淺談我國(guó)農(nóng)村食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生原因及對(duì)策

沈悅+吳壤西

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)）

【摘要】農(nóng)村食品安全是食品安全法律監(jiān)管領(lǐng)域的重要組成部分。對(duì)蘇北地區(qū)農(nóng)村食品安全的調(diào)查表明，農(nóng)村地區(qū)的食品安全形勢(shì)雖有所改善，但仍不容樂(lè)觀。農(nóng)村整體食品消費(fèi)水平的限制、農(nóng)民法律意識(shí)的淡漠和維權(quán)能力的不足，國(guó)家相關(guān)立法的滯后等都是農(nóng)村食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。為從根本上解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的食品安全隱患，應(yīng)采取加強(qiáng)相關(guān)立法、完善食品安全的執(zhí)法和社會(huì)監(jiān)督體系等法律措施，從而全面保障農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 食品安全 原因 法律對(duì)策 蘇北地區(qū)

早在去年，備受矚目的“十三五”規(guī)劃建議就明確提出實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效，社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃的放心。食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而食品安全問(wèn)題更關(guān)系到人類的生命和健康的問(wèn)題。但近年來(lái)我國(guó)的食品安全事故頻發(fā)，尤其在廣大的農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患更是突出。

江蘇蘇北地區(qū)的農(nóng)業(yè)社會(huì)環(huán)境較好地保持了中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的特點(diǎn)，其食品的消費(fèi)水平和生產(chǎn)流通模式也和中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)相同，其食品安全問(wèn)題的特點(diǎn)及其產(chǎn)生發(fā)展規(guī)律在全國(guó)具有一定的代表性。本文以我國(guó)農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀、農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的原因等為研究?jī)?nèi)容，選取盱眙縣興隆鄉(xiāng)和穆店鄉(xiāng)等地農(nóng)村食品安全作為研究對(duì)象，通過(guò)問(wèn)卷與訪談從村民和政府工作人員處獲得了大量資料，總結(jié)出目前我國(guó)農(nóng)村食品監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出解決對(duì)策和立法建議。

一、農(nóng)村地區(qū)食品安全的現(xiàn)狀

從總體上看，近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)食品安全得到了一定程度的改善。有關(guān)職能部門在監(jiān)管方面抓得比較緊，取得了一定的成效。另外，農(nóng)民食品衛(wèi)生觀念也較以往有了較大的提高。食品安全意識(shí)調(diào)查表明大多數(shù)居民能夠注意到食材的新鮮及安全性，盡量避免了剩菜剩飯及隔夜菜，以免由此可能引起的食物中毒現(xiàn)象。在農(nóng)村地區(qū)，衛(wèi)生意識(shí)相對(duì)缺乏的情況下，農(nóng)村居民能對(duì)食品安全能有如此廣泛的關(guān)注已實(shí)屬不易。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，近年來(lái)由于食品安全原因在農(nóng)村地區(qū)所導(dǎo)致的重大食品安全公共事件和較大規(guī)模的食源性疾病的發(fā)生率已有所下降。

但在肯定農(nóng)村地區(qū)食品安全保障成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)看到農(nóng)村地區(qū)在食品安全方面還存在一些突出問(wèn)題。例如少數(shù)食品加工企業(yè)衛(wèi)生條件差，甚至有個(gè)別企業(yè)造假。例如盱眙縣肉皮加工大多在小作坊，環(huán)境、衛(wèi)生條件非常差，個(gè)別有造假肉皮的現(xiàn)象，給廣大消費(fèi)者帶來(lái)很大危害。有些地方有生產(chǎn)“地溝油”現(xiàn)象。個(gè)別超市把過(guò)期食品改換包裝。也有的保健食品宣傳夸大其功能，騙取老百姓錢財(cái)。還有菜市場(chǎng)少數(shù)個(gè)體戶賣肉有注水現(xiàn)象，群眾反映強(qiáng)烈。

二、農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

與城市地區(qū)不同，農(nóng)村地區(qū)的食品來(lái)源和食品生產(chǎn)消費(fèi)模式存在其獨(dú)有的特點(diǎn)，農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生也有其特有規(guī)律。根據(jù)我們的調(diào)查和分析，農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，主要存在以下原因：

