的“縣長”“書記”指的是職位而非職務(wù)，而常說的“處級領(lǐng)導(dǎo)”“調(diào)研員”等指的是職務(wù)。一個在崗的“縣長”公務(wù)員可能被免職，是指離開了“縣長位置”，但并不表示他被免去了“處級”職務(wù)。只要未辭去公職或被辭退，公務(wù)員總是擁有一定層次的職務(wù)）。既然有職務(wù)，也就擁有一定的級別，而職級正是在前兩者存在的基礎(chǔ)上而設(shè)置，從這個意義上說，職級也在一定程度上從屬于職務(wù)。前文已經(jīng)述明，職級晉升需要有競爭性，保持適當(dāng)?shù)谋壤?，這就意味著“適者生存”，那些不合適在一定職級上的人自然就需要退出。而既然“職級從屬于職務(wù)”，如果職務(wù)也不存在了，“皮之不存毛將焉附”，職級自然也就退出，所以，首先應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)已明文規(guī)定了的職務(wù)退出（任期屆滿或退休）制度。[15]這是基礎(chǔ)也是前提，只有這一步做好了，職級淘汰機(jī)制才能很好地建立并完善。

其次，建立職級晉升問責(zé)機(jī)制。雖然中央要求在職級晉升相關(guān)配套機(jī)制尚未建立之前，某些方面可以借鑒職務(wù)晉升的諸多制度規(guī)定，但是在職級晉升的問責(zé)上，卻不能簡單借鑒職務(wù)晉升。這是因?yàn)?，職級并不像職?wù)那樣由“職位”決定，不依附于某個具體“崗位”，它是相對獨(dú)立的，職務(wù)晉升的問責(zé)機(jī)制不能簡單套用于職級晉升，所以應(yīng)該加緊建立職級晉升問責(zé)機(jī)制。一方面，從晉升主體來看，職級晉升的決定主體應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從前面的討論可知，職級晉升包括許多過程，每一個過程都有具體的部門在運(yùn)作，每個運(yùn)作部門都有負(fù)責(zé)人，如果出現(xiàn)“用人不當(dāng)”，應(yīng)該查明是哪個過程出了問題，從而追究這個過程的運(yùn)作部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。[16]比如，組織部門在考察環(huán)節(jié)出了問題，將不該晉升職級的人提升上去，組織部長需要承擔(dān)“考察過錯”責(zé)任，并視主觀過錯大小承擔(dān)不同程度的責(zé)任。另一方面，從晉升客體來看，每個職級需要對應(yīng)一定的職責(zé)，晉升職級后的公務(wù)員如違反職責(zé)規(guī)定，都要被追究責(zé)任，被降級使用，甚至受到其他處分。只有這樣才會有壓力，從而產(chǎn)生動力，使公務(wù)員在晉升職級之后依然能保持著晉升前的工作熱情，由此就達(dá)到了有效的激勵效果。

再次，適時調(diào)整不稱職的公務(wù)員。這里的不稱職既包括職務(wù)不稱職也包括職級不稱職。職務(wù)不稱職就是指在一定職位和職務(wù)上的公務(wù)員不能承擔(dān)崗位職責(zé)，滿足不了人民群眾的愿望與要求，不能很好貫徹和落實(shí)上級的指示和任務(wù)，這部分公務(wù)員有必要及時調(diào)整，包括調(diào)離崗位、降低職務(wù)，而不能等到任期屆滿或是退休。職級不稱職就是指一定職級層次的公務(wù)員不能完成該職級規(guī)定的職責(zé)，需要降低職級使用，同時由更合適的公務(wù)員通過職級晉升達(dá)到這一位置。盡管按照公務(wù)員法，不稱職的公務(wù)員應(yīng)予以辭退，但幾年前有數(shù)據(jù)稱，公務(wù)員年辭退率僅約005%。這顯然不正常。正如有識之士所稱，對公務(wù)員應(yīng)該剔除冗余閑散人員，天天沒事做的閑人，不要慢慢變成由財政養(yǎng)活的廢人；調(diào)整不稱職的公務(wù)員就是要使“干部能上也能下”。這一點(diǎn)在之前的組織工作實(shí)踐中做得并不好，原因有多方面，其中之一在于有些領(lǐng)導(dǎo)干部搞“團(tuán)團(tuán)伙伙”，有“保護(hù)傘”，找“關(guān)系”，找“靠山”。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國背景下，應(yīng)該倡導(dǎo)法治精神，依法依規(guī)辦事，依法依規(guī)追責(zé)，反對任何形式的“人治”行為，為此就要以法律法規(guī)為準(zhǔn)則，貫徹責(zé)任制原則，調(diào)整不適合在一定職務(wù)和職級上的公務(wù)員，形成“能者上，不能者下”的良好政治生態(tài)。

