基于系統論的水旱風災害防御機制研究

李俊

(1.西安交通大學 法學院，陜西 西安710049； 2.廣東省防汛防旱防風總指揮部辦公室,廣東 廣州 510635)

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基于系統論的水旱風災害防御機制研究

李俊1，2

(1.西安交通大學 法學院，陜西 西安710049； 2.廣東省防汛防旱防風總指揮部辦公室,廣東 廣州 510635)

運用系統科學理論研究水旱風災害防御體系，基于系統的普遍定義和對水旱風災害防御過程及所涉及要素的分析，提出了水旱風災害防御系統的定義，分析了水旱風災害防御系統的要素、結構、功能與環(huán)境；基于感知控制論，深入研究了水旱風災害防御系統在治理與準備、緊急防御和災后恢復等不同狀態(tài)下的運行控制過程；通過控制過程分析，總結了系統科學理論對改進水旱風災害防御機制的啟示。研究表明：水旱風災害防御活動應實行分層指揮控制，落實分級管理；應將縣級作為指揮決策能力建設的重點，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)水旱風災害防御能力建設應著重于提高執(zhí)行力；應加強基層執(zhí)行主體的自主行動能力，發(fā)揮執(zhí)行主體的核心作用；為提高水旱風災害防御系統面對復雜自然環(huán)境和社會經濟系統變化的適應性，應建立專家會商機制，并隨著自然環(huán)境和社會經濟環(huán)境的變化主動對系統結構進行調整。

系統科學；控制論；水旱風災害；防御機制

與水相關的自然災害包括洪水、干旱與暴風雨，它們是世界上對人類影響最為顯著的自然災害[1]。我國是世界上水旱風災害頻繁而嚴重的國家之一，因水旱風災害造成的損失非常嚴重[2-3]。經過多年努力，我國基本建成了較為完善的水旱風災害防御體系，但在水旱風災害防御機制方面仍然存在指揮調度不夠順暢，防御行動不夠精準，反應不夠迅速和基層防御能力薄弱等諸多問題。全球氣候變暖導致的大尺度極端氣象事件及各類災害事件更加頻繁發(fā)生[4]，社會經濟快速發(fā)展造成的人口與社會財富迅速聚集，都對水旱風災害的防御水平提出了新的挑戰(zhàn)。深入研究并改進水旱風災害防御機制迫在眉睫。

系統論是研究系統的一般模式、結構和規(guī)律的學問，是整體上認識客觀世界的一種科學理論和思維方式。系統論的基本思想方法就是把所研究和處理的對象當作一個系統，分析系統的結構和功能，研究系統、要素、環(huán)境三者的相互關系和變動的規(guī)律性。對于分析涉及多層次、多要素的水旱風災害防御體系來說，系統論是有力的工具。系統科學理論應用于組織管理方面的研究比較普遍，F.E.Kast和J.E. Rosenzweig基于一般系統論開展了組織設計和管理系統的改進研究[5];G.M.Lee和J.E.Lee運用系統思維，研究了韓國大型多水庫系統的水資源評價問題[6];A.Patera運用信息論原理研究了捷克共和國的水庫水資源系統管理問題[7];C.Coetzee和D.V.Niekerk運用系統理論解釋了災害管理周期理論的動態(tài)形成過程[8]?；谙到y論的自然災害相關問題研究,更多見于自然災害成因和災害風險分析方面[9-13]，也有學者將系統思維運用于公共危機預警機制研究中[14]。將系統論運用于水旱災害防御方面的研究也主要局限于水旱災害成因分析和風險評估領域[15-16]，個別學者嘗試將系統思維用于對防汛抗旱工作的分析，但僅限于思維方式介紹層面[17-18]。西方發(fā)達國家將系統論直接運用于水旱風災害管理機制研究的成果雖不多見，但在其實際防御活動中充分運用了系統思維，比如從以堤防建設為主的“防御洪水”理念向“洪水管理”理念的轉變就是基于系統思維，全面考慮了與洪水相關的要素，由單純的控制洪水向防洪減災、水資源保障、改善環(huán)境及生態(tài)系統保護等多目標的轉變[19]。

