我國(guó)非政府組織參與公共管理的路徑與作用初探

[摘要]當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公共管理的研究，主要是關(guān)注政府的能力，而文章試圖以非政府組織參與公共管理為研究點(diǎn)，非政府組織是近年來(lái)引起各方面普遍關(guān)注的一種社會(huì)組織。文章基于對(duì)中國(guó)非政府組織大量資料調(diào)查整理入手從不同視角的定義作為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)非政府組織的定義進(jìn)行了科學(xué)的歸納總結(jié)。在資料研究和事實(shí)調(diào)查的基礎(chǔ)上將我國(guó)非政府組織參與公共管理的路徑和作用做了詳細(xì)的介紹，希望對(duì)未來(lái)越來(lái)越廣泛的非政府組織參與公共管理的實(shí)踐能夠有所參考和借鑒，促進(jìn)非政府組織更好地發(fā)揮其社會(huì)效用。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；公共管理；路徑；作用

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720133

1非政府組織的定義

一直以來(lái)，業(yè)內(nèi)對(duì)于非政府組織概念的理解因?yàn)榱?xí)慣和研究視角的不同都有或多或少的差異，在我國(guó)對(duì)非政府組織的表述還有民間組織、社會(huì)組織、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)組織等。很多學(xué)者在借鑒國(guó)外研究成果的基礎(chǔ)上與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，在學(xué)術(shù)界對(duì)非政府組織的概念形成了一定的共識(shí)。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)非政府組織的內(nèi)涵要遵循三個(gè)原則：一是具體性。要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，具體總結(jié)我國(guó)非政府組織的特點(diǎn)；二是兼容性。不能否定既有的概念，如民間組織等，這些概念在意義上都是互相補(bǔ)充、相互兼容的；三是概括性。從非政府組織的概念上要能提煉所有組織類型的共性。

非政府組織在我國(guó)的獨(dú)特背景下要具有以下幾個(gè)方面特征：第一，非政府性。非政府組織不是政府中的一個(gè)部門更不是政府主導(dǎo)的組織。第二，非營(yíng)利性。非政府組織的最終目的不是為了盈利，即使獲利了也是為組織運(yùn)營(yíng)服務(wù)。第三，志愿性。成員加入非政府組織是出于自己的意愿，不會(huì)因?yàn)槿魏蔚耐庠趬毫Γ浅蓡T一旦加入非政府組織，必然要遵守該組織的基本規(guī)則。

綜合上述分析，本文將非政府組織定義為獨(dú)立于政府、企業(yè)之外的，由個(gè)人或團(tuán)體在自愿的原則下聯(lián)合起來(lái)形成具有自主管理和運(yùn)行能力，不以盈利為目的，以服務(wù)社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義和個(gè)人合法權(quán)益為宗旨的正式或非正式組織。

2非政府組織參與公共管理的路徑

非政府組織依靠自身扎根基層、專業(yè)能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種途徑服務(wù)社會(huì)大眾，參與公共管理。

21監(jiān)督政府行為

非政府組織不是隸屬于政府的直屬單位，具有一定的服務(wù)意識(shí)，它們關(guān)心國(guó)家政策法規(guī)的制定與實(shí)施，憑借自身專業(yè)、人力、財(cái)力等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種方式充當(dāng)政府政策實(shí)施的參與者與監(jiān)督者對(duì)政府和國(guó)家組織進(jìn)行的決策、實(shí)施的行動(dòng)提出倡議、發(fā)表意見(jiàn)，在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有體制的局限，在國(guó)家治理的過(guò)程中奉獻(xiàn)自己的一份力量。例如，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)，在非政府組織的廣泛參與下，《21世紀(jì)議程》和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》得以通過(guò)。

22倡議與示范

非政府組織具有強(qiáng)烈的公共責(zé)任意識(shí)，通過(guò)各種如廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒的手段，向公眾傳遞非政府組織的主張、有價(jià)值的信息等，提高公民的整體素質(zhì)和認(rèn)知，影響公眾的觀念，如2014年中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)、中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)等8家非政府組織聯(lián)合向全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)政協(xié)常委會(huì)發(fā)出“無(wú)煙兩會(huì)”的建議信，并得到了與會(huì)代表的廣泛支持。雖然非政府組織在公共管理中的倡導(dǎo)和示范活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自于社會(huì)籌集或者政府資助，但其不是以盈利為目的的。非政府組織關(guān)注自身的公眾形象，通過(guò)公開(kāi)財(cái)務(wù)狀況、發(fā)展公益事業(yè)等手段向公眾展示自己公正與奉獻(xiàn)的形象，為社會(huì)公民和政府部門做示范。

23直接進(jìn)行實(shí)施

非政府組織如環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)、兒童福利院、助學(xué)基金會(huì)等，在很多情況下可以通過(guò)自身的人力、物力、財(cái)力直接作用于公共管理的實(shí)施。例如，2008年中國(guó)扶貧基金會(huì)啟動(dòng)“愛(ài)加餐項(xiàng)目”，該項(xiàng)目通過(guò)營(yíng)養(yǎng)加餐、愛(ài)心廚房和營(yíng)養(yǎng)宣教等方式，改善貧困地區(qū)兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況。截至2016年，愛(ài)加餐項(xiàng)目投入將近四千萬(wàn)元，在國(guó)內(nèi)，覆蓋了遼寧、河北、河南、湖南、福建、廣西、云南、貴州8個(gè)省23個(gè)州（市）30個(gè)縣（區(qū)），在柬埔寨、加納國(guó)兩國(guó)也開(kāi)展了學(xué)校供餐的公益項(xiàng)目，服務(wù)了近16萬(wàn)人次，取得了不錯(cuò)的成果，獲得了社會(huì)的認(rèn)可和支持。除此之外，非政府組織還在改善社會(huì)風(fēng)氣、傳達(dá)正確的價(jià)值觀念、推進(jìn)公共服務(wù)方面起著紐帶的作用。非政府組織中有很多社會(huì)的精英人士，他們通過(guò)自身和組織的號(hào)召力影響社會(huì)輿論，監(jiān)督公共政策的制定和公共服務(wù)的執(zhí)行，促進(jìn)公共治理的科學(xué)化。