三、完善職級晉升協(xié)調(diào)與管理

（一）設(shè)立日常協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

職級晉升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到組織、人事、編制、財政等多部門，需要由當(dāng)?shù)攸h委政府牽頭成立職級晉升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，性質(zhì)屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該領(lǐng)導(dǎo)小組組長由兼任常委的組織部長擔(dān)任，或者由當(dāng)?shù)攸h委書記或?qū)Ｂ毟睍洆?dān)任，只有如此才能保障下級各部門通力協(xié)作，確保政策的執(zhí)行力。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“職級晉升工作辦公室”，負(fù)責(zé)日常的協(xié)調(diào)管理等具體工作實(shí)施。職級晉升工作辦公室隸屬于縣（市、區(qū)）委組織部，由組織部副部長或干部科科長擔(dān)任辦公室主任，工作人員不能過多，以免臃腫扯皮，[17]在機(jī)構(gòu)精簡的大背景下，辦公室安排3-5人為宜。如系規(guī)模較小縣，職級晉升辦公室可以與干部科合署辦公。當(dāng)然，《意見》實(shí)施初期，工作任務(wù)量大，需要從其他部門借調(diào)人員。

辦公室工作內(nèi)容主要分為以下相互銜接的幾部分：一是發(fā)布通知。向全縣各機(jī)關(guān)單位發(fā)布年度職級晉升通知，由符合晉升條件的人員向本單位報名，本單位進(jìn)行初步核查，匯總之后報縣（市、區(qū)）委組織部職級晉升工作辦公室。二是審查分析。通過查閱檔案，收集干部的個人資料信息，首先根據(jù)職務(wù)或職級的任職年限，對申報人員的材料進(jìn)行審查，其次根據(jù)歷次的考核情況，確定是否有符合“縮短年限”或“延長年限”條件的干部（任現(xiàn)職級或職務(wù)期間每有1個年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。）掌握這些情況后，協(xié)調(diào)溝通晉升干部所在單位，交流意見與看法。三是民主測評。辦公室組織召開民主測評大會，參加民主測評人員原則上為擬晉升職級人員所在單位的機(jī)關(guān)干部和下屬單位主要負(fù)責(zé)人，人數(shù)較多的單位可以由機(jī)關(guān)中層干部和下屬單位主要負(fù)責(zé)人參加，測評內(nèi)容為同意晉升職級和不同意晉升職級兩種意見。四是組織考核。這是專項(xiàng)考核，而非常規(guī)的平時考核與年度考核。根據(jù)各地不同情況科學(xué)制定考核內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和評分細(xì)節(jié)。（注意照顧特殊性，如按照公務(wù)的復(fù)雜性、危險性、緊迫性程度，對艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、急難險重崗位的公務(wù)員進(jìn)行適當(dāng)傾斜。）晉升工作辦公室聯(lián)系溝通考核工作小組成員，必要時由組織部領(lǐng)導(dǎo)出面邀請某些（作為部門領(lǐng)導(dǎo)的）考核小組成員，對已通過民主測評的人員在其所在單位進(jìn)行考核，并征求紀(jì)檢、衛(wèi)計委等部門意見后，由縣（市、區(qū)）委組織部提出考核意見。五是擇優(yōu)晉升。如前所述，職級晉升需要有一定程度的競爭性，所以需要制定恰當(dāng)?shù)谋壤?。按照既定的比例，考核合格的公?wù)員不一定都能夠晉升職級，因此，還需要將晉升名單和相應(yīng)材料提交給職級晉升委員會（包括專家學(xué)者和基層群眾代表在內(nèi)），最后確定擬晉升人員。