運用系統論對水旱風災害防御系統的概念、要素、結構和功能進行全面梳理，對組織指揮機制和過程進行深入分析具有重要的理論和現實意義。本文運用系統論全面分析了水旱風災害防御系統的特征，以感知控制論為理論基礎，深入研究水旱風災害防御系統在治理與準備、緊急防御和災后恢復等不同狀態(tài)下的運行控制過程，并結合分析成果，總結系統論對改進水旱風災害防御機制的啟示，為進一步改進水旱風災害防御機制、提高防御效率和效果提供了理論支撐。

1 水旱風災害防御系統范疇之構建

1.1 水旱風災害防御系統的定義

我國著名學者錢學森認為:“把極其復雜的聯系對象稱為系統，即由相互作用和相互依賴的若干組成部分結合成具有特定功能的有機整體，而且這個系統本身又是它們從屬的更大系統的組成部分[20]。”《韋伯新世界辭典》稱：“系統是相互關系、相互聯系著而形成一個統一體或一個組織整體的事物的集合分布[21]?！币陨隙x雖表述不完全相同，但結合這幾種定義，能總結出系統的一些基本屬性：①系統由若干元素組成；②這些元素之間相互聯系、相互影響而形成一個有特定功能的組織整體；③系統與環(huán)境相互聯系，系統本身又是它所從屬的一個更大系統的組成部分。

水旱風災害涉及面廣，影響巨大，對水旱風災害的防御涉及政府、社會組織和公眾等不同主體；涉及人的生命安全、工程設施安全和財產安全等不同層次的保護對象；涉及治理與準備、緊急防御和災后恢復等各種應對狀態(tài)；涉及眾多的行業(yè)和部門；涉及國、省、市、縣、鄉(xiāng)等不同指揮層級。面對氣象水文條件的不斷變化，面對多發(fā)、頻發(fā)且類型多樣的險情，各個層級和各種要素相互影響，相互制約，形成了一個龐大而復雜的水旱風災害防御系統。而水旱風災害防御系統又是整個社會經濟系統的子系統，其功能在于最大限度地保護人民的生命財產安全，維護社會生產生活秩序的穩(wěn)定。該系統的運行受自然氣象條件的干擾，同時也受社會經濟大系統的制約。結合以上分析，將水旱風災害防御系統定義如下：水旱風災害防御系統是由涉及水旱風災害應對的眾多組織協調主體、執(zhí)行主體、物質資源、保護對象等要素相互影響、相互制約而形成的以最大限度保護人民生命財產安全、維護社會生產生活秩序穩(wěn)定為功能的組織整體，是社會經濟系統的子系統。

1.2 水旱風災害防御系統的要素

1.2.1 組織協調主體要素

在水旱風災害防御系統中，組織協調主體是指各級各類負責水旱風災害防御組織協調的人員及機構，這類主體在整個水旱風災害防御系統中承擔控制功能。不同組織協調主體基于法律的授權承擔不同的指揮協調職能，并按照層級和行業(yè)等，形成了完整的指揮協調體系。在我國的法律和實踐中，組織協調主體包括各級人民政府及其行政首長、各級防汛防旱防風指揮機構及其成員單位。成員單位按照各自職能，在防汛防旱防風指揮機構的統一指揮下分工合作，共同組織開展水旱風災害的防御工作。成員單位主要包括以下幾類：①監(jiān)測預警預報類；②基礎設施保障類；③行業(yè)管理類；④應急搶險類。需要強調的是，我國縣級以上政府的組成基本是完整且分工明確的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般并沒有明確的部門分工，其各類工作基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人統籌安排。

1.2.2 物質資源要素

在水旱風災害防御過程中，物質資源發(fā)揮著重要作用。水旱風災害防御過程中涉及到的物質資源分屬以下幾類：①減災工程體系；②監(jiān)測預報設施設備及各類信息系統；③搶險救援設備；④防汛物料；⑤生活保障物資。

1.2.3 保護對象要素

水旱風災害防御活動的保護對象是人民群眾的生命財產及良好的生產生活秩序。按照保護對象的重要程度可分類如下：①人的生命安全和生活秩序。當發(fā)生洪澇或者臺風災害時，首先應保護群眾的生命安全；當發(fā)生干旱災害時，抗旱措施應首先保證人的基本生活用水，維持基本的生活秩序。②水利設施。當發(fā)生洪澇災害時，水庫、山塘、堤防、水閘等水利設施的安全應該重點保護，因為這些設施的合理運用能減輕洪澇災害的影響，而這些設施一旦失事將帶來更大的災害。③非水利的重點基礎設施。包括城市、住宅區(qū)、學校、供電和供水設施、交通和通訊設施、石油和化工設施等。面對災害時，這些重要的基礎設施對保證基本的生產生活秩序和救災復產發(fā)揮重要作用，且直接或間接地影響人的生命安全，所以也應當重點保護。④一般財產。在保護好上述3個層次重要目標的同時，盡量減少財產損失，保護生產生活設施，力求盡快恢復生產也是水旱風災害防御活動的重要目標。