3我國(guó)非政府組織參與公共管理的作用

31增進(jìn)社會(huì)溝通，促進(jìn)社會(huì)民主

非政府公共組織在公共管理過(guò)程中，可以發(fā)揮其社會(huì)溝通的優(yōu)勢(shì)，積極地推動(dòng)國(guó)家政治民主化的進(jìn)展，作為一個(gè)“下情上傳”“上情下達(dá)”的中介，一方面，把公眾的訴求和愿望向政府機(jī)關(guān)反映，讓政府了解民眾的需要，制定更加符合社會(huì)需要的政策；另一方面，政府的意愿可以通過(guò)非政府公共組織轉(zhuǎn)達(dá)給民眾。非政府組織分布在社會(huì)的各個(gè)角落，深入基層，能夠通過(guò)媒體、企業(yè)、教育等各個(gè)平臺(tái)將社會(huì)公眾廣泛地連接起來(lái)，增進(jìn)社會(huì)的溝通。在國(guó)際上，非政府組織可以在國(guó)際間的合作中發(fā)揮更為廣泛的溝通協(xié)調(diào)作用。

32監(jiān)督公共政策的制定，提高科學(xué)化水平

公共政策是政府解決社會(huì)問(wèn)題的重大手段，要有效地解決面臨的重要戰(zhàn)略問(wèn)題，就必須實(shí)現(xiàn)公共政策的組織設(shè)計(jì)、決策和政策制定等全過(guò)程的科學(xué)化，以提高政府公共政策的科學(xué)性和適用性。政府作為公共政策唯一的制定者，雖然參考了各方意見(jiàn)也難免在政策制定中出現(xiàn)一些失誤。非政府組織在日常主要致力于一些公益事業(yè)的發(fā)展，因此他們接近民眾，可以公正地對(duì)公共政策的不合理之處提出意見(jiàn)和建議，監(jiān)督公共政策的制定。非政府組織還可以通過(guò)各種如廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒的手段，對(duì)政策制定過(guò)程、制定成員產(chǎn)生積極的影響，提高政策的科學(xué)化水平，更好地服務(wù)公眾。

33降低公共管理的成本，提高治理績(jī)效

我國(guó)幅員遼闊，在公共管理上對(duì)政府的人力、物力、財(cái)力等各個(gè)方面都提出了較高的要求，我國(guó)經(jīng)過(guò)多次的機(jī)構(gòu)改革，在公共治理方面取得了一些成效但是在控制政府規(guī)模的方面始終不盡如人意，給國(guó)家各方面資源的分配和使用帶來(lái)了極大的壓力。西方國(guó)家行政改革中將非政府組織、企業(yè)等多這個(gè)主體納入到公共物品的供給中來(lái)，為我國(guó)的公共管理提供了新思路。在我國(guó)，中國(guó)扶貧基金會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)等諸多致力于環(huán)境保護(hù)、扶貧、社區(qū)服務(wù)等公共治理項(xiàng)目的非政府組織，通過(guò)募集資金等手段降低了政府開(kāi)支，預(yù)防了政府的冗員現(xiàn)象的產(chǎn)生，增加了民眾參與度，提高了服務(wù)質(zhì)量，一舉多得。

34促進(jìn)社會(huì)公平，構(gòu)建和諧社會(huì)

我國(guó)絕大多數(shù)非政府組織在公益事業(yè)領(lǐng)域都十分地活躍，如中國(guó)紅十字會(huì)有許多的公益項(xiàng)目包括博愛(ài)家園項(xiàng)目、紅十字博愛(ài)送萬(wàn)家、艾滋病預(yù)防與關(guān)愛(ài)、心靈陽(yáng)光工程、扶貧救心、國(guó)際人道法傳播等，贏得了社會(huì)的普遍認(rèn)可，在國(guó)內(nèi)外都廣受好評(píng)；中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)通過(guò)殘疾人康復(fù)服務(wù)、推行無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)殘疾人就業(yè)等項(xiàng)目的推廣幫助殘疾人更好地適應(yīng)社會(huì)，獲得新生。眾多的非政府組織利用自身的號(hào)召力匯集大量的志愿者、籌集資金、制訂計(jì)劃，有效地彌補(bǔ)了政府在提供這些公共服務(wù)方面的資源不足，有利于促進(jìn)民主，塑造參與型的公民文化。

4結(jié)論

當(dāng)然，目前我國(guó)非政府組織自身存在著許多問(wèn)題，如政府并未對(duì)非政府組織參與公共治理制定相關(guān)的條例法規(guī)，因此，非政府組織參與公共治理除了促進(jìn)作用外也不免會(huì)帶來(lái)一些消極的影響。比如對(duì)政府決策的挑戰(zhàn)，影響政府的權(quán)威，有個(gè)別公益團(tuán)體背后的慈善黑幕等，因此，在未來(lái)的非政府組織的建設(shè)中要制定完善的管理體制，對(duì)其進(jìn)行正確的引導(dǎo)。

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[作者簡(jiǎn)介]侯曉蘇（1991—），女，河北邯鄲人，廣西大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士，教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)。研究方向：高等教育管理。