（二）科學(xué)協(xié)調(diào)職務(wù)職級之間矛盾

根據(jù)管理學(xué)基本理論，一個組織為了達(dá)到有效運(yùn)行，需要堅持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。[18]黨政機(jī)關(guān)也是如此，一個部門的上級領(lǐng)導(dǎo)總是比下級職員擁有更多權(quán)力，擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任，獲得更多利益。但是職務(wù)職級并行制度實(shí)施之后，相反情況有可能出現(xiàn)：根據(jù)《意見》規(guī)定，“公務(wù)員晉升職級后，工作崗位不變，仍從事原單位工作。晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。”這樣一來，職級晉升后，會出現(xiàn)兩種情況：一是本單位公務(wù)員職務(wù)較低的，職級也較低。也就是說，公務(wù)員職務(wù)與職級在一個單位內(nèi)部始終保持著平行，不會出現(xiàn)職務(wù)高者職級低、職務(wù)低者職級高。這樣一來，職級晉升前后本單位組織結(jié)構(gòu)沒有任何變化，也不會產(chǎn)生任何心理反差。二是晉升后公務(wù)員的職級會比領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)要高，也就是說，作為單位領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員，其職務(wù)還不如非領(lǐng)導(dǎo)下屬的職級高，拿的工資也不如該下屬，這會違反基本的科學(xué)管理原則，在單位內(nèi)部也會產(chǎn)生工作矛盾和心理反差。當(dāng)?shù)诙N情況出現(xiàn)時，便會產(chǎn)生不和諧，與以往不一樣了，多少會有矛盾。

針對此問題，可行的解決辦法就是依然堅持“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”，科學(xué)安排與調(diào)配職級晉升后公務(wù)員的工作崗位，使各機(jī)關(guān)單位保持一貫的科層管理結(jié)構(gòu)，從而不會有損于工作效率。為此，組織部門需要從公務(wù)員交流中做文章，除了按照既有規(guī)定實(shí)行干部交流（調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉）之外，還應(yīng)規(guī)定：當(dāng)機(jī)關(guān)單位內(nèi)部人員職務(wù)與職級結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不對稱時，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)交流到其他單位，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員職務(wù)職級結(jié)構(gòu)的“合理搭配”。具體而言，在一個正科級單位（比如縣教育局），局長為正科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，副局長為副科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如果一個下屬（副主任科員）通過職級晉升達(dá)到正科級，那么就意味著副局長的職務(wù)還不如下屬的職級高，這將會帶來工作上的尷尬和矛盾。按照職務(wù)邏輯來說，主任科員是副局長的下屬，理應(yīng)聽從于副局長的管理與安排，但其職級卻又高于領(lǐng)導(dǎo)副局長，“資格”很老甚至威望更高，讓一個“老資格”的人去聽從于“小資格”的人，效果肯定不會很理想，因此，縣（市、區(qū)）級組織部門應(yīng)考慮將該晉升職級的“老資格”或者“小資格”副局長調(diào)任到其他單位或崗位。