（一）農(nóng)村地區(qū)食品消費(fèi)水平較低，劣質(zhì)食品具有一定的市場(chǎng)需求

調(diào)查顯示，農(nóng)村居民在選購(gòu)食品時(shí)，在生產(chǎn)日期、保質(zhì)期和價(jià)格等因素中，最關(guān)注的是價(jià)格。顯然，其消費(fèi)行為呈現(xiàn)“價(jià)格優(yōu)先”取向，即購(gòu)買食品首先考慮價(jià)格和數(shù)量，這為不安全食品創(chuàng)造了市場(chǎng)。

（二）農(nóng)民食品安全相關(guān)權(quán)利意識(shí)淡薄，維權(quán)能力不足

農(nóng)村居民總體受教育程度不高仍然是當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)普遍現(xiàn)象。由于農(nóng)民文化水平不高，帶來(lái)食品安全相關(guān)法律知識(shí)不足，同時(shí)又受現(xiàn)實(shí)收入水平的限制和傳統(tǒng)節(jié)約消費(fèi)觀念的影響，消費(fèi)水平偏低，以至造成農(nóng)民缺乏食品安全相關(guān)的權(quán)利觀念，維權(quán)意識(shí)淡薄。例如作為食品安全重要保障措施的QS標(biāo)志的的相關(guān)知識(shí)并未得到完全普及。雖然農(nóng)村居民對(duì)食品安全時(shí)刻保持關(guān)注，但因農(nóng)村整體文化水平不高，所以農(nóng)村居民很少關(guān)注產(chǎn)品標(biāo)識(shí)，容易形成對(duì)假冒偽劣食品的認(rèn)知缺陷。此外，因維權(quán)成本大，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)村食品安全事件頻發(fā)而食品安全投訴率卻很低的反?，F(xiàn)象，這無(wú)形中助長(zhǎng)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的僥幸心理。

（三）農(nóng)村食品安全立法相對(duì)滯后，缺乏有針對(duì)性的法律法規(guī)

我國(guó)目前雖然制定有《食品安全法》等與食品安全相關(guān)的法律制度，但很多是基于城市相對(duì)完善的食品生產(chǎn)條件和消費(fèi)市場(chǎng)環(huán)境而制定的法律規(guī)范，不能完全適用于農(nóng)村地區(qū)的食品安全。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的食品來(lái)源以集貿(mào)市場(chǎng)為主，另外在農(nóng)村地區(qū)存在眾多小作坊式的食品加工點(diǎn)，它們大多條件簡(jiǎn)陋、衛(wèi)生環(huán)境堪憂，既缺乏保障食品安全的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，又沒(méi)有足夠的檢測(cè)設(shè)備。相應(yīng)的小食品店星羅棋布，流動(dòng)的食品小攤販更是不計(jì)其數(shù)。

（四）農(nóng)村食品安全監(jiān)執(zhí)法體系尚不健全，對(duì)違法行為處罰力度不夠

與我國(guó)目前城市地區(qū)存在相對(duì)健全的食品安全監(jiān)管組織情形有所不同，農(nóng)村地區(qū)往往缺乏專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和完善的執(zhí)法條件。目前盱眙縣食品安全監(jiān)管部門的職能已經(jīng)主要集中到了食品藥品監(jiān)督局，而衛(wèi)生局已經(jīng)不再具備食品安全這一方面的監(jiān)管職能。而這些職能能夠延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的只有工商部門工商所和衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的防保組，其他部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)均沒(méi)有專門的延伸機(jī)構(gòu)，監(jiān)管力量薄弱，執(zhí)法監(jiān)督難以到位。除了食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的缺失以外，農(nóng)村地區(qū)對(duì)食品安全違法行為往往只是處于輕微的罰款，難以對(duì)食品安全違法行為起到有效制約。

（五）司法制度不完善，農(nóng)民進(jìn)行食品安全相關(guān)司法訴訟存在諸多障礙

目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)司法制度尚不健全，普通的民事訴訟程度較為繁瑣、僵化，在農(nóng)民因?yàn)榱淤|(zhì)食品權(quán)益受到侵害的情形下，如果通過(guò)訴訟主張自身權(quán)利，不僅曠持日久，而且需要消耗較多的財(cái)力和精力，其訴訟成本是普通農(nóng)民所難以承受的。加之食品安全的侵權(quán)，往往涉及到復(fù)雜的舉證過(guò)程，而食品作為小額易耗產(chǎn)品，很難保留相關(guān)的證據(jù)。農(nóng)民受自身?xiàng)l件的限制，往往不僅無(wú)法說(shuō)明食品的來(lái)源，也無(wú)法證明食品所存在的問(wèn)題，更無(wú)法確認(rèn)食品與損害間的因果關(guān)系，在訴訟中只能處于被動(dòng)地位。