1.3 水旱風災害防御系統的結構、功能與環(huán)境

1.3.1 水旱風災害防御系統的結構特點

“所謂系統的結構，就是系統諸元素之間的相互關系、相互作用的總和，它構成了系統內部相對穩(wěn)定的組織形式和結合方式[20]?！彼裕^水旱風災害防御系統的結構是指水旱風災害防御系統中的各類要素之間相互關系、相互作用的總和。系統以突現和層次方式存在，表現出整體性，復雜系統就是一個等級層次系統[22]。層次性是復雜系統的基本特征，水旱風災害防御系統同樣符合這一原理。結合我國的法律和水旱風災害防御活動的實踐，對水旱風災害防御系統的結構進行分析，發(fā)現其存在以下主要特征：①水旱風災害防御系統存在明顯的多層次結構。我國的國、省、市、縣、鄉(xiāng)各級都有組織協調機制，組織指揮本級行政區(qū)域內的水旱風災害防御活動。一般情況下，首先由基層政府對水旱風災害進行直接應對，上級起到監(jiān)督指導和支持的作用，當基層無力應對時，則由上級統一組織協調和指揮應對。②水旱風災害防御系統有著明顯的復雜性。一方面，水旱風災害的防御涉及各行各業(yè)多種類型的主體和不同層次的保護對象，呈現出主體和對象的復雜性；另一方面，當面對洪澇、臺風、干旱等不同類型且區(qū)域差異明顯的環(huán)境干擾時，系統運行狀態(tài)在應對這幾種不同類型災害以及不同應對階段之間轉化時，呈現出系統狀態(tài)的復雜性。

1.3.2 水旱風災害防御系統的功能與環(huán)境

水旱風災害防御系統是社會經濟系統的子系統，其功能在于：做好防御水旱風災害的各項準備，當人類社會經濟系統面對自然氣象條件變化造成的干擾時，及時改變運行狀態(tài)，啟動響應機制，采取行動，將災害對社會經濟系統的干擾降到最低，并使社會經濟系統盡快恢復到正常狀態(tài)。通俗來說，就是保護人民群眾的生命財產安全，維護社會生產生活秩序。

所以，水旱風災害防御系統的環(huán)境條件首先是自然氣象條件，主要是洪澇、臺風和干旱造成的擾動；同時，作為社會經濟系統的子系統，水旱風災害防御系統同樣受到社會經濟狀況的影響和制約，社會經濟的發(fā)展一方面為水旱風災害防御系統的進步提供了更加先進的技術手段和物質資源，另一方面也對水旱風災害防御系統的運行效果提出了更高的要求。

2 基于感知控制論的控制過程分析

2.1 感知控制論的要點

自從1948年維納發(fā)表《控制論——關于在動物和機器中控制和通訊的科學》一書以來，控制論的思想和方法已經滲透到了幾乎所有的自然科學和社會科學領域。鮑威斯在傳統控制論的基礎上提出了更適合于分析多層次控制系統的感知控制論。根據感知控制論的內容，控制系統的控制過程可以概括為圖1的形式[21]。

圖1 感知控制論控制過程示意

圖1是一個負反饋控制回路示意圖。圖中有5個函數和6個變量，這6個變量分別為R(基準信號)、P(感知信息)、E(偏差信號)、A(行動變量)、Q(被控變量)、D(擾動)。三角形表示來自另一層級的節(jié)點。按照鮑威斯的定義，所謂控制就是盡可能地抵消某個變量所受的干擾，使其保持某種基準的動態(tài)穩(wěn)定性。當擾動D出現時，系統的被控變量Q發(fā)生脫離穩(wěn)態(tài)的變化，被控變量Q及其被干擾的信息被傳感器Ki接收，并產生感知信息P，比較器Kc將感知信息P和基準信息R進行對比，得出偏差信號E作為行動指導的依據。如果感知與基準條件完全一致，則系統就不需要行動，但由于環(huán)境干擾的存在，感知與基準條件不可能完全一致。從這個觀點看，不是感知信號控制行動，而是系統的行動控制感知信號，使感知信號盡可能地與目的信號相符。