（三）做好上下級機(jī)關(guān)工作銜接

職級晉升是針對縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員，主要由縣（市、區(qū)）級管理實(shí)施，但也會涉及到市級組織部門，因?yàn)楦鶕?jù)《意見》規(guī)定，“設(shè)置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級?！薄皶x升副處級須任正科級或鄉(xiāng)科級正職、主任科員滿15年，級別達(dá)到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達(dá)到十七級。”由此可以明白，正處級職級多由副處級職務(wù)晉升上來，副處級職級多由正科級職務(wù)晉升上來，而通常副處級職務(wù)干部是由市委組織部管理的，甚至有些重要的正科級領(lǐng)導(dǎo)也是由市委組織部管理，這些公務(wù)員的職級晉升便歸屬于市委組織部管理。因此，一般公務(wù)員晉升副處及以下職級的，只需要報縣（市、區(qū)）委組織部按現(xiàn)任職務(wù)的干部管理權(quán)限和程序?qū)徟?；市管公?wù)員晉升副處級以及正處級職級的，事先報縣（市、區(qū)）委組織部所在的設(shè)區(qū)市委組織部審批同意后執(zhí)行。同樣，如同縣（市、區(qū)）委組織部一樣，市委組織部也需要設(shè)立“職級晉升辦公室”，并與縣委組織部相互銜接，在完成職級晉升工作之后，將其他事務(wù)（如工資調(diào)整等）交由縣委組織部去落實(shí)。

此外，還有一種特殊情況。職級晉升后的公務(wù)員，可能由于工作需要，被交流到其他單位，如果是平級單位，那么影響不大，如果是交流到下級單位，比如縣政府機(jī)關(guān)公務(wù)員交流到某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于還是縣委組織部管理，不會有多大影響，但如果交流到地（州、市）以上機(jī)關(guān)或參照公務(wù)員法管理的單位后，便不符合“縣以下機(jī)關(guān)”，是否還能享受到晉升后的職級待遇。這個時候，組織部門需按現(xiàn)行干部管理制度規(guī)定明確其職務(wù)。如明確的職務(wù)層次低于職級，可保留原職級待遇，也就會出現(xiàn)地（州、市）以上機(jī)關(guān)同時享受職務(wù)權(quán)力和職級待遇的情況，涉及到的各層級之間以及平行部門之間需要做好工作銜接。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014∶411.

[2]人民論壇特別策劃組.官員“天花板”困局[J].人民論壇，2009，（29）.

[3]余緒鵬，何露.縣域公務(wù)員晉升：制度安排及其現(xiàn)實(shí)異化分析[J].理論導(dǎo)刊，2016，（12）.

[4]賀莉，劉張立.公務(wù)員考核體系的創(chuàng)新路徑與特征[J].行政論壇，2014，（4）.

[5]李大林，李昊.發(fā)達(dá)國家公務(wù)員考核評價機(jī)制的特點(diǎn)及啟示[J].社會科學(xué)家，2008，（11）.

[6]曲向陽.警惕民主測評失真失實(shí)[J].中國黨政干部論壇，2013，（11）.

[7][美]加布里埃爾·阿爾蒙德.比較政治學(xué)：體系、過程和政策[M].曹沛霖，譯.上海：上海譯文出版社，1987∶39.

[8]劉福元.公務(wù)員考核規(guī)范中的指標(biāo)體系研究[J].理論與改革，2015，（5）.

[9]顧茜茜.我國公務(wù)員績效考核中存在的弊端及其對策分析[J].法制與社會，2008，（12）.

[10]張強(qiáng)，張定安.基于績效導(dǎo)向的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核：反思與構(gòu)建[J].中國行政管理，2010，（5）.

[11]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007，（7）.

[12]余緒鵬.官員晉升錦標(biāo)賽：經(jīng)濟(jì)增長的政治邏輯[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2016，（06）.

[13]成婧.組織、行為與制度：政治激勵研究的三個維度[J].求索，2015，（8）.

[14]趙駒.我國公務(wù)員激勵機(jī)制存在的問題與對策研究[J].管理世界，2013，（4）.

[15]周尚文.官員政治退出制度亟待完善[J].探索與爭鳴，2014，（11）.

[16]楊杰，宋菁.行政問責(zé)官員復(fù)出失范及規(guī)制[J].中國黨政干部論壇，2013，（11）.

[17]周志忍，徐艷晴.基于變革管理視角對三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視[J].中國社會科學(xué)，2014，（7）.

[18]徐銅柱.試析社會管理中政府權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一[J].社會主義研究，2013，（2）.

【責(zé)任編輯：黎峰】