三、解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題的路徑與法律對(duì)策

農(nóng)村食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，既有整個(gè)社會(huì)工業(yè)化過(guò)程中食品生產(chǎn)工業(yè)化本身的原因，也有我國(guó)社會(huì)自身體制的原因，既有政府監(jiān)管的缺失，也有農(nóng)民眾安全意識(shí)不足和非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者唯利是圖的原因。對(duì)此問(wèn)題的解決，不僅要科學(xué)技術(shù)層面的提高，也要社會(huì)監(jiān)管制度的改善，更需要整個(gè)社會(huì)體制本身的規(guī)范性扭轉(zhuǎn)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)，這將是個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)問(wèn)題。

（一）健全農(nóng)村食品安全相關(guān)立法

逐步健全和完善以《食品安全法》為核心的法律法規(guī)體系，在充分整合農(nóng)村食品領(lǐng)域各種利益沖突的基礎(chǔ)上形成一部指導(dǎo)性法案，明確農(nóng)村食品領(lǐng)域中監(jiān)管者、生產(chǎn)者、銷售者、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者甚至研發(fā)者的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，確保法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)村食品安全、質(zhì)量有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則的立法工作。

（二）完善農(nóng)村食品安全的執(zhí)法和社會(huì)監(jiān)督體系

農(nóng)村地域廣大，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)戶點(diǎn)多且比較分散，食品安全監(jiān)管難度較大。為保護(hù)消費(fèi)者健康安全，必須構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體系，建立一個(gè)由相關(guān)政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織和消費(fèi)者等多元主體共同參與的協(xié)商合作機(jī)制。政府各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)做到分工明確、在農(nóng)村食品安全監(jiān)管中做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位，發(fā)揮行政主導(dǎo)作用，與其他農(nóng)村食品安全主體共同合作，逐步建立健全協(xié)調(diào)配合的農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系，最終實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全管理體制。針對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管空白以及監(jiān)管過(guò)程中分工不嚴(yán)、多頭執(zhí)法、責(zé)任不明等問(wèn)題，應(yīng)強(qiáng)化地方政府及有關(guān)部門的職責(zé)，各部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自的職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，并建立有效的行政首長(zhǎng)責(zé)任追究機(jī)制，達(dá)到從源頭到餐桌每個(gè)過(guò)程和環(huán)節(jié)都得到有效的控制。

（三）加大對(duì)農(nóng)村食品違法行為的懲罰力度

鑒于目前農(nóng)村一些地區(qū)食品安全違法現(xiàn)象仍較為猖獗，故在加強(qiáng)農(nóng)村食品安全立法、完善監(jiān)督體系的同時(shí)，還必須加大對(duì)農(nóng)村食品安全違法行為的懲罰力度。首先應(yīng)對(duì)農(nóng)村食品生產(chǎn)相關(guān)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性管制，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的食品安全準(zhǔn)入制度，并建立嚴(yán)格的農(nóng)村食品安全責(zé)任追求機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村食品違法行為的個(gè)體和組織的處罰力度，以提高食品安全水平。其次，各行政監(jiān)管部門之間要加強(qiáng)信息交流，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，行政執(zhí)法與司法部門還應(yīng)密切合作，對(duì)于應(yīng)當(dāng)接受司法審判的食品安全案件不能僅執(zhí)行行政處罰，必須及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。

當(dāng)然，農(nóng)村食品安全問(wèn)題的解決，最終還必須以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)條件。提高農(nóng)民實(shí)際收入水平和購(gòu)買能力，才能為從根本上解決農(nóng)村食品安全問(wèn)題奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。根據(jù)帕森斯的功能系統(tǒng)理論，任何社會(huì)都具有某種程度的自給自足的功能，這依賴于社會(huì)內(nèi)部的整合以及社會(huì)子系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)的和諧關(guān)系，政治、經(jīng)濟(jì)和文化都是社會(huì)制度的子系統(tǒng)。因此，農(nóng)村食品安全問(wèn)題的應(yīng)對(duì)應(yīng)置于整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)之中，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治和法律制度的完善以及文化價(jià)值的引導(dǎo)等方面采取積極措施。

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