2.2 水旱風災害防御系統狀態(tài)變化及運行機制轉換

對水旱風災害防御系統進行研究的目的不只是描述水旱風災害防御系統是什么，由哪些要素按什么關系組成，還要了解其變化方式和行為方式，研究系統是怎樣運動變化的，這就是水旱風災害防御系統狀態(tài)的變化以及狀態(tài)變化的變換問題。狀態(tài)就是事物或系統保持其質的相對穩(wěn)定不變時的存在總和，是事物共時態(tài)與歷時態(tài)相干的統一體，是組成過程的最小單位[23]，“系統狀態(tài)”可定義為系統在其進化過程中的某一時點被觀察到的綜合特征[24]。系統狀態(tài)是隨著時間推移而變化的。

設描述系統的變量為X，則

X={x1，x2，…，xm}。

式中：X又稱為狀態(tài)矢量，描述系統的綜合特征；xi(i=1，2，…，m) 為狀態(tài)變量，描述系統不同方面的特征。

系統在特定時刻t的狀態(tài)X(t)會隨著時間的推移而變化，當系統的行為模式沒有發(fā)生變化時，這種變化稱為系統狀態(tài)變化；當系統的行為模式發(fā)生變化時，這種變化稱為狀態(tài)變化的變換[21]。以洪澇災害的防御為例，當系統的運作一直處于治理與準備階段時，系統狀態(tài)隨時間的變化稱為系統狀態(tài)變化，系統狀態(tài)會隨著時間發(fā)生變化，但系統的行為模式始終處于治理與準備狀態(tài)，具體行為包括預案編制、培訓演練、信息系統建設、減災工程建設等。當發(fā)生或者即將發(fā)生洪澇災害并啟動應急響應后，系統的行為模式轉變?yōu)榫o急防御狀態(tài)，各種組織協調主體和執(zhí)行主體進入緊急行動狀態(tài)，要求指揮長坐鎮(zhèn)指揮，各級各類責任人到崗到位，系統的組織協調過程和整個行為模式發(fā)生了變化，這種行為模式的變化稱為狀態(tài)變化的變換。文中將水旱風災害防御系統的這種狀態(tài)變化的變換稱為運行機制轉換。水旱風災害防御系統的運行機制包括治理與準備、緊急防御和災后處置3種，對于洪澇、臺風和干旱3種不同類型災害來說，這3種運行機制均適用。對于水旱風災害防御系統運行機制轉換的分析具有重要意義，有助于將復雜多變的水旱風災害防御活動模式化。

2.3 不同運行機制的控制過程概化

下面以縣級為例，對水旱風災害防御系統在治理與準備、緊急防御和災后處置這3種不同運行機制下的主要控制過程進行分析。

2.3.1 治理與準備階段的組織控制機制

在治理與準備階段，水旱風災害防御系統處于日常工作狀態(tài)，以能力建設為主，系統的擾動主要來自于社會經濟的發(fā)展和氣候變化帶來的新挑戰(zhàn)和新要求。主要工作內容是根據新的要求，開展體制機制、工程措施和非工程措施建設，過程相對比較簡單，參與主體也較少。治理與準備階段的組織控制過程如圖2所示。

圖2 治理與準備階段的組織控制過程

2.3.2 緊急防御階段的組織控制機制

在緊急防御階段，鑒于水旱風對社會經濟系統的干擾已使得人民群眾生命財產安全受到了嚴重威脅或已經處于現實危險之中，社會秩序處于緊張狀態(tài)。此時全社會各相關方都動員起來采取緊急防御行動，參與主體眾多，各種信息反饋頻繁，防御形勢緊張，組織指揮過程復雜，對防御指揮能力的要求較高。緊急防御階段的組織控制過程如圖3所示。

圖3 緊急防御階段的組織控制過程

2.3.3 災后處置階段的組織控制機制

在災后處置階段，水旱風對社會經濟系統造成的現實損害已經形成，水旱風災害防御系統的行動目標在于盡快恢復被擾亂的社會經濟秩序，盡快恢復生產，主要工作是救災安置和災后重建。具體組織控制過程如圖4所示。

圖4 災后處置階段組織控制過程

3 我國水旱風災害防御機制之改進

通過上述分析，可以就水旱風災害防御機制的改進給出如下建議：

1)作為社會經濟系統的子系統，水旱風災害防御系統受社會經濟系統的制約和影響。社會經濟發(fā)展導致的人口和社會財富的集中、下墊面條件的變化、公眾權利意識和民主意識的增強都會對水旱風災害防御系統提出新的要求；同時社會經濟的發(fā)展為水旱風災害防御提供了更好的經濟技術條件和物質基礎；自然氣象條件的惡化也對水旱風災害防御提出了新的挑戰(zhàn)，要求對水旱風災害防御系統不斷進行改進，以提高防御效率和效果。

2)實行分層級指揮控制，落實分級管理原則。根據必要層級定律(The Law of Requisite Hierarchy)，調節(jié)與控制器面臨的不確定性越大，它的調節(jié)能力越弱，越需要增加組織層級以對調節(jié)能力進行一定程度上的補償。水旱風災害防御系統作為一個典型的多目標復雜系統，面對著多變的環(huán)境，面臨著巨大的不確定性，控制難度極大，所以應該實行分層級指揮控制。一般情況下，上級應以監(jiān)督、支持、服務為主，下級能夠處理的情況由下級處理，下級不能處理的情況再報請上級處理。應加強基層的指揮決策能力，在基層建立更加完整的控制鏈條，盡量將各種問題解決在基層。災害應急管理機制較為先進的美國，在災害應急中突出屬地為主原則，強調分級管理，逐級響應，取得了良好效果[25-26]。

3)將縣級作為基層決策指揮能力建設的重點。應該強調的是，根據我國的行政體制，縣級政府有著獨特而重要的地位，應該成為提高基層水旱風災害防御指揮決策能力、改進水旱風災害防御系統控制過程的重點。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國的最基層政權組織，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具有完整意義上的政府職能，沒有完整的組成部門，一般沒有獨立財政，其職能極其有限，更多時候都是在具體執(zhí)行上級賦予的管理任務?？h級政府才是我國有著完整意義上的政府職能的最基層政府，直接掌握著大量的資源，有基本完整的組成部門，有獨立的財政體系和完整的決策體系。在水旱風災害防御方面，縣級政府才是有著完整意義上的決策指揮能力的基層政府。所以就基層指揮決策能力建設而言，縣級應該成為重中之重。這與我國《突發(fā)事件應對法》中關于“縣級人民政府對本級行政區(qū)域突發(fā)事件的應對工作負責”的立法精神是一致的。美國也將應急體系建設的重點放在了提升基層的處置能力上，應急管理工作的主要實施責任主體是基層政府機構，基層政府機構在突發(fā)事件的應急處置中承擔著指揮責任，上級政府的責任主要是提供物資、設備、資金及善后恢復等方面的支持[25，27]。

4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層能力建設的目標是提高執(zhí)行力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不具備完整意義上的指揮控制能力的基層組織。但這并不代表不需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的基層防御能力，而是應該結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特點和優(yōu)勢、能力和任務，針對性地進行能力建設，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在水旱風災害防御方面具有和縣級類似的職能和機制。在整個水旱風災害防御系統中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是重要的執(zhí)行主體，而村級更多體現為保護對象。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)防御能力建設應當從提高執(zhí)行力的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該將觸角延伸到第一線，將作用發(fā)揮在第一線。村委作為群眾自治組織，應該配合好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，組織好村民和居民的自救互救。

5)加強基層(執(zhí)行主體)的自組織和自主行動能力應成為提高整個水旱風災害防御系統效能的重要方面。按照貝爾的活系統理論，組織的核心是操作系統(執(zhí)行主體)，而“元系統的職責就是為操作單元服務。”由于組織的操作系統的每個單元都是一個活系統，它本身就有適應周圍環(huán)境的能力，因此具有自主性，也應給予其足夠的自主性[11]。執(zhí)行主體作為水旱風災害防御系統的核心，直接決定了水旱風災害防御的執(zhí)行效果，所以要確保執(zhí)行主體針對人員、工程、財產等不同層次保護對象的全覆蓋。對于沒有常設管理單位或負責人的保護對象一定要落實保護責任人。另外，應該調動各種社會力量和公眾的能動性，提高其主體意識、自我保護意識和自救互救能力。美國、日本也都強調動員基層組織和各種社會力量參與防災救災事務。世界各國災害管理的主要流行趨勢之一就是政府與各種非政府組織建立合作伙伴關系，在防災減災中相互支持、相互配合[28]。

6)根據必要的多樣性定律，只有用調節(jié)器的多樣性才能壓低干擾所引起的多樣性，只有用多樣性才能破壞多樣性。要保證管理系統對組織的有效控制，保證組織的正常運作，組織能應付的環(huán)境多樣性至少要等于環(huán)境干擾的多樣性[11]。水旱風災害防御系統要能夠適應復雜多變的自然氣象條件的干擾和社會經濟系統的影響，就必須有處理多樣性問題的能力。為此，一方面可以建立專家會商機制，利用相關領域專家的智慧，提高管理系統決策的變異能力和適應性；另一方面，面對新出現的問題和挑戰(zhàn)，應該及時對水旱風災害防御系統進行適當的結構性調整，以使其更好地適應新環(huán)境。

4 結語

作為社會經濟系統的子系統，水旱風災害防御系統是由不同類型和層次的主體、不同類型和層次的保護對象及多種多樣的物質條件組成的復雜系統，在不同自然氣象條件的干擾下呈現出不同的控制狀態(tài)，且隨著社會經濟系統的發(fā)展而不斷調整和改進。從系統科學的角度看，要使水旱風災害防御系統適應社會經濟系統的進步和自然氣象條件的改變，就應該不斷地對其結構進行調整，以增強其功能。在成熟的系統科學理論指導下，把對復雜的水旱風災害防御活動的問題分析簡化為對水旱風災害防御系統結構及功能的問題分析，大大提高了水旱風災害防御問題分析的科學性和整體性。不僅要認識系統的特點和規(guī)律，更重要的是利用這些特點和規(guī)律去控制、管理、改造或創(chuàng)造系統。研究系統的目的在于調整系統結構，協調各要素的關系，對系統進行優(yōu)化。用系統論的思維研究水旱風災害防御活動存在的問題，就是要研究水旱風災害防御系統結構和功能存在的問題，用水旱風災害防御系統結構的改進和功能的改善來解決水旱風災害防御活動中存在的具體問題。

利用系統科學的研究成果分析和研究水旱風災害防御這一復雜現象，理清水旱風災害防御系統的結構和不同狀態(tài)下的運行過程，將復雜散亂的水旱風災害防御現象系統化、模式化、簡單化，為水旱風災害防御立法提供清晰的思路，有利于促進水旱風災害防御工作的規(guī)范化、秩序化、民主化、科學化，有利于提高對水旱風災害的防御效率和效果。

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(責任編輯：杜明俠)

Analysis of Flood, Drought and Typhoon Defense Mechanism Based on System Theory

LI Jun1，2

(1.School of Law, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China； 2.The Office of Flood, Drought and Typhoon Defense Headquarter of Guangdong Province, Guangzhou 510635, China)

In the paper, based on the theory of system science, we analyzed the mechanism of the flood, drought and typhoon defense; based on the general definition of system and the analytical results of the key factors involved in the defense process for flood, drought and typhoon, we put forward the definition of flood, drought and typhoon defense system, and investigated the key factors, construction，functions and surrounding of it; based on the perceptual control theory, we investigated the control procedure of this system in the different conditions of control and preparation, emergency defense and disaster recovery. By the analysis of control procedure, we summarized the ideas of the theory of system science to improve the defense system of flood, drought and typhoon. The results indicate that the hierarchical command and control structures should be applied in flood control，drought relief and typhoon defense; we should implement a strategy to improve the command and decision-making ability of counties and to enhance the execution ability of villages and towns; we should enhance the ability to act independently of grass-roots organizations and encourage them to play core role; expert consultation mechanism should be established and the structure of the system should be adjust actively to improve the adaptability of the system to face the complex environment and the rapid change of social economic environment.

system science; control theory; the disaster of flood； drought and typhoon; defense mechanism

2016-10-20

廣東省水利廳與中山大學法學院合作開展的廣東省三防工作法治化研究及廣東省防汛防旱防風條例起草項目 (12000-71210335)。

李俊(1982—)，男，陜西渭南人，博士研究生，從事水法方面的研究。E-mail：lijun820427@126.com

10.3969/j.issn.1002-5634.2017.03.005

TV877

A

1002-5634(2017)03-0